T-590/23

WYROK SĄDU (dziewiąta izba) z dnia 29 października 2025 r. ( *1 ) ( i ) Dostęp do dokumentów – Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 – Dokumenty robocze Sekretariatu Generalnego Rady dotyczące dwóch wniosków ustawodawczych będących w toku w momencie składania wniosku o udzielenie dostępu – Częściowa odmowa dostępu – Wyjątek dotyczący ochrony procesu podejmowania decyzji – Skarga o stwierdzenie nieważności – Brak publikacji w rejestrze Rady dokumentów, do których udzielono dostępu w następstwie wniosku – Brak aktu zaskarżalnego – Niedopuszczalność W sprawie T‑590/23 Emilio De Capitani, zamieszkały w Brukseli (Belgia), którego reprezentowali O. Brouwer, T. van Helfteren oraz N. Piga, adwokaci, strona skarżąca, popierany przez Królestwo Belgii, które reprezentowały M. Jacobs oraz C. Pochet, w charakterze pełnomocników, przez Republikę Finlandii, którą reprezentowały H. Leppo oraz M. Pere, w charakterze pełnomocników, oraz przez Królestwo Szwecji, które reprezentowała C. Meyer‑Seitz, w charakterze pełnomocnika, interwenienci, przeciwko Radzie Unii Europejskiej, którą reprezentowały L. Atzeni, X. Chamodraka oraz J. Rurarz, w charakterze pełnomocników, strona pozwana, popieranej przez Republikę Francuską, którą reprezentowali B. Fodda, B. Herbaut, S. Royon oraz B. Travard, w charakterze pełnomocników, interwenient, SĄD (dziewiąta izba), w składzie podczas narady: L. Truchot, prezes, M. Sampol Pucurull (sprawozdawca) i T. Perišin, sędziowie, sekretarz: P. Cullen, administrator, uwzględniając pisemny etap postępowania, uwzględniając postanowienie z dnia 20 marca 2025 r. nakazujące Radzie przedstawienie dokumentów, do których odmówiła dostępu skarżącemu, oraz przedstawienie tych dokumentów przez Radę w dniu 3 kwietnia 2025 r., uwzględniając pytania pisemne i żądania przedstawienia dokumentów skierowane do skarżącego i Rady w dniach 13 marca i 10 kwietnia 2025 r. oraz ich odpowiedzi, po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 30 kwietnia 2025 r., wydaje następujący Wyrok W skardze opartej na art. 263 TFUE skarżący, Emilio De Capitani, wnosi o stwierdzenie nieważności, po pierwsze, decyzji Rady Unii Europejskiej SGS 23/002579 z dnia 14 lipca 2023 r. w zakresie, w jakim odmówiono mu, na podstawie wyjątku dotyczącego ochrony procesu podejmowania decyzji, dostępu do dwóch dokumentów roboczych sporządzonych przez Sekretariat Generalny Rady w ramach dwóch procedur ustawodawczych toczących się w chwili złożenia wniosku o udzielenie dostępu [2016/0132 (COD) i 2020/0279 (COD)], które stanowiły część paktu o migracji i azylu (zwanej dalej „zaskarżoną decyzją”), oraz po drugie, „dorozumianej lub wyraźnej decyzji” Rady o niepublikowaniu bezpośrednio w prowadzonym przez nią rejestrze (zwanym dalej „rejestrem”) dokumentów ustawodawczych, do których udzielono dostępu w następstwie wniosku złożonego na podstawie rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz.U. 2001, L 145, s. 43). Okoliczności powstania sporu W dniu 6 marca 2023 r. skarżący złożył na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001 wniosek o udzielenie dostępu między innymi do 33 dokumentów roboczych Rady wymienionych w ramach szeregu procedur ustawodawczych (zwany dalej „pierwotnym wnioskiem”). Zgodnie z wewnętrznymi zasadami klasyfikacji dokumenty robocze Rady noszą kod „WK” (dalej jako „dokumenty WK”). W trzech pismach z dnia 27 marca oraz 20 i 24 kwietnia 2023 r. Sekretariat Generalny Rady odpowiedział na pierwotny wniosek, udzielając wnioskodawcy pełnego dostępu do 27 dokumentów WK oraz częściowego dostępu do 3 dokumentów WK. Rada odmówiła natomiast jakiegokolwiek dostępu do dokumentów WK 1505/2023 i WK 1513/2023 (zwanych dalej łącznie „spornymi dokumentami”), a także do dokumentu WK 768/2023, powołując się w istocie na to, że ich ujawnienie poważnie podważyłoby jej proces decyzyjny. Jak wynika z pisma Sekretariatu Generalnego Rady z dnia 24 kwietnia 2023 r., sporne dokumenty zostały sporządzone przez ten ostatni w ramach analizy w Radzie dwóch wniosków ustawodawczych, prace nad którymi były w toku w chwili składania pierwotnego wniosku. Każdy z nich zawiera zestawienie uwag delegacji państw członkowskich do tych wniosków. W szczególności dokument WK 1505/2023, skierowany do grupy roboczej Rady ds. Azylu, sformułowany w ramach procedury ustawodawczej 2020/0279 (COD), odnosi się do wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie zarządzania azylem i migracją oraz zmieniającego dyrektywę Rady 2003/109/WE oraz do wniosku dotyczącego rozporządzenia ustanawiającego Fundusz „Azyl i migracja” (zwanego dalej „wnioskiem dotyczącym rozporządzenia w sprawie zarządzania azylem i migracją”). Dokument WK 1513/2023, skierowany do doradców Rady ds. Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych (Azylu) i sporządzony w ramach procedury ustawodawczej 2016/0132 (COD) odnosi się do zmienionego wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie ustanowienia systemu Eurodac do porównywania danych biometrycznych w celu skutecznego stosowania rozporządzenia w sprawie zarządzania azylem i migracją i rozporządzenia w sprawie przesiedleń na potrzeby identyfikowania nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców oraz w sprawie występowania o porównanie z danymi Eurodac przez organy ścigania państw członkowskich i Europol na potrzeby ochrony porządku publicznego oraz zmieniającego rozporządzenia (UE) 2018/1240 i (UE) 2019/818 (zwanego dalej „zmienionym wnioskiem dotyczącym rozporządzenia Eurodac”). Obydwa wnioski ustawodawcze były częścią paktu o migracji i azylu, który składał się z szeregu aktów ustawodawczych zaproponowanych przez Komisję Europejską w dniu 23 września 2020 r. W dniu 14 maja 2023 r. skarżący złożył ponowny wniosek o udzielenie dostępu do spornych dokumentów na podstawie art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001 (zwany dalej „ponownym wnioskiem”). W dniu 14 lipca 2023 r. Rada wydała zaskarżoną decyzję, w której potwierdziła odmowę udzielenia dostępu do spornych dokumentów na podstawie art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001. Okoliczności, które zaistniały po wniesieniu skargi W dniu 14 maja 2024 r. Rada i Parlament Europejski przyjęły akty ustawodawcze stanowiące część paktu o migracji i azylu, a tym samym zamknięto procedury ustawodawcze, w ramach których przedstawiono sporne dokumenty. W dniach 11 i 12 września 2024 r. sporne dokumenty zostały sklasyfikowane przez Radę jako jawne na podstawie art. 11 ust. 6 załącznika II do decyzji z dnia 1 grudnia 2009 r. dotyczącej przyjęcia regulaminu wewnętrznego Rady (Dz.U. 2009, L 325, s. 35, zwanej dalej „regulaminem wewnętrznym”), w związku z czym mogą one odtąd być automatycznie ujawnione każdej osobie, która o to wystąpi. Żądania stron Skarżący wnosi do Sądu o: – stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim odmówiono mu w niej dostępu do spornych dokumentów; – stwierdzenie nieważności „dorozumianej lub ciągłej wyraźnej decyzji” Rady o niepublikowaniu bezpośrednio w rejestrze dokumentów ustawodawczych, do których dostęp został przyznany w następstwie złożenia wniosku o udzielenie dostępu na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001, zgodnie z art. 2 i 12 wspomnianego rozporządzenia, a także z zasadą przejrzystości legislacyjnej ustanowioną w art. 15 ust. 2 TFUE; – obciążenie Rady kosztami postępowania. Rada wnosi do Sądu o: – odrzucenie żądania drugiego skarżącego jako niedopuszczalnego; – oddalenie skargi jako bezzasadnej w pozostałym zakresie lub w całości, na wypadek gdyby żądanie drugie zostało uznane za dopuszczalne; – obciążenie skarżącego kosztami postępowania. Królestwo Belgii i Republika Finlandii wnoszą do Sądu o: – stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim odmówiono w niej dostępu do spornych dokumentów; – obciążenie Rady kosztami postępowania. Republika Francuska wnosi do Sądu o: – odrzucenie żądania drugiego skarżącego jako niedopuszczalnego; – oddalenie skargi jako bezzasadnej w pozostałej części; – obciążenie skarżącego kosztami postępowania. Królestwo Szwecji oświadcza zasadniczo, że popiera pierwsze żądanie skarżącego. Co do prawa W uzasadnieniu skargi skarżący podnosi cztery zarzuty. Zarzut pierwszy, dotyczący naruszenia prawa przy wykładni i stosowaniu wyjątku dotyczącego ochrony procesu podejmowania decyzji, o którym mowa w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001, w szczególności ze względu na to, że wykładnia i stosowanie tego wyjątku w zaskarżonej decyzji naruszają obowiązek przejrzystości legislacyjnej przewidziany w art. 15 ust. 2 TFUE. Zarzut ten składa się zasadniczo z trzech części, z których pierwsza dotyczy wykładni wspomnianego wyjątku w świetle art. 15 ust. 2 TFUE i art. 16 ust. 8 TUE, druga – odmowy dostępu do spornych dokumentów na podstawie tego samego wyjątku, a trzecia – zarzucanej Radzie praktyki, odzwierciedlonej jakoby w zaskarżonej decyzji, polegającej na nieujawnianiu dokumentów WK, czy to z własnej inicjatywy w rejestrze, czy też na wniosek, z naruszeniem art. 15 ust. 2 TFUE. Zarzut drugi, podniesiony tytułem ewentualnym, dotyczy istnienia w każdym razie nadrzędnego interesu publicznego uzasadniającego ujawnienie spornych dokumentów. Zarzut trzeci, podniesiony w dalszej kolejności posiłkowo, dotyczy konieczności udzielenia przynajmniej częściowego dostępu do spornych dokumentów, zgodnie z art. 4 ust. 6 rozporządzenia nr 1049/2001, oraz braku uzasadnienia. Zarzut czwarty, dotyczy naruszenia prawa i naruszenia art