T-532/14

ORDONNANCE DU TRIBUNAL (troisième chambre) 12 décembre 2014 (*) « Recours en annulation – Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises en raison de la situation en Libye – Gel des fonds et des ressources économiques – Délai de recours – Point de départ – Irrecevabilité » Dans l’affaire T‑532/14, Bashir Saleh Bashir Alsharghawi, demeurant à Johannesbourg (Afrique du Sud), représenté par Me É. Moutet, avocat, partie requérante, contre Conseil de l’Union européenne, représenté par MM. A. Vitro et V. Piessevaux, en qualité d’agents, partie défenderesse, ayant pour objet une demande d’annulation, d’une part, de la décision 2011/137/PESC du Conseil, du 28 février 2011, concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Libye (JO L 58, p. 53), et, d’autre part, de la décision 2011/178/PESC du Conseil, du 23 mars 2011, modifiant la décision 2011/137 (JO L 78, p. 24), en tant qu’elles visent le requérant, LE TRIBUNAL (troisième chambre), composé de MM. S. Papasavvas, président, N. J. Forwood (rapporteur) et E. Bieliūnas, juges, greffier : M. E. Coulon, rend la présente Ordonnance  Antécédents du litige 1        Le requérant, M. Bashir Saleh Bashir Alsharghawi, est un ressortissant de nationalité libyenne. Il indique avoir occupé les fonctions de directeur de cabinet du guide de la révolution au sein de la République arabe libyenne, devenue depuis l’État de Libye (ci-après la « Libye »). 2        Le 26 février 2011, le Conseil de sécurité des Nations unies a adopté la résolution 1970 (2011), qui instaure des mesures restrictives à l’encontre de la Libye ainsi que de personnes et d’entités ayant participé à la commission de violations graves des droits de l’homme dans cet État. 3        Le 28 février 2011, le Conseil de l’Union européenne a adopté la décision 2011/137/PESC concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Libye (JO L 58, p. 53). 4        L’article 5, paragraphe 1, de la décision 2011/137 prévoit que les États membres prennent les mesures nécessaires pour empêcher l’entrée ou le passage en transit sur leur territoire, d’une part, des personnes visées par la résolution 1970 (2011) ou désignées conformément à celle-ci, dont la liste figure à l’annexe I de cette décision, et, d’autre part, des personnes « non visées par l’annexe I, qui ordonnent, contrôlent ou dirigent de toute autre manière les violations graves des droits de l’homme contre des personnes se trouvant en Libye, ou qui en sont complices, y compris en planifiant, commandant, ordonnant ou conduisant des attaques, en violation du droit international, y compris des bombardements aériens, contre des populations ou des installations civiles, ou en étant complices, ou qui agissent au nom ou sur les instructions de ces personnes », dont la liste figure à l’annexe II de ladite décision. 5        L’article 6, paragraphe 1, de la décision 2011/137 dispose que les fonds, autres avoirs financiers et ressources économiques qui sont en la possession ou sous le contrôle direct ou indirect de ces deux catégories de personnes, dont la liste figure, respectivement, aux annexes III et IV de cette décision, sont gelés. 6        Le 17 mars 2011, le Conseil de sécurité des Nations unies a adopté la résolution 1973 (2011), qui élargit la portée des mesures restrictives instituées par la résolution 1970 (2011) et instaure des mesures restrictives supplémentaires à l’encontre de la Libye ainsi que de personnes et d’entités ayant participé à la commission de violations graves des droits de l’homme dans cet État. 7        Le 23 mars 2011, le Conseil a adopté la décision 2011/178/PESC modifiant la décision 2011/137 (JO L 78, p. 24). 8        L’article 1er de cette décision modifie notamment les articles 5 et 6 de la décision 2011/137, en élargissant la portée des mesures mentionnées aux points 4 et 5 ci-dessus. 9        Le requérant ne fait pas partie des personnes visées par les résolutions 1970 (2011) et 1973 (2011) ou désignées conformément à celles-ci et inscrites, par voie de conséquence, sur les listes figurant aux annexes I et III de la décision 2011/137, que ce soit dans sa version initiale ou dans sa version modifiée par la décision 2011/178. Il a, en revanche, été inscrit par le Conseil sur les listes figurant aux annexes II et IV de la décision 2011/137, tant dans sa version initiale que dans sa version modifiée par la décision 2011/178, avec l’indication des motifs suivants : « Saleh, Bachir. Date de naissance : 1946. Lieu de naissance : Traghen. Chef de cabinet du Guide de la Révolution. Association étroite avec le régime. »  Procédure et conclusions des parties 10      Par requête déposée au greffe du Tribunal le 17 juillet 2014, le requérant a introduit le présent recours. Par actes séparés, il a également demandé, en premier lieu, qu’il soit statué sur l’affaire selon une procédure accélérée. Le Tribunal a rejeté cette demande, le Conseil entendu. En second lieu, il a présenté une demande en référé, qui a donné lieu à une ordonnance du président du Tribunal du 20 août 2014, rejetant ladite demande et réservant les dépens. 