T-574/18

POSTANOWIENIE PREZESA SĄDU z dnia 21 stycznia 2019 r. ( *1 ) Postępowanie w przedmiocie środka tymczasowego – Środki ochrony roślin – Substancja czynna o nazwie oxasulfuron – Nieodnawianie zatwierdzenia substancji czynnej w celu wprowadzenia do obrotu – Wniosek o zawieszenie wykonania – Brak pilnego charakteru – Wyważenie interesów W sprawie T‑574/18 R Agrochem-Maks d.o.o., z siedzibą w Zagrzebiu (Chorwacja), reprezentowana przez adwokata S. Pappasa, strona skarżąca, przeciwko Komisji Europejskiej, reprezentowanej przez A. Lewisa, I. Naglisa oraz G. Kolevą, działających w charakterze pełnomocników, strona pozwana, wniesione na podstawie art. 278 i 279 TFUE żądanie stwierdzenia nieważności rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2018/1019 z dnia 18 lipca 2018 r. w sprawie nieodnawiania zatwierdzenia substancji czynnej oksasulfuron zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1107/2009 dotyczącym wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin, oraz w sprawie zmiany rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 540/2011 (Dz.U. 2018, L 183, s. 14), PREZES SĄDU wydaje następujące Postanowienie ( ) […] Co do prawa: […] W przedmiocie pilnego charakteru […] W przedmiocie poważnego charakteru szkody Po pierwsze, co się tyczy poważnego charakteru podnoszonej przez skarżącą szkody wynikającego z ryzyka negatywnego wpływu na wysokość obrotów i zysków przedsiębiorstwa, a także z ryzyka spadku jego całkowitej wartości, które należy zbadać łącznie, strona skarżąca uważa, że z powodu zaskarżonego rozporządzenia, poniesie ona poważną stratę obrotów i zysków, a także „dorozumianej wartości przedsiębiorstwa”. W tym względzie należy zatem stwierdzić, że szkoda na jaką powołuje się skarżąca ma czysto finansowy charakter. Tymczasem, w odniesieniu do poważnego charakteru szkody finansowej, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zastosowanie środka tymczasowego, o które wnosi strona skarżąca jest uzasadnione wyłącznie w przypadku, gdy okaże się, że w razie braku zastosowania takiego środka, strona która o to wnosi znalazłby się w sytuacji zagrażającej jej istnieniu przed wydaniem orzeczenia kończącego postępowanie główne (zob. postanowienie z dnia 30 kwietnia 2010, Xeda International i Pace International/Komisja, T‑71/10 R, niepublikowane, EU:T:2010:173, pkt 42 i przytoczone tam orzecznictwo). W tym względzie z utrwalonego orzecznictwa wynika, że analiza poważnego charakteru szkody winna zostać przeprowadzona w szczególności w oparciu o wysokość obrotów przedsiębiorstwa, jak również charakterystyki grupy, do której należy [zob. postanowienie z dnia 15 listopada 2011 r., Xeda International/Komisja, T‑269/11 R, niepublikowane, EU:T:2011:665, pkt 20 i przytoczone tam orzecznictwo; zob. również podobnie postanowienie z dnia 15 kwietnia 1998, Camar/Komisja i Rada, C‑43/98 P(R), EU:C:1998:166, pkt 36 i przytoczone tam orzecznictwo]. Ponadto należy przypomnieć, że jak również wynika z utrwalonego orzecznictwa – z jednej strony, strata rzędu 10% wartości obrotów przedsiębiorstw działających na rynkach wysoce regulowanych i ryzyko trudności finansowych jakie mogą ponieść te przedsiębiorstwa, nie są w stanie zagrozić ich istnieniu [postanowienie z dnia 15 listopada 2011 r., Xeda International/Komisja, T‑269/11 R, niepublikowane, EU:T:2011:665, pkt 21; zob. również podobnie postanowienie z dnia 11 kwietnia 2001, Komisja/Bruno Farmaceutici i in., C‑474/00 P(R), EU:C:2001:219, pkt 106], z drugiej strony, strata rzędu dwóch trzecich obrotów tych przedsiębiorstw – zaznaczając jednocześnie, że trudności finansowe z jakimi borykają się rzeczone przedsiębiorstwa mogłyby zagrozić ich istnieniu – w sektorze wysoce regulowanym, który często wymaga znacznych inwestycji i w ramach którego właściwe organy mogą być zmuszone do podjęcia działania wobec zagrożenia dla zdrowia publicznego, z powodów które nie zawsze są do przewidzenia dla zainteresowanych przedsiębiorstw – do