T-55/24

WYROK SĄDU (pierwsza izba w składzie powiększonym) z dnia 10 września 2025 r. ( *1 ) Usługi cyfrowe – Rozporządzenie (UE) 2022/2065 – Decyzja Komisji ustalająca wysokość opłaty nadzorczej za rok 2023 – Artykuł 43 ust. 3–5 rozporządzenia 2022/2065 – Artykuł 4 ust. 2 rozporządzenia delegowanego (UE) 2023/1127 – Metoda obliczania średniej liczby aktywnych miesięcznie odbiorców – Dostosowanie w czasie skutków stwierdzenia nieważności W sprawie T‑55/24 Meta Platforms Ireland Ltd, z siedzibą w Dublinie (Irlandia), którą reprezentowali A. Komninos, G. Forwood, I. Sarmas i H. Gafsen, adwokaci, strona skarżąca, przeciwko Komisji Europejskiej, którą reprezentowali O. Gariazzo, P.‑J. Loewenthal i L. Armati, w charakterze pełnomocników, strona pozwana, SĄD (pierwsza izba w składzie powiększonym), w składzie: R. Mastroianni (sprawozdawca), prezes, M. Brkan, I. Gâlea, T. Tóth i W. Valasidis, sędziowie, sekretarz: S. Spyropoulos, administratorka, uwzględniając pisemny etap postępowania, po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 11 czerwca 2025 r., wydaje następujący Wyrok W skardze opartej na art. 263 TFUE skarżąca, Meta Platforms Ireland Ltd, wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji wykonawczej Komisji C(2023) 8176 final z dnia 27 listopada 2023 r. ustalającej wysokość opłaty nadzorczej mającej zastosowanie do Facebooka i Instagramu na podstawie art. 43 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2022/2065 (zwanej dalej „zaskarżoną decyzją”). Okoliczności powstania sporu Skarżąca jest spółką prawa irlandzkiego, będącą spółką zależną amerykańskiego przedsiębiorstwa Meta Platforms Inc, zidentyfikowaną jako dostawca usług Facebooka i Instagramu w Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 43 ust. 1–3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2022/2065 z dnia 19 października 2022 r. w sprawie jednolitego rynku usług cyfrowych oraz zmiany dyrektywy 2000/31/WE (akt o usługach cyfrowych) (Dz.U. 2022, L 277, s. 1, Digital Service Act, zwanego dalej „DSA”) Komisja Europejska pobiera od dostawców bardzo dużych platform internetowych (Very Large Online Platforms, zwanych dalej „VLOP”) i bardzo dużych wyszukiwarek internetowych (Very Large Online Search Engines, zwanych dalej „VLOSE”), wskazanych jako takie na podstawie art. 33 tego rozporządzenia, roczną opłatę nadzorczą za każdą ze wskazanych w ten sposób usług, ustalaną w drodze aktu wykonawczego w celu pokrycia szacunkowych kosztów, jakie instytucja ta ponosi w związku z wykonywaniem zadań nadzorczych wynikających z DSA. Zgodnie z art. 43 ust. 4 wspomnianego rozporządzenia Komisja określa tę opłatę, stosując metodę, którą ustaliła w akcie delegowanym z poszanowaniem zasad przewidzianych w art. 43 ust. 5 tego rozporządzenia. W dniu 2 marca 2023 r. Komisja przyjęła w tym celu rozporządzenie delegowane (UE) 2023/1127 uzupełniające rozporządzenie 2022/2065 o szczegółową metodykę i procedury dotyczące opłat nadzorczych pobieranych przez Komisję od dostawców bardzo dużych platform internetowych i bardzo dużych wyszukiwarek internetowych (Dz.U. 2023, L 149, s. 16). W dniu 25 kwietnia 2023 r. Komisja wydała, odpowiednio, decyzję C(2023) 2756 final w sprawie wskazania Facebooka oraz decyzję C(2023) 2734 final w sprawie wskazania Instagramu jako VLOP‑ów zgodnie z art. 33 ust. 4 DSA. W dniu 28 kwietnia 2023 r. decyzje te zostały doręczone skarżącej jako głównej jednostce organizacyjnej dostawcy Facebooka i Instagramu w Unii. Kopie obu tych decyzji zostały wysłane do Meta Platforms, spółki kontrolującej grupę podmiotów prawnych, do której należy skarżąca. W dniu 27 września 2023 r. Komisja poinformowała skarżącą o wstępnie ustalonej kwocie rocznej opłaty nadzorczej w odniesieniu do Facebooka i Instagramu zgodnie z art. 6 ust. 3 rozporządzenia delegowanego 2023/1127, której kopię przesłano również Meta Platforms. W dniu 13 października 2023 r. skarżąca przedstawiła Komisji swoje uwagi. W dniu 27 listopada 2023 r. Komisja przyjęła zaskarżoną decyzję w sprawie ustalenia wysokości rocznej opłaty nadzorczej mającej zastosowanie do Facebooka i Instagramu za rok 2023. Kwotę tę ustalono na podstawie art. 43 ust. 3 akapit drugi DSA zgodnie z metodyką i procedurami określonymi w rozporządzeniu delegowanym 2023/1127, w szczególności w jego art. 5. W celu ustalenia tej kwoty Komisja skorzystała w szczególności ze współpracy dwóch podmiotów trzecich, SensorTower i Similarweb, oraz zastosowała metodologię wspólną dla wszystkich VLOP i VLOSE, którą załączyła do zaskarżonej decyzji w celu obliczenia średniej liczby aktywnych miesięcznie odbiorców w Unii (zwanych dalej także „średnią liczbą odnośnych odbiorców”) wskazanych usług i podziału między nimi rocznej opłaty nadzorczej zgodnie z zasadami określonymi w art. 43 DSA. Kopię tej decyzji przesłano również Meta Platforms. Żądania stron Skarżąca wnosi zasadniczo do Sądu o: – stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji; – obciążenie Komisji kosztami postępowania. Komisja wnosi do Sądu o: – oddalenie skargi; – tytułem żądania ewentualnego, na wypadek stwierdzenia nieważności art. 5 ust. 2 lub 4 rozporządzenia delegowanego 2023/1127 lub zaskarżonej decyzji – utrzymanie w mocy skutków przedmiotowego rozporządzenia lub wspomnianej decyzji do czasu przedsięwzięcia przez nią środków koniecznych do usunięcia stwierdzonych uchybień; – obciążenie skarżącej kosztami postępowania. Co do prawa Na poparcie skargi skarżąca podnosi sześć zarzutów, z których dwa pierwsze są oparte na niezgodności z prawem, odpowiednio, art. 5 ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia delegowanego 2023/1127 w zakresie, w jakim narusza on art. 290 TFUE i art. 43 ust. 4 i 5 DSA, oraz art. 5 ust. 4 rozporządzenia delegowanego 2023/1127, ponieważ narusza on art. 290 ust. 1 TFUE i art. 43 ust. 5 lit. b) DSA oraz zasady proporcjonalności i równego traktowania. Zarzut trzeci dotyczy naruszenia prawa skarżącej do bycia wysłuchaną na podstawie art. 41 ust. 2 lit. a) Karty praw podstawowych Unii Europejskiej w odniesieniu do określenia „pozostałych kwot” i metody obliczania średniej liczby odnośnych odbiorców. Zarzut czwarty dotyczy braku uzasadnienia w odniesieniu do metody obliczania średniej liczby odnośnych odbiorców i „pozostałych kwot”. Zarzut piąty dotyczy zasadniczo błędnego i niezgodnego z prawem charakteru metody obliczania średniej liczby odnośnych odbiorców ze względu na to, że Komisja wykonała przekazane jej uprawnienia w drodze indywidualnych aktów wykonawczych. Wreszcie zarzut szósty dotyczy błędnego charakteru ustalenia opłaty nadzorczej należnej od skarżącej ze względu na naruszenie art. 43 ust. 5 lit. b) DSA. Sąd zbada najpierw zarzut piąty. W przedmiocie zarzutu piątego, dotyczącego zasadniczo błędnego i niezgodnego z prawem charakteru metody obliczania średniej liczby odnośnych odbiorców, a to ze względu na to, że Komisja wykonała przekazane jej uprawnienia w drodze indywidualnych aktów wykonawczych W zarzucie tym skarżąca twierdzi, że zaskarżona decyzja jest błędna i narusza art. 290 ust. 1 i art. 291 ust. 2 TFUE, art. 33 ust. 3, art. 43 ust. 4 i art. 87 DSA oraz art. 4 ust. 2 rozporządzenia delegowanego 2023/1127, ponieważ wykracza ona poza cel przyjęcia aktu wykonawczego ustalającego wysokość opłaty poprzez ustanowienie nowej wspólnej metodologii obliczania średniej liczby odnośnych odbiorców i uzupełnia w sposób niedopuszczalny DSA. W pierwszej kolejności skarżąca zarzuca Komisji, że ustaliła ona metodę obliczania średniej liczby odnośnych odbiorców w załącznikach do każdego aktu wykonawczego, a nie w drodze aktu delegowanego, jak przewiduje to art. 33 ust. 3 DSA, w braku którego Komisja mogłaby – zamiast przyjęcia wspólnej metodologii – wykorzystać dane zadeklarowane przez samych dostawców na podstawie art. 24 ust. 2 DSA. Skarżąca twierdzi bowiem, że z uwagi na znaczenie metody obliczania średniej liczby odnośnych odbiorców dla ustalenia opłaty nadzorczej jeżeli Komisja chciała ją ustalić „szczegółowo” bez przyjmowania aktu delegowanego na podstawie art. 33 ust. 3 DSA, powinna była włączyć tę metodę do rozporządzenia delegowanego 2023/1127, a nie załączyć ją do aktów wykonawczych skierowanych do wszystkich dostawców, takich jak zaskarżona decyzja. W drugiej kolejności skarżąca podnosi, że ta metoda obliczania jest sprzeczna z zasadą proporcjonalności. Mówiąc dokładniej, jej zdaniem Komisja przyjęła trzy różne znaczenia średniej liczby aktywnych miesięcznie odbiorców i zastosowała to pojęcie w odmienny sposób w zależności od tego, czy średnia liczba odnośnych odbiorców była wykorzystywana do celów przejrzystości (zgodnie z art. 24 DSA), w celu wskazania usług jako VLOP lub VLOSE (zgodnie z art. 33 DSA) lub do celów ustalenia wysokości opłaty nadzorczej należnej od danego dostawcy (zgodnie z art. 43 DSA). A zatem wspólna metodologia, która została załączona do zaskarżonej decyzji, prowadzi do otrzymania średnich liczb aktywnych miesięcznie odbiorców, które różnią się znacząco od liczb zadeklarowanych przez skarżącą. Otóż zdaniem skarżącej nawet gdyby przyjąć, że konieczne było przyjęcie wspólnego podejścia w celu uniknięcia rozbieżności w obliczeniach średniej liczby odnośnych odbiorców, Komisja mogła przyjąć wspólną metodologię w drodze odrębnego aktu delegowanego na podstawie art. 33 ust. 3 DSA, co pozwoliłoby dostawcom na jej zastosowanie w celu obliczenia ich własnej średniej liczby odnośnych odbiorców, lub ewentualnie w rozporządzeniu delegowanym 2023/1127, zgodnie z art. 43 ust. 4 DSA. W związku z tym skarżąca wnioskuje, że Komisja nie może pozbawić tych przepisów skuteczności (effet utile), przyjmując akty wykonawcze, które pozbawiają sensu funkcję, jaką prawodawca powierzył aktom delegowanym. Komisja podnosi, po pierwsze, że w zakresie, w jakim art. 4 ust. 