11      Le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal : –        annuler les décisions 2011/137 et 2011/178 ; –        condamner le Conseil aux dépens. 12      Le Conseil conclut à ce qu’il plaise au Tribunal : –        rejeter le recours comme irrecevable ou, à défaut, comme non fondé ; –        condamner le requérant aux dépens.  En droit 13      En vertu de l’article 113 de son règlement de procédure, le Tribunal peut à tout moment examiner d’office toute fin de non-recevoir d’ordre public, les parties entendues. 14      En l’espèce, tout en n’ayant pas présenté d’exception d’irrecevabilité par acte séparé conformément à l’article 114 du règlement de procédure, le Conseil a fait valoir, dans son mémoire en défense, que le recours était irrecevable pour cause de tardiveté. Le 7 octobre 2014, le Tribunal a invité les parties, au titre des mesures d’organisation de la procédure, à présenter leurs observations à ce sujet. Celles-ci ont déféré à cette demande dans le délai imparti. Dans le cadre de sa réponse, le requérant a par ailleurs, premièrement, indiqué au Tribunal qu’il avait sollicité un réexamen de sa situation auprès du Conseil, deuxièmement, demandé que la présente affaire soit suspendue le temps de ce réexamen et, troisièmement, exposé qu’il se réservait la possibilité de compléter ses observations sur la recevabilité de son recours dans l’hypothèse où il ne serait pas donné suite à sa demande de suspension. 15      L’article 263, sixième alinéa, TFUE dispose que les recours en annulation doivent être formés dans un délai de deux mois à compter, suivant le cas, de la publication de l’acte contre lequel ils sont dirigés, de sa notification au requérant ou, à défaut, du jour où celui-ci en a eu connaissance. En outre, il résulte de l’article 102, paragraphe 1, du règlement de procédure que, lorsque ce délai est à compter à partir de la publication de l’acte en question, il commence à courir à partir de la fin du quatorzième jour suivant la date de cette publication au Journal officiel de l’Union européenne. Enfin, conformément à l’article 102, paragraphe 2, de ce règlement, ledit délai doit être augmenté d’un délai de distance forfaitaire de dix jours. 16      En l’espèce, les décisions 2011/137 et 2011/178 ont été respectivement publiées au Journal officiel de l’Union européenne le 3 et le 24 mars 2011 (JO L 58, p. 53, et JO L 78, p. 24). 17      Toutefois, l’article 9, paragraphe 3, de la décision 2011/137, qui n’a pas été modifiée sur ce point par la décision 2011/178, imposait également au Conseil de communiquer cet acte aux personnes et aux entités qu’il visait, soit directement si leur adresse était connue, soit par la publication d’un avis. 18      Or, il ressort de la jurisprudence que, bien que de tels actes, adoptés sur la base des dispositions relatives à la politique étrangère et de sécurité commune, s’apparentent à la fois à des actes de portée générale, dans la mesure où ils interdisent notamment à une catégorie de destinataires déterminés de manière générale et abstraite de mettre des fonds et des ressources économiques à la disposition des personnes et des entités dont les noms figurent sur les listes contenues dans leurs annexes, et à des faisceaux de décisions individuelles à l’égard de ces personnes et entités, c’est la nature individuelle de ces actes qui ouvre, conformément à l’article 275, deuxième alinéa, TFUE et à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, l’accès au juge de l’Union européenne (arrêt du 23 avril 2013, Gbagbo e.a./Conseil, C‑478/11 P à C‑482/11 P, Rec, EU:C:2013:258, points 56 et 57). 19      En effet, leur communication aux personnes et entités dont les noms figurent sur les listes annexées à ces actes a précisément pour objet de permettre à ces personnes de défendre leurs droits dans les meilleures conditions possibles et de décider en pleine connaissance de cause s’il est utile de saisir le juge de l’Union (voir arrêt Gbagbo e.a./Conseil, point 18 supra, EU:C:2013:258, point 58 et jurisprudence citée). 20      Dès lors, si l’entrée en vigueur de ces actes a lieu en vertu de leur publication, le délai pour l’introduction d’un recours en annulation à leur égard  en vertu de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE court, pour chacune de ces personnes, à compter de la date de la communication qui doit lui être faite (voir arrêt Gbagbo e.a./Conseil, point 18 supra, EU:C:2013:258, point 59 et jurisprudence citée). 