tych przedsiębiorstw należy zabezpieczenie się przed takimi konsekwencjami odpowiednią polityką, za wyjątkiem obowiązku poniesienia szkody wynikającej z takiej interwencji [zob. postanowienie z dnia 16 czerwca 2016, ICA Laboratories i in./Komisja, C‑170/16 P(R), niepublikowane, EU:C:2016:462, pkt 29 i przytoczone tam orzecznictwo]. W niniejszym sprawie skarżąca wskazuje, że w 2017 r. osiągnęła łączny dochód w wysokości 114751316 EUR, z czego 15216941,17 EUR w wyniku sprzedaży produktu Laguna, czyli około 13,26% jej całkowitego obrotu. Ponadto, sprzedaż trzech produktów pełniącymi funkcje akcesoriów do produktu, przyniosło skarżącej w tym samym roku łącznie 5079535,60 EUR, czyli około 4,43% jej całkowitego obrotu. Skarżąca wskazuje następnie, że dokonywany przez nią przywóz wspomnianych czterech produktów stanowi dla spółki Kavran, 15716330,04 EUR, w łącznym obrocie w wysokości 56996563 EUR, co stanowi około 27,57% całkowitego obrotu tej spółki. Potwierdza ona wreszcie, że produkt Laguna i produkty pełniące wobec niego funkcje akcesoriów, stanowią łącznie ponad 50% „dorozumianej wartości firmy” wraz ze spółką Kavran. Tytułem wstępu należy przypomnieć zasadę bezwzględnie osobistego charakteru podnoszonej szkody w ramach oceny pilnego charakteru, tak jak została ona uwypuklona w utrwalonym orzecznictwie (zob. postanowienie z dnia 4 grudnia 2007 r., Cheminova i in./Komisja, T‑326/07 R, EU:T:2007:364 pkt 50 i przytoczone tam orzecznictwo). Skarżąca nie może zatem, w ramach niniejszego wniosku w przedmiocie środka tymczasowego, powoływać się na szkodę jaką poniosły inne przedsiębiorstwa, które nie są stronami postępowania, w celu wykazania poważnego charakteru szkody, na którą się powołuje. W tym względzie należy odnotować, że wprawdzie skarżąca wskazuje, że owe trzy produkty pełniące funkcję akcesoriów są zwykle kupowane wraz z produktem Laguna, nie dostarcza ona jednak żadnego dowodu na okoliczność, że produkty te nie mogą być wykorzystywane bez produktu Laguna, np. łącząc je z innym środkiem chwastobójczym. Nie jest zatem możliwe uwzględnienie obrotów wynikających ze sprzedaży trzech produktów pełniących funkcję akcesoriów w ramach oceny poważnego charakteru szkody. W każdym razie należy podkreślić, że zgodnie z postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2009 r., United Phosphorus/Komisji (T‑95/09 R, niepublikowanym, EU:T:2009:124, pkt 69), w ramach oceny poważnego charakteru szkody, sędzia orzekający w przedmiocie środków tymczasowych nie może ograniczać się do mechanicznego i sztywnego odwołania się wyłącznie do mających znacznie dla sprawy obrotów, lecz należy do niego również uwzględnienie okoliczności właściwych każdej sprawie i rozważenia w momencie wydania orzeczenia ich związku ze szkodą jaka powstała w zakresie wysokości obrotów. O ile prawdą jest, że orzecznictwo to było dotychczas powoływane co do zasady, aby umożliwić sądowi dokonanie oceny czy możliwe jest ustalenie poważnego charakteru podnoszonej szkody pomimo faktu, że wysokość obrotów nie przekraczała orientacyjnej wartości progowej 10%, o której mowa w pkt 35 powyżej, o tyle ów zakaz mechanicznej i sztywnej oceny nie może jednak ograniczać się wyłącznie do tej interpretacji, ale musi również być rozumiany jako zobowiązujący sąd do zbadania czy biorąc pod uwagę okoliczności danej sprawy szkoda nie ma poważnego charakteru, mimo że został przekroczony ów próg. W tych okolicznościach wydaje się, że należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na fakt, że z akt sprawy wynika, że skarżąca jest w rzeczywistości chorwackim dystrybutorem oksasulfuronu, wytwarzanego przez chińskiego podwykonawcę zgodnie z formułą dostarczoną przez spółkę Syngenta oraz przywożonego do Chorwacji przez spółkę Kavran. Z tego względu nie musiała ona realizować znacznych inwestycji, ponosić kosztów ogólnych i kosztów stałych, jakich wymagałoby tworzenie działalności produkcyjnej. W tym względzie należy podkreślić na wstępie, że wbrew