2 rozporządzenia delegowanego 2023/1127 ustala metodę obliczania współczynnika (U) do celów ustalenia opłaty należnej za każdą wskazaną usługę, uzupełnia on art. 43 ust. 5 lit. b) DSA, ponieważ ostatni ze wskazanych przepisów wymaga jedynie, aby opłaty były proporcjonalne do średnich liczb aktywnych miesięcznie odbiorców wskazanych usług. Po drugie, Komisja uważa, że art. 43 ust. 4 DSA nie nakłada na nią obowiązku ustalenia wspólnej metodologii obliczania średniej liczby odnośnych odbiorców. Wspomniana wspólna metodologia nie jest zatem niczym innym niż jedynie faktycznym wyborem Komisji, spośród trzech możliwych, aby oprzeć się na „każdych innych informacj[ach] będących w [jej] posiadaniu”, do czego upoważnia ją art. 4 ust. 2 rozporządzenia delegowanego 2023/1127. Ponadto zauważa ona, że art. 33 ust. 3 DSA nie odsyła do art. 43 tego rozporządzenia, który z kolei również nie zawiera odesłania do wspomnianego przepisu, w związku z czym nie można twierdzić, że Komisja obeszła formalności związane z procedurą przyjęcia aktu delegowanego przewidzianą w art. 87 DSA, załączając wspólną metodologię do aktów wykonawczych. W odniesieniu do podnoszonego naruszenia zasady proporcjonalności Komisja podnosi, że zdecydowała się na wspólną metodologię obliczania średniej liczby odnośnych odbiorców właśnie w celu zapewnienia przejrzystości i równego traktowania dostawców w zakresie ustalania ich opłat. Jej zdaniem chociaż doprowadziło to do przybliżenia przy obliczaniu średniej liczby odnośnych odbiorców, jako że ze względu na niemożność uzyskania dostępu do infrastruktury lub wewnętrznych danych każdego dostawcy niemożliwe było przedstawienie szczegółowych danych liczbowych, to jednak uznała ona za wskazane porównanie, za pomocą wspomnianej metodologii, średnich liczb aktywnych miesięcznie odbiorców wszystkich wskazanych usług tego samego rodzaju lub podobnych w celu ustalenia proporcjonalnych opłat, zamiast dążyć do bezwzględnej dokładności. W tym względzie Komisja przypomina, że zastosowała wspólną metodologię na podstawie art. 4 ust. 2 rozporządzenia delegowanego 2023/1127, w którym do celów obliczenia średniej liczby odnośnych odbiorców wymieniono te same źródła informacji co źródła wskazane w art. 33 ust. 4 akapit pierwszy DSA, aby zapewnić pewność prawa. Ponadto jej zdaniem całkowicie właściwe byłoby oparcie się na różnych źródłach danych w celu, z jednej strony, wskazania usług jako VLOP oraz, z drugiej strony, ustalenia opłat, jakie należy pobierać od dostawców tych usług. Wreszcie Komisja utrzymuje, że nawet jeżeli w metodzie stosowanej przez trzecie i niezależne źródła informacji, na których opiera się wspólna metodologia, występowały niedoskonałości, wszelkie ewentualne wynikające stąd niespójności miałyby zastosowanie horyzontalnie do wszystkich wskazanych usług, w związku z czym wpływ na poszczególne usługi byłby taki sam, co pozwoliłoby jej zapewnić sprawiedliwy podział kosztów nadzoru. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 33 ust. 3 DSA, dotyczącym wskazania platform internetowych i wyszukiwarek internetowych jako VLOP lub VLOSE, „Komisja może przyjmować akty delegowane zgodnie z art. 87 [DSA] po konsultacji z [Europejską] Radą Usług Cyfrowych, aby uzupełnić przepisy [DSA] poprzez ustanowienie metodyki obliczania [średniej liczby odnośnych odbiorców] do celów ust. 1 niniejszego artykułu i art. 24 ust. 2 [DSA], zapewniając, aby w metodyce tej uwzględniono zmiany rynkowe i technologiczne”. Ponadto zgodnie z art. 33 ust. 4 akapit pierwszy zdanie ostatnie DSA, przyjmując decyzję wskazującą VLOP lub VLOSE, „Komisja podejmuje [tę] decyzję na podstawie danych przekazanych przez dostawcę platformy internetowej lub wyszukiwarki internetowej na podstawie art. 24 ust. 2 [DSA] lub informacji żądanych na podstawie art. 24 ust. 3 [DSA], lub wszelkich innych informacji dostępnych Komisji”. Ponadto w odniesieniu do określenia opłaty nadzorczej art. 43 ust. 3–5 DSA przewiduje, co następuje: „3.   Opłatę nadzorczą pobiera się rocznie od dostawców [VLOP] i [VLOSE] za każdą usługę, w odniesieniu do której zostali oni wskazani zgodnie z art. 33 [DSA]. Komisja przyjmuje akty wykonawcze określające wysokość rocznej opłaty nadzorczej w odniesieniu do każdego dostawcy [VLOP] lub [VLOSE]. Przyjmując te akty wykonawcze, Komisja stosuje metodykę ustanowioną w aktach delegowanych, o których mowa w ust. 4 niniejszego artykułu i przestrzega zasad ustanowionych w ust. 5 niniejszego artykułu. Te akty wykonawcze przyjmuje się zgodnie z procedurą doradczą, o której mowa w art. 88 [DSA]. 4.   Komisja przyjmuje akty delegowane zgodnie z art. 87 [DSA] ustanawiające szczegółową metodykę i procedury dotyczące: […] b) określenia indywidualnych rocznych opłat nadzorczych, o których mowa w ust. 5 lit. b) i c); […] Przyjmując te akty delegowane, Komisja przestrzega zasad ustanowionych w ust. 5 niniejszego artykułu. 5.   Akt wykonawczy, o którym mowa w ust. 3, a także akt delegowany, o którym mowa w ust. 4, muszą być zgodne z następującymi zasadami: […] b) roczna opłata nadzorcza jest proporcjonalna do [średniej liczby odnośnych odbiorców] w odniesieniu do każdej [VLOP] lub każdej [VLOSE] wskazanej zgodnie z art. 33 [DSA]; […]”. Zgodnie z art. 87 ust. 4 DSA przed przyjęciem aktu delegowanego Komisja konsultuje się z ekspertami wyznaczonymi przez każde państwo członkowskie. Ponadto zgodnie z art. 87 ust. 6 tego rozporządzenia Parlament Europejski i Rada Unii Europejskiej mogą wnieść sprzeciw przed wejściem w życie takiego aktu. Wreszcie w odniesieniu do określania podstawowej kwoty dla każdej usługi art. 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia delegowanego 2023/1127 stanowi, co następuje: „1.   W odniesieniu do każdej wskazanej usługi podlegającej opłatom nadzorczym zgodnie z art. 3 podstawową kwotę w roku n oblicza się jako udział w szacowanych całkowitych kosztach rocznych w roku n+1 zgodnie z art. 2, proporcjonalnie do [średniej liczby odnośnych odbiorców] wskazanej usługi zgodnie ze współczynnikiem [z uwzględnieniem współczynnika] (U), o którym mowa w ust. 2 niniejszego artykułu, oraz […] zgodnie ze współczynnikiem [z uwzględnieniem współczynnika] (T) […], zgodnie z następującym wzorem: 2.   Współczynnik (U) służący do obliczania podstawowej kwoty w odniesieniu do każdej wskazanej usługi ma wartość określoną w załączniku II odpowiadającą [średniej liczbie odnośnych odbiorców] w przeliczeniu na miliony jednostek, zaokrąglon[ej] w dół do najbliższych stu tysięcy. [Średnia liczba odnośnych odbiorców] każdej wskazanej usługi określająca mający zastosowanie współczynnik zgodnie z akapitem pierwszym niniejszego ustępu jest liczbą wynikającą z danych przekazanych przez dostawcę platformy internetowej lub wyszukiwarki internetowej zgodnie z art. 24 ust. 2 rozporządzenia [DSA] lub informacji żądanych zgodnie z art. 24 ust. 3 tego rozporządzenia, lub każdych innych informacji będących w posiadaniu Komisji, dostępnych w dniu 31 sierpnia roku n. […]”. W niniejszej sprawie w motywie 31 zaskarżonej decyzji wyjaśniono, że średnia liczba odnośnych odbiorców każdej wskazanej usługi określająca współczynnik (U) mający zastosowanie do ustalania opłaty nadzorczej może wynikać z danych przekazanych przez dostawcę usługi zgodnie z art. 24 ust. 2 DSA, z informacji żądanych na podstawie art. 24 ust. 3 tego rozporządzenia lub z wszelkich innych informacji, którymi dysponuje Komisja. Następnie w motywie 32 zaskarżonej decyzji wskazano, że biorąc pod uwagę różne metodologie, różną dostępność informacji publicznych na ich temat, różne stopnie dokładności i różne źródła danych wykorzystywane przez dostawców wskazanych usług w celu obliczenia średniej liczby odnośnych odbiorców ich usług, a także ze względu na poufność, której domagają się niektórzy z tych dostawców, należało oprzeć się na wspólnej metodologii i wspólnych źródłach danych w celu zastosowania współczynnika (U) w sposób spójny w przypadku różnych wskazanych usług zgodnie z art. 4 ust. 2 rozporządzenia delegowanego 2023/1127. Na podstawie wspólnej metodologii i wspólnych źródeł danych zawartych w załączniku do zaskarżonej decyzji Komisja obliczyła zatem średnią liczbę odnośnych odbiorców Facebooka i Instagramu oraz odpowiadający jej współczynnik (U), niezbędne do ustalenia wysokości opłaty nadzorczej pobieranej od skarżącej (zob. motyw 33 zaskarżonej decyzji). Ponadto w motywie 37 zaskarżonej decyzji Komisja podkreśliła istnienie wynikających z wielu powodów trudności w zidentyfikowaniu informacji na temat średniej liczby odnośnych odbiorców VLOP i VLOSE, a także na temat metodologii, na której oparli się dostawcy przy obliczaniu ich średniej liczby odnośnych odbiorców. W tych okolicznościach Komisja wskazała, że w terminach przewidzianych w art. 6 ust. 3 i 4 rozporządzenia delegowanego 2023/1127 nie miała możliwości dokonania wiarygodnego porównania zadeklarowanych średnich liczb odnośnych odbiorców między różnymi wskazanymi usługami do celów określenia opłaty nadzorczej zgodnie z art. 43 ust. 5 lit. b) DSA. Ponadto posłużenie się trzecimi źródłami danych uzasadniła ona celem i odmiennym charakterem procedury dotyczącej określania opłat nadzorczych w porównaniu z procedurą dotyczącą wskazywania VLOP i VLOSE (zob. motyw 37 zaskarżonej decyzji). Wreszcie, w odpowiedzi na argument podniesiony przez skarżącą w ramach postępowania, które doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji, zarzucający jej, że instytucja ta nie przewidziała wspólnej metodologii zastosowanej do obliczenia średniej liczby odnośnych odbiorców w akcie delegowanym, Komisja wyjaśniła w szczególności w motywie 40 zaskarżonej decyzji, że art. 43 ust. 5 DSA nie nakłada na nią żadnego obowiązku w tym zakresie w celu ustalenia opłaty nadzorczej ani – w braku aktu delegowanego – w celu oparcia tego ustalenia na danych zadeklarowanych przez dostawców usług na podstawie art. 24 ust. 2 DSA. W tym względzie wskazała ona ponadto w motywie 41 zaskarżonej decyzji, że wykonywanie upoważnienia przyznanego na podstawie art. 290 TFUE ma zasadniczo charakter dyskrecjonalny i że do niej należy podjęcie decyzji, czy wykona ona przysługujące jej uprawnienie do przyjmowania aktów delegowanych, chyba że przepis podstawowego aktu ustawodawczego nakłada na nią jasny, precyzyjny i bezwarunkowy obowiązek przyjęcia konkretnego aktu delegowanego przed określoną datą, co nie ma miejsca w przypadku upoważnienia przewidzianego w art. 33 ust. 3 DSA. Dodała ona, że przepis ten przewiduje bowiem po prostu, iż przysługuje jej uprawnienie do przyjmowania aktów delegowanych w celu uzupełnienia przepisów DSA poprzez ustanowienie metody obliczania średniej liczby odnośnych odbiorców. Podsumowując, Komisja przypomniała, że w każdym wypadku przyjęcie aktu delegowanego na podstawie art. 33 ust. 3 DSA wymaga uprzedniej konsultacji z Europejską Radą ds. Usług Cyfrowych, która jednak nie została ustanowiona przed dniem 17 lutego 2024 r. Sąd zbada, czy DSA pozwala na zastosowanie wspólnej metodologii obliczania średniej liczby odnośnych odbiorców, a następnie oceni, czy w niniejszym przypadku Komisja naruszyła art. 43 tego rozporządzenia, przyjmując taką metodologię w ramach aktu wykonawczego. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że żaden przepis DSA lub rozporządzenia delegowanego 2023/1127 nie stoi na przeszkodzie temu, aby Komisja zastosowała daną metodologię do celów obliczenia średniej liczby odnośnych odbiorców. Ponadto należy zaznaczyć, podobnie jak uczyniła to Komisja, że elementem istotnym do celów stosowania art. 43 DSA nie jest średnia liczba odnośnych odbiorców w ujęciu bezwzględnym każdej wskazanej usługi, lecz jej względna wartość w stosunku do innych wskazanych usług. W niniejszym przypadku Komisja mogła zasadnie powziąć wątpliwości co do spójności wszystkich metod obliczania średniej liczby odnośnych odbiorców stosowanych przez różnych dostawców, tym bardziej że nie dysponowała ona danymi niektórych z nich. Z powyższego wynika, że Komisja miała prawo zastosować wspólną metodologię również w trosce o przejrzystość i równe traktowanie wspomnianych dostawców, biorąc pod uwagę okoliczność, że zgodnie z art. 43 DSA podział kosztów nadzoru powinien być proporcjonalny do średniej liczby odnośnych odbiorców każdej ze wskazanych usług. Ponadto, jako że z brzmienia art. 4 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia delegowanego 2023/1127 wynika (zob. pkt 22 powyżej), że nie narzuca on żadnej hierarchii pomiędzy trzema wskazanymi źródłami informacji, ponieważ zostały one jasno przedstawione jako wynikające z alternatywy, Komisja nie była w niniejszym przypadku zobowiązana do priorytetowego potraktowania lub pominięcia jednego z nich. W związku z tym Komisja słusznie postanowiła oprzeć się na „każdych innych informacj[ach] będących w [jej] posiadaniu” w rozumieniu wyżej wymienionego przepisu. W drugiej kolejności z ogólnej systematyki i celów DSA wynika, że pojęcie „średniej liczby aktywnych miesięcznie odbiorców” należy rozumieć w sposób jednolity i spójny, niezależnie od kontekstu i celu jego wdrożenia, co znajduje zresztą potwierdzenie w motywie 77 tego rozporządzenia. Gdyby bowiem zamiarem prawodawcy było ustanowienie odrębnych systemów prawnych w zależności od tego, czy celem korzystania ze średniej liczby odnośnych odbiorców jest wskazanie usługi jako wchodzącej w zakres VLOP lub VLOSE, czy też ustalenie opłaty nadzorczej, przewidziałby to wyraźnie w sposób jasny i precyzyjny. Tak więc o ile Komisja jest wprawdzie uprawniona do przyjęcia wspólnej metodologii obliczania średniej liczby odnośnych odbiorców, o tyle nie może ona jednak uchylić się od kontroli procedury przyjmowania aktów delegowanych przewidzianej w szczególności w art. 87 ust. 4 i 6 DSA, ograniczając się do załączenia tej wspólnej metodologii do każdego aktu wykonawczego. Zgodnie bowiem z art. 43 ust. 4 DSA Komisja jest zobowiązana do przyjęcia aktów delegowanych określających szczegółowo metodę i procedury stosowane przy ustalaniu indywidualnych rocznych opłat nadzorczych poszczególnych dostawców, zaś zgodnie z art. 43 ust. 5 lit. b) tego rozporządzenia opłaty te powinny być proporcjonalne do średniej liczby odnośnych odbiorców każdej VLOP lub VLOSE. Ponadto art. 4 rozporządzenia delegowanego 2023/1127 określa szczegółowe zasady określania podstawowej kwoty dla każdej usługi za pomocą formuły zawierającej między innymi współczynnik (U), którego wartość odpowiada średniej liczbie aktywnych miesięcznie odbiorców każdej wchodzącej w grę usługi, przy czym nie zawiera on metody obliczania średniej liczby odnośnych odbiorców jako takiej. Jako że obliczenie średniej liczby odnośnych odbiorców było konieczne do określenia opłaty nadzorczej dla każdej usługi na podstawie art. 43 ust. 5 lit. b) DSA, Komisja obliczyła ją w oparciu o „wspólną metodologię”, którą jednak załączyła do zaskarżonej decyzji oraz do aktów wykonawczych skierowanych do innych dostawców wskazanych usług (zob. motyw 32 zaskarżonej decyzji). Choć prawdą jest, że – jak podkreśla Komisja – w odróżnieniu od art. 33 ust. 3 DSA art. 43 tego rozporządzenia nie dotyczy wyraźnie przyjęcia aktu delegowanego w celu ustalenia metodologii obliczania średniej liczby odnośnych odbiorców, nie zmienia to jednak faktu, że artykuł ten nakłada na Komisję obowiązek zapewnienia, aby roczne opłaty nadzorcze były proporcjonalne do średniej liczby odnośnych odbiorców każdej wskazanej usługi, i jednocześnie określa metodę i procedury, które należy stosować do ustalenia tych opłat w ramach aktu delegowanego, a nie aktu wykonawczego. Innymi słowy, z wykładni kontekstualnej i systemowej odpowiednich przepisów DSA wynika, że o ile art. 43 DSA nie odnosi się wyraźnie do metodologii, o której mowa w art. 33 DSA, o tyle ten art. 43 tworzy wyraźny związek między metodą określania rocznych opłat nadzorczych, która to metoda może zostać ustalona jedynie w drodze przyjęcia aktu delegowanego, a średnimi liczbami odnośnych odbiorców wskazanych usług, na podstawie których należy ustalać owe opłaty. W konsekwencji metodologia obliczania średniej liczby odnośnych odbiorców jest nierozerwalnie związana z ustaleniem opłaty nadzorczej i należy ją uznać za jej istotny i nieodzowny element. W trzeciej kolejności, w odniesieniu do argumentu Komisji dotyczącego okoliczności, że art. 4 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia delegowanego 2023/1127 dostarcza wystarczających szczegółów dotyczących obliczania średniej liczby odnośnych odbiorców, należy stwierdzić – podobnie jak uczyniła to skarżąca – że przepis ten nie zawiera więcej szczegółów dotyczących tego obliczenia niż te dostarczone przez samo DSA. Chociaż bowiem art. 4 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia delegowanego 2023/1127 i art. 33 ust. 4 akapit pierwszy zdanie ostatnie DSA mają różne cele, a mianowicie obliczenie średniej liczby odnośnych odbiorców, odpowiednio, w celu określenia opłat i w celu wskazania VLOP lub VLOSE, należy stwierdzić, że źródła informacji wskazane w tych dwóch przepisach do celów uzyskania średniej liczby odnośnych odbiorców są identyczne. W związku z tym, ponieważ – jak przypomniano w pkt 41 powyżej – obliczenie średniej liczby odnośnych odbiorców jest elementem istotnym i niezbędnym do określenia opłaty, przewidziany w art. 43 ust. 4 DSA obowiązek ustalenia „szczegółowo” przez Komisję w akcie delegowanym metody i procedur określania opłat pociąga za sobą w sposób dorozumiany, lecz konieczny, obowiązek określenia w takim akcie przynajmniej wystarczająco szczegółowych elementów metody obliczania średniej liczby odnośnych odbiorców. W każdym razie art. 43 ust. 4 DSA nakłada w istocie na Komisję obowiązek doprecyzowania i skonkretyzowania DSA poprzez uzupełnienie go, w akcie delegowanym, o szczegółowe elementy, których prawodawca nie określił (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 17 marca 2016 r., Parlament/Komisja,C‑286/14, EU:C:2016:183, pkt 50). Tymczasem w zakresie, w jakim w rozporządzeniu delegowanym 2023/1127 Komisja ogranicza się do wskazania w sposób ogólny trzech źródeł informacji, a mianowicie danych przekazanych przez dostawcę na podstawie art. 24 ust. 2 DSA, informacji żądanych na podstawie art. 24 ust. 3 DSA i wszelkich innych informacji będących w jej posiadaniu, nie można uznać, że Komisja przestrzegała art. 43 ust. 4 DSA. Ponadto Komisja, ograniczając się do twierdzenia na rozprawie, że włączenie do aktu delegowanego zbyt szczegółowej metodologii obliczania średniej liczby odnośnych odbiorców nie byłoby właściwe oraz że takie rozwiązanie byłoby „kontrproduktywne”, ponieważ pociągałoby za sobą ryzyko konieczności aktualizacji tej metodologii z roku na rok, w szczególności w świetle nowych rozwiązań w zakresie szacowania, nie wykazała w sposób wymagany prawem, w jaki sposób wspólna metodologia załączona do zaskarżonej decyzji miałaby być zbyt szczegółowa w świetle jasnego przecież i precyzyjnego brzmienia art. 43 ust. 4 DSA. Co więcej, taki argument jest również sprzeczny z motywem 77 DSA, zgodnie z którym „[n]a określenie [średniej liczby odnośnych odbiorców] usług mogą mieć wpływ zmiany rynkowe i techniczne, w związku z czym należy przekazać Komisji uprawnienia do uzupełniania przepisów [tego] rozporządzenia w drodze aktów delegowanych ustanawiających metodykę określania aktywnych odbiorców platformy internetowej lub wyszukiwarki internetowej”. Następnie należy zauważyć, że argument podniesiony przez Komisję na rozprawie, zgodnie z którym decyzja o nieujęciu szczegółowych informacji w rozporządzeniu delegowanym 2023/1127 stanowi odpowiedź na obawy związane z ochroną tajemnicy handlowej i poufnych danych przedsiębiorstw trzecich wykorzystanych do dokonania obliczenia średniej liczby odnośnych odbiorców, nie może zostać uwzględniony. Po pierwsze, Komisja nie wykazała bowiem, w jaki sposób poufność niektórych danych miałaby być bardziej chroniona w akcie wykonawczym takim jak zaskarżona decyzja niż w akcie delegowanym. Po drugie, należy stwierdzić, że w każdym wypadku informacje poufne, do których odnosi się Komisja, nie są zawarte ani w rozporządzeniu delegowanym 2023/1127, ani we wspólnej metodologii załączonej do zaskarżonej decyzji, w związku z czym argument ten można jedynie oddalić. W tych okolicznościach, ponieważ średnia liczba odnośnych odbiorców jest zarówno istotnym elementem metody określania opłaty nadzorczej, jak i pojęciem, które należy rozumieć w sposób jednolity i spójny w całym DSA (zob. pkt 34 powyżej), z art. 43 ust. 3 DSA w związku z art. 33 ust. 3 tego rozporządzenia wynika, że Komisja, przyjmując metodologię obliczania średniej liczby odnośnych odbiorców w akcie wykonawczym, a nie w akcie delegowanym, naruszyła art. 43 ust. 3–5 i art. 87 DSA. Powyższego wniosku nie mogą podważyć inne argumenty Komisji. Po pierwsze bowiem, wbrew temu, co twierdzi Komisja, wspólnej metodologii, która została załączona do zaskarżonej decyzji, nie można uznać za zwykłe uzasadnione wyjaśnienie sposobu, w jaki została obliczona średnia liczba odnośnych odbiorców, lecz – o czym świadczy sam tytuł załącznika – należy ją uznać za prawdziwą szczegółową metodologię obliczania. Chociaż może ona służyć do zrozumienia rozumowania Komisji i jest ona wspólna dla wszystkich dostawców, jak podkreśliła Komisja na rozprawie, nie zmienia to faktu, że taka metodologia – ze względu na swoje brzmienie, treść i długość – ma cechy dokumentu o charakterze ogólnym, który ma zastosowanie do wszystkich dostawców, a nie jest jedynie elementem uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Po drugie, należy zauważyć, że ponieważ żaden przepis DSA ani rozporządzenia delegowanego 2023/1127 nie przewiduje na rzecz Komisji uprawnienia do uzupełnienia lub skonkretyzowania metody i procedur, o których mowa w art. 43 ust. 4 DSA, w drodze aktu wykonawczego, fakt załączenia wspólnej metodologii do zaskarżonej decyzji jest również pozbawiony jakiejkolwiek podstawy prawnej. W świetle całości powyższych rozważań należy uwzględnić zarzut piąty i w konsekwencji stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji, bez konieczności badania pozostałych argumentów, zarzutów szczegółowych lub zarzutów podniesionych przez skarżącą oraz bez potrzeby orzekania w przedmiocie złożonego przez nią wniosku o zastosowanie środków organizacji postępowania. W przedmiocie utrzymania w mocy skutków zaskarżonej decyzji Komisja wnosi do Sądu o utrzymanie w mocy, na wypadek gdyby stwierdził on nieważność art. 5 ust. 2 lub 4 rozporządzenia delegowanego 2023/1127 lub zaskarżonej decyzji, skutków tego rozporządzenia lub zaskarżonej decyzji do czasu przyjęcia przez Komisję środków niezbędnych do usunięcia stwierdzonych uchybień. Zawieszenie to jest konieczne, ponieważ takie stwierdzenie nieważności będzie miało wpływ na poziom należnych i już uiszczonych opłat za rok 2023 przez innych dostawców wskazanych usług, a także na ogólny poziom zasobów, jakimi będzie dysponować Komisja i które już wykorzystała do wykonywania swoich zadań nadzorczych. Skarżąca utrzymuje, że ograniczenie w czasie skutków ewentualnego stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji nie jest uzasadnione samą okolicznością, że wyrok, który ma zostać wydany, będzie miał skutek wsteczny w postaci zwrotu uiszczonej opłaty nadzorczej w oczekiwaniu na wydanie nowej decyzji. Ponadto uważa ona, że wyrok, który ma zostać wydany, nie będzie miał bezpośrednich skutków wobec innych aktów wykonawczych przyjętych przez Komisję. Zgodnie z art. 264 akapit pierwszy TFUE jeżeli skarga jest zasadna, Sąd orzeka o nieważności zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 266 akapit pierwszy TFUE w takim przypadku instytucja będąca autorem tego aktu jest zobowiązana do podjęcia środków, które zapewnią wykonanie wyroku stwierdzającego nieważność. Zgodnie z art. 264 akapit drugi TFUE sąd Unii może wskazać, jeśli uzna to za niezbędne, które skutki aktu, o którego nieważności orzekł, powinny być uważane za ostateczne. W tym względzie z orzecznictwa wynika, że w celu wykonania uprawnienia przyznanego mu na mocy tego postanowienia sąd Unii uwzględnia poszanowanie zasady pewności prawa i innych interesów publicznych lub prywatnych (zob. wyrok z dnia 25 lutego 2021 r., Komisja/Szwecja,C‑389/19 P, EU:C:2021:131, pkt 72 i przytoczone tam orzecznictwo; zob. także podobnie wyrok z dnia 22 grudnia 2008 r., Régie Networks,C‑333/07, EU:C:2008:764, pkt 122). Artykuł 264 akapit drugi TFUE został zatem zinterpretowany w szczególności w ten sposób, że pozwala on – przez wzgląd na pewność prawa, ale również po to, aby uniknąć zerwania ciągłości lub regresu we wdrażaniu polityk prowadzonych lub wspieranych przez Unię – na utrzymanie w mocy w rozsądnym okresie skutków aktu, którego nieważność stwierdzono [zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 12 lutego 2025 r., de Volksbank/SRB (Składki ex ante za rok 2018), T‑406/18, EU:T:2025:151, pkt 104 i przytoczone tam orzecznictwo]. W niniejszej sprawie, o ile zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 43 ust. 4 DSA, jak wynika z pkt 48 powyżej, o tyle Sąd nie stwierdził błędu mającego wpływ na sam obowiązek uiszczenia przez skarżącą opłaty nadzorczej za rok 2023. W tych okolicznościach stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji bez utrzymania w mocy jej skutków do czasu zastąpienia jej nową decyzją mogłoby zagrozić wykonaniu art. 43 DSA, który przewiduje, że Komisja pobiera od dostawców VLOP i VLOSE roczną opłatę nadzorczą, której całkowita kwota pokrywa koszty poniesione przez Komisję w związku z wykonywaniem zadań nadzorczych powierzonych jej w DSA (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 15 lipca 2021 r., Komisja/Landesbank Baden‑Württemberg i SRB, C‑584/20 P i C‑621/20 P, EU:C:2021:601, pkt 177). Gdyby bowiem Komisja była zobowiązana do zwrotu ze skutkiem natychmiastowym kwoty opłaty nadzorczej pobranej od skarżącej, a także kwot opłat pobranych od innych dostawców, takich jak ci, którzy wnieśli podobną skargę opartą na tych samych zarzutach co zarzuty uwzględnione w rozpatrywanej tu skardze, podczas gdy dostawcy ci co do zasady podlegają obowiązkowi uiszczania tych opłat, taki zwrot groziłby pozbawieniem Komisji środków finansowych niezbędnych do prawidłowego wykonywania zadań nadzorczych powierzonych jej w DSA. Ponadto należy zauważyć, że z uwagi na powody uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, a mianowicie fakt, że Komisja zastosowała wspólną metodologię służącą obliczeniu średniej liczby odnośnych odbiorców, załączając ją do aktów wykonawczych, instytucja ta nie będzie w stanie wydać nowej decyzji nakładającej na skarżącą obowiązek zapłaty opłaty nadzorczej bez uprzedniego ustalenia metodologii obliczania średniej liczby odnośnych odbiorców w drodze aktu delegowanego. Zgodnie bowiem z art. 266 ust. 1 TFUE do Komisji należy wyciągnięcie koniecznych konsekwencji ze stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, z uwzględnieniem nie tylko sentencji niniejszego wyroku, ale również uzasadnienia, które stanowi jego konieczne wsparcie, w tym sensie, że jest ono niezbędne dla ustalania dokładnego znaczenia rozstrzygnięcia zawartego w sentencji (zob. podobnie wyroki: z dnia 29 listopada 2007 r., Włochy/Komisja, C‑417/06 P, niepublikowany, EU:C:2007:733, pkt 50 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 14 lipca 2016 r., Łotwa/Komisja,T‑661/14, EU:T:2016:412, pkt 90). W związku z tym nowa decyzja ustanawiająca opłatę nadzorczą mająca zastosowanie do Facebooka i Instagramu za rok 2023 mogłaby zostać podjęta w razie potrzeby dopiero po zmianie rozporządzenia delegowanego 2023/1127 lub przyjęciu nowego aktu delegowanego ustanawiającego metodologię obliczania średniej liczby odnośnych odbiorców, co w obecnym stanie mogłoby mieć ponadto wpływ również na określenie opłat nadzorczych w aktach wykonawczych przyjętych w odniesieniu do roku 2024. W konsekwencji oddalenie wniosku o utrzymanie w mocy skutków zaskarżonej decyzji mogłoby naruszyć pewność prawa i prawidłowe wykonanie zadań nadzorczych powierzonych Komisji w DSA. W tych okolicznościach należy utrzymać w mocy skutki zaskarżonej decyzji do czasu podjęcia niezbędnych środków, które zapewnią wykonanie niniejszego wyroku, a to w rozsądnym terminie, który nie może przekroczyć dwunastu miesięcy od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W przedmiocie kosztów Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja przegrała sprawę, należy – zgodnie z żądaniem skarżącej – obciążyć ją kosztami postępowania.   Z powyższych względów SĄD (pierwsza izba w składzie powiększonym) orzeka, co następuje:   1) Stwierdza się nieważność decyzji wykonawczej Komisji C(2023) 8176 z dnia 27 listopada 2023 r. ustalającej wysokość opłaty nadzorczej mającej zastosowanie do Facebooka i Instagramu na podstawie art. 43 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2022/2065.   2) Skutki decyzji wykonawczej C(2023) 8176 zostają utrzymane w mocy do czasu podjęcia niezbędnych środków, które zapewnią wykonanie niniejszego wyroku, a to w rozsądnym terminie, który nie może przekroczyć dwunastu miesięcy od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.   3) Komisja Europejska zostaje obciążona kosztami postępowania.   Mastroianni Brkan Gâlea Tóth Valasidis Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 10 września 2025 r. Podpisy ( *1 ) Język postępowania: angielski.