21      En l’occurrence, les avis prévus par l’article 9, paragraphe 3, de la décision 2011/137 ont été publiés au Journal officiel de l’Union européenne les 3 et 24 mars 2011. 22      Étant donné que de tels avis sont de nature à permettre aux personnes concernées d’identifier la voie de recours dont elles disposent pour contester l’inscription de leur nom sur les listes prévoyant des mesures restrictives à leur égard ainsi que la date d’expiration du délai de recours, il importe que ces personnes ne puissent pas retarder le point de départ de ce délai en se prévalant de l’absence d’une communication directe ou de la prise de connaissance effective ultérieure des actes qu’elles attaquent. Si une telle possibilité leur était ouverte, en l’absence de force majeure, il serait porté atteinte à la finalité même du délai de recours, qui consiste à sauvegarder la sécurité juridique en évitant la remise en cause indéfinie des actes de l’Union entraînant des effets de droit (voir arrêt Gbagbo e.a./Conseil, point 18 supra, EU:C:2013:258, point 62 et jurisprudence citée). 23      Eu égard à cette jurisprudence, aucun des arguments invoqués par le requérant pour justifier le fait de n’avoir introduit le présent recours que le 17 juillet 2014 n’est susceptible de prospérer. 24      En premier lieu, le requérant ne conteste pas utilement l’absence de notification directe des décisions 2011/137 et 2011/178. À cet égard, il est certes vrai que l’article 9, paragraphe 3, de la décision 2011/137 imposait au Conseil de communiquer sa décision d’inscrire le nom d’une personne ou d’une entité donnée sur une ou plusieurs listes annexées à cet acte soit directement à la personne ou à l’entité concernée si son adresse était connue, soit par la publication d’un avis, comme cela a été relevé au point 17 ci-dessus. Cependant, force est de constater que le requérant n’a pas démontré, ni même allégué, dans ses mémoires non plus que dans la réponse fournie, dans le délai imparti à cet effet, à la question du Tribunal mentionnée au point 14 ci-dessus, que l’adresse de sa résidence était connue du Conseil au moment où celui-ci a décidé d’inscrire son nom sur certaines des listes en cause. 25      En deuxième lieu, le requérant n’est pas fondé à soutenir, en substance, que la communication effectuée par le Conseil au moyen des avis cités au point 21 ci-dessus lui est inopposable au motif que l’identité sous laquelle il a été inscrit sur les listes figurant aux annexes II et IV de la décision 2011/137, dans ses versions tant initiale que modifiée par la décision 2011/178, est incomplète ou erronée et qu’il n’a pu, pour cette raison, prendre connaissance du fait qu’il était visé par lesdites décisions qu’ultérieurement, à la lecture d’une télécopie de la Banque Audi du 2 juillet 2014 lui signifiant son refus d’effectuer un virement en faveur de son fils en raison du blocage du compte bancaire dont il dispose à Genève. 26      Certes, l’identité sous laquelle il a été inscrit par le Conseil sur ces listes peut, à première vue, paraître incomplète et incorrecte, dans la mesure où le requérant y est désigné par ses deux prénoms (« Bachir Saleh »), à l’exclusion de son nom de famille, où l’un de ses deux prénoms est orthographié d’une façon qui pourrait être erronée (« Bachir » au lieu de « Bashir ») et où son lieu de naissance est orthographié de façon erronée (« Traghen » au lieu de « Tragen »). 27      Cependant, il ressort des points 100 à 107 de la requête et des pièces jointes à celle-ci que le requérant est notoirement connu à l’étranger, voire en Libye, sous une identité constituée des deux seuls prénoms en cause, comme le Conseil le relève à juste titre. Ainsi, la lettre envoyée au requérant par M. Jean-Michel Monod, délégué régional du Comité international de la Croix rouge, le 7 juin 2011 (annexe 7 de la requête), est adressée au « Dr Bashir Saleh – Tripoli ». De la même manière, la lettre envoyée au requérant par M. Romano Prodi, président de la Fondazione per la Collaborazione tra i Popoli et ancien président du Conseil de la République italienne, le 6 avril 2012 (annexe 13 de la requête), s’adresse au « Dr Bashir Saleh Bashir ». 