temu, co twierdzi Komisja, ów status dystrybutora nie oznacza prima facie, łatwości zastąpienia produkt, którego zakaz [stosowania] będzie wynikał z [wprowadzenia do obrotu] analogicznego produktu. W istocie, liczne przeszkody mogą w tym kontekście hamować lub utrudniać rozwój nowych substancji, zwłaszcza w warunkach wysoce regulowanego rynku, takiego jak rynek w niniejszej sprawie. Ponadto, jak wynika z uwag skarżącej, jak również z faktu, że środki chwastobójcze przeznaczone do stosowania przed pojawieniem się chwastów mają marginalny udział w rynku – środki te, których stosowanie jest zalecane w wilgotnych warunkach klimatycznych, zdają się z tego względu nie odpowiadać rynkowi chorwackiemu i z tego tytułu nie stanowić realnej alternatywy dla oksasulfuronu. Niemniej jednak należy stwierdzić przede wszystkim, że chociaż skarżąca twierdzi, że jedynym, dostępnym na rynku chorwackim środkiem chwastobójczym przeznaczonym do stosowania po pojawieniu się chwastów jest imazamox, sprzedawany przez konkurencyjne przedsiębiorstwo BASF, to jednak skarżąca nie przedstawiła żadnych informacji dotyczących ewentualnych produktów do stosowania po pojawieniu się chwastów, dostępnych na terytorium Unii Europejskiej i które mogą być przedmiotem dystrybucji na rynku chorwackim. Tymczasem, zgodnie z zasadami przypomnianymi w pkt 26–28 powyżej, do osoby wnioskującej o zastosowanie środków tymczasowych należy dostarczenie dowodów umożliwiających sądom orzekanie. Następnie, argument skarżącej, jakoby nie mogła ona znaleźć zamiennika tego środka chwastobójczego, którego dystrybucja możliwa byłaby na rynku chorwackim, ponieważ twórcy i producenci substancji czynnych zwykle sami zajmują się dystrybucją nie może być przekonujący dla sędziego orzekającego w przedmiocie środków tymczasowych. Z jednej strony bowiem, skarżąca do chwili obecnej zajmowała się dystrybucją produktu opracowanego przez inne przedsiębiorstwo, przecząc tym samym własnym twierdzeniom oraz z drugiej strony pojawienie się skarżącej na rynku chorwackim oraz sieć dystrybucji jaką tam rozwinęła, w połączeniu z możliwościami handlowymi pojawiającymi się wraz ze zniknięciem oksasulfuronu, wydają się stanowić, dowody na które skarżąca mogłaby się powołać wobec nowych producentów. Po drugie, należy podnieść, że skarżąca działa na rynku wysoce regulowanym. Tymczasem, jak zostało przypomniane w pkt 35 powyżej, skarżąca była zobowiązana zatem przyjąć postawę uwzględniającą rosnące ryzyko zakazu wprowadzania swojego produktu do obrotu pod rygorem poniesienia szkody wynikającej z takiego zakazu. W konsekwencji, wbrew temu, co twierdzi skarżąca sędzia orzekający w przedmiocie środków tymczasowych, w ramach dokonywanej oceny poważnego charakteru podnoszonej szkody, winien wziąć pod uwagę przyjętą przez nią strategię handlową. W niniejszej sprawie udział obrotów pochodzących ze sprzedaży jej produktu Laguna należy oceniać jako rezultat rozważnej politykę w kontekście rynku wysoce uregulowanego. Jednakże, bez innych dowodów powołanych na okoliczność ewentualnych środków jakie skarżąca podjęła w celu uniknięcia znalezienia się w sytuacji potencjalnie ryzykownej ze względu na charakter danego rynku, przekroczenie orientacyjnej wartości progowej 10% nie może samo w sobie prowadzić u sędziego orzekającego w przedmiocie środków tymczasowych do przekonania o poważnym charakterze podniesionej szkody. W tym kontekście należy podkreślić, że skarżąca nie może powoływać się na jakiekolwiek uzasadnione oczekiwania, które miałyby wynikać z wniosków państwa członkowskiego pełniącego rolę sprawozdawcy. W istocie, jak słusznie przypomina Komisja, sprawozdanie to stanowi jedynie etap pośredni dobrze znanej procedury i nie przesądza o wyniku końcowym, który zostanie przyjęty przez Komisję. Co więcej, jak podkreśla utrwalone orzecznictwo na zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań można powoływać się wyłącznie wówczas gdy sytuacja, która mogła powodować ich powstanie