28      En outre, indépendamment de ces lettres adressées au requérant par divers correspondants étrangers, différents documents fournis à celui-ci en réponse à ses propres demandes donnent à penser qu’il se présente lui-même sous l’identité prétendument incomplète qu’il reproche au Conseil d’avoir fait figurer dans les décisions 2011/137 et 2011/178. Ainsi, afin de démontrer, aux points 122 à 124 de sa requête, qu’il ne constitue pas une menace pour l’Union, il se réfère à une attestation qui lui a été fournie par M. Frédéric Vidal, capitaine de police, le 4 février 2014 (annexe 9 de la requête), selon laquelle « il n’existe à ce jour aucune fiche active au nom de Bashir Saleh ou Bashir Al-Shrkawi au sein du fichier des personnes recherchées ». De même, la télécopie du 2 juillet 2014 par lequel la Banque Audi l’informe qu’elle ne peut pas procéder au virement bancaire qu’il lui a demandé d’effectuer, et qu’il produit pour attester de sa prise de connaissance prétendument tardive des décisions 2011/137 et 2011/178, d’une part, ainsi que de l’inopposabilité des avis du Conseil cités au point 21 ci-dessus, d’autre part (annexe 10 de la requête), s’adresse à lui sous l’identité de « Mr. Saleh Bashir » et se réfère à son fils comme étant « Mr. Houssam Bashir ». L’attestation rédigée par M. Dominique Galouzeau de Villepin, ancien Premier ministre de la République française, le 2 avril 2012 (annexe 8 de la requête), le désigne enfin comme étant « Bachir Saleh ». 29      Eu égard à l’ensemble de ces éléments, l’argumentation du requérant n’apparaît en définitive pas crédible, sauf à considérer que l’intéressé était le seul à ne pas pouvoir comprendre la portée d’une identification sous laquelle la plupart des correspondants avec lesquels il indique être en relation s’adressent à lui. 30      Au demeurant, le requérant lui-même semble en convenir dans sa réponse à la question du Tribunal visée au point 14 ci-dessus. Il y indique en effet qu’« il est possible de concevoir que son identité puisse être réduite à deux prénoms dans le cadre d’échanges avec d’autres personnalités, et qu’il puisse être identifié comme tel », tout en ajoutant qu’il apparaît fondamental que « des décisions opérant de[s] griefs [tels que le gel de fonds] puissent être précédées de recherches sérieuses et documentées quant à l’identité des personnes » qu’ils visent, objection qui ne remet pas en cause les considérations qui précèdent. 31      Enfin, à supposer même qu’il ait été crédible de considérer le nom sous lequel le Conseil a désigné le requérant dans les décisions 2011/137 et 2011/178 comme étant susceptible, pris isolément, de créer un doute sérieux quant à la personne visée, il convient de relever que cet élément ne pouvait pas ne pas être rapproché, premièrement, de la référence aux date et lieu de naissance de l’intéressé, qui était suffisamment explicite en dépit d’une erreur de plume, et, deuxièmement, de la mention de ses fonctions de direction du cabinet de M. Muammar Kadhafi, que le requérant ne conteste pas avoir été seul à exercer, comme le relève le Conseil. Pris dans leur ensemble, ces éléments ne permettent pas de considérer que le requérant n’était pas identifié à suffisance de droit, contrairement à ce qu’il allègue. 32      En troisième et dernier lieu, le requérant n’a, dans sa requête ou ses observations en réponse à la question écrite du Tribunal citée au point 14 ci-dessus, ni démontré ni même cherché à établir, au moyen d’arguments autres que les allégations qui ont été écartées ci-dessus, l’existence d’un cas fortuit ou de force majeure permettant de déroger au délai de recours prévu par l’article 263 TFUE. 33      Compte tenu de l’ensemble des éléments qui précèdent, il y a lieu de considérer que le délai qui était imparti au requérant pour introduire un recours en annulation contre les décisions 2011/137 et 2011/178 a couru à compter de la communication de ces actes effectuée par le Conseil au moyen de la publication des avis mentionnés au point 21 ci-dessus, les 3 et 24 mars 2011. 34      Dès lors, son recours, présenté le 17 juillet 2014, doit être rejeté comme tardif et, partant, comme irrecevable en ce qu’il vise ces deux actes, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la demande de suspension présentée par le requérant.  Sur les dépens 35      Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens s’il est conclu en ce sens. 36      En l’espèce, eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent et aux conclusions du Conseil à cet égard, ainsi qu’aux conclusions présentées par cette institution sur la demande en référé mentionnée au point 10 ci-dessus, il convient de condamner le requérant aux dépens. Par ces motifs, LE TRIBUNAL (troisième chambre) ordonne : 1)      Le recours est rejeté comme irrecevable. 2)      M. Bashir Saleh Bashir Alsharghawi est condamné aux dépens. Fait à Luxembourg, le 12 décembre 2014. Le greffier        Le président E. Coulon        S. Papasavvas * Langue de procédure : le français.