została spowodowania przez instytucję Unii upoważnioną do podjęcia ostatecznej decyzji (zob. wyrok z dnia 30 stycznia 2018 r., Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej/ECHA, T‑625/16, niepublikowany, EU:T:2018:44, pkt 75 i 76 i przytoczone tam orzecznictwo). W ramach procedury odnowienia zatwierdzenia substancji ochrony roślin, nie może ona zatem wynikać, jak w niniejszej sprawie, z jakiejkolwiek zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań wynikających z wniosków sprawozdania cząstkowego przedstawionego przez państwo członkowskie pełniące rolę sprawozdawcy. Należy zatem stwierdzić, że okoliczności danej sprawy powinny zaprowadzić sędziego orzekającego w przedmiocie środków tymczasowych do zrelatywizowania wagi mającego znaczenie dla sprawy obrotu i prowadzić do stwierdzenia braku poważnego charakteru podniesionej szkody z powodu ryzyka negatywnego wpływu na obroty i zyski przedsiębiorstwa lub obniżenie łącznej jego wartości. […] W przedmiocie wyważenia interesów […] Na wstępie należy podkreślić, że nieodnowienie zatwierdzenia rozpatrywanego produktu znajduje podstawy, z jednej strony, w dwóch budzących poważne obawy aspektach, a z drugiej strony, w siedmiu punktach, które nie będą mogły zostać sfinalizowane. Tymczasem, o ile pierwsze dwa aspekty dotyczą dowiedzionego ryzyka dla dżdżownic i organizmów wodnych, nie można wywnioskować, że brak informacji charakteryzujący luki takie jak te wynikające z siedmiu punktów, które nie mogły zostać sfinalizowane w niniejszej sprawie, może być interpretowany w ten sposób, że można wywodzić z niego przekonanie o braku ryzyka dla zdrowia publicznego. W pierwszej kolejności, w odniesieniu do argumentu dotyczącego braku zagrożenia dla zdrowia publicznego, skarżąca podkreśla, że rozpatrywana substancja oraz produkty na jej bazie były dostępne na rynku od ponad 20 lat oraz że do dnia dzisiejszego nie został zgłoszony żaden incydent dotyczący zdrowia publicznego w związku z ich wprowadzaniem do obrotu. Ponadto twierdzi ona, że w przeciwnym wypadku rozszerzenie początkowego zatwierdzenia na okres 6 lat, od 2013 do 2019 r. w oczekiwaniu na rozpatrzenie wniosku, nie zostałoby udzielone przez Komisję. Jednakże z dowodów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że ryzyko dla zdrowia publicznego mogą zostać wykluczone. W tym względzie należy przede wszystkim zaznaczyć, że skarżąca nie może w niniejszym przypadku wyciągać przekonujących argumentów z faktu, że substancja była bezpiecznie stosowana w Unii od ponad 20 lat przy czym przez okres ten nie zgłoszono żadnych szkodliwych skutków dla zdrowia człowieka. W istocie w sektorze, którego dotyczy niniejsza sprawa, postęp naukowy nie należy do rzadkości i daje w ten sposób możliwość ponownej oceny substancji w świetle nowych informacji i odkryć naukowych. Taka jest podstawa procedur odnawiania zatwierdzenia substancji i uzasadnienie ograniczeń czasowych stosowanych w odniesieniu do zezwoleń na wprowadzanie do obrotu. W związku z tym, dokonywana w ramach wyważania interesów ocena sędziego orzekającego w przedmiocie środków tymczasowych musi dotyczyć dotychczas rozpoznanych zagrożeń (zob. podobnie postanowienie z dnia 22 czerwca 2018, Arysta LifeScience Netherlands/Komisja, T‑476/17 R, EU:T:2018:407, pkt 105) – z jednej strony, oraz zagrożeń, których nie sposób wykluczyć – z drugiej strony. Następnie, stanowisko skarżącej, zgodnie z którym nie występuje żadne ryzyko dla zdrowia publicznego opiera się głównie na argumentach, które podnosi ona w ramach dowodów na okoliczność istnienia fumus boni iuris, a mianowicie, że decyzja o przyjęciu zaskarżonego rozporządzenia wynika z naruszenia, po pierwsze, ciążącego na administracji publicznej obowiązku uzasadnienia swej oceny, zgodnie z którą stwierdzone braki uzasadniają nieodnowienie zatwierdzenia oksasulfuronu, a po drugie, ciążącego na administracji publicznej obowiązku uzasadnienia istnienia wysokiego ryzyko dla organizmów wodnych i dżdżownic. Tymczasem aspekty te podlegają kontroli zgodności z prawem procedury i nie mogą prowadzić – przy braku innych dowodów i za wyjątkiem ewentualnego uznania oczywistego błędu w ocenie – w ramach wyważenia interesów przez sędziego orzekającego w przedmiocie środków tymczasowych do oceny, że należy dać pierwszeństwo wnioskom przedstawionym w tych dokumentach względem poprzednich ocen, które są co do zasady wynikiem dokładnej i wyczerpującej oceny Nie należy bowiem do sędziego orzekającego w przedmiocie środków tymczasowych przeprowadzanie oceny technicznej danych naukowych, które wykraczają poza zakres jego kompetencji (zob. podobnie postanowienie z dnia 22 czerwca 2018, Arysta LifeScience Netherlands/Komisja, T‑476/17 R, EU:T:2018:407, pkt 108). Twierdzenie to jest tym bardziej słuszne w niniejszej sprawie, gdzie podnoszona szkoda w zakresie zdrowia publicznego, nie wynika ze zgromadzonych danych naukowych, ale właśnie z ich braku, stanowiąc o brakach stwierdzone w zaskarżonym rozporządzeniu. Tymczasem, jak wskazano w pkt 85 powyżej, braki te nie pozwalają wykluczyć ryzyka dla zdrowia publicznego, które w związku z tym jak zostało ono przedstawione w zaskarżonym rozporządzeniu powinno być wzięte pod uwagę również w odniesieniu do innych wchodzących w grę interesów. W tym względzie skarżąca nie powołuje się na inne interesy niż uniknięcie wystąpienia szkody jaką spowodowało po jej stronie zaskarżone rozporządzenie – szkody, co do której zostało ponadto ustalone, że nie przedstawia, ani poważnego, ani nieodwracalnego charakteru. Tymczasem z utrwalonego orzecznictwa wynika, że co do zasady wymogi związane z ochroną zdrowia publicznego muszą mieć bezwzględne pierwszeństwo przed względami natury ekonomicznej [zob. postanowienie z dnia 11 kwietnia 2001, Komisja/Bruno Farmaceutici i in., C‑474/00 P(R), EU:C:2001:219, pkt 112 i przytoczone tam orzecznictwo i wyrok z dnia 19 kwietnia 2012 r., Artegodan/Komisja, C‑221/10 P, EU:C:2012:216, pkt 99 i przytoczone tam orzecznictwo]. Szkoda na jaką powołuje się skarżąca nie wystarcza zatem by przechylić szalę interesów na korzyść skarżącej, ponieważ ryzyko dla zdrowia publicznego jakie stwarza oksasulfuron należy uważać za uznane zob. pkt 87 powyżej. Wreszcie, w każdym razie, nawet gdyby skarżąca zdołała wykazać pilny charakter wynikający z właściwości szkody na jaką się powołuje, należałoby ocenić go jeszcze w świetle zasady ustanowionej w utrwalonym orzecznictwie, zgodnie z którą pierwszeństwo jakie daje się ochronie zdrowia publicznego może uzasadniać ograniczenia powodujące negatywne konsekwencje – nawet istotne – dla niektórych podmiotów gospodarczych (zob. podobnie wyrok z dnia 1 czerwca 2010 r., Blanco Pérez i Chao Gómez, C‑570/07 i C‑571/07, EU:C:2010:300, pkt 90 i przytoczone tam orzecznictwo). W tym kontekście, skarżąca sama podkreśliła, jak ważne jest uznanie zasady ostrożności, zgodnie z którą jeżeli występuje utrzymujący się brak pewności co do istnienia ryzyka dla zdrowia ludzi lub co do rozmiaru tego ryzyka instytucje Unii mogą przyjmować środki ochronne, nie czekając aż ryzyko lub jego rozmiar zostaną wykazane [zob. podobnie postanowienie z dnia 19 grudnia 2013 r., Komisja/Niemcy, C‑426/13 P(R), EU:C:2013:848, pkt 54 i przytoczone tam orzecznictwo]. W konsekwencji argumenty skarżącej dotyczące nieszkodliwości rozpatrywanej substancji podniesione w celu wykazania, że względy zdrowia publicznego nie mogą mieć większego znaczenia niż względy dotyczące jej szkody, winny zostać oddalone. […]   Z powyższych względów PREZES SĄDU postanawia, co następuje:   1) Wniosek w przedmiocie środków tymczasowych zostaje oddalony.   2) Rozstrzygnięcie o kosztach nastąpi w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.   Sporządzono w Luksemburgu w dniu 21 stycznia 2019 r. Sekretarz E. Coulon Prezes E. Jaeger ( *1 ) Język postępowania: angielski. ( ) Poniżej zostały odtworzone jedynie te punkty postanowienia, których publikację Sąd uznał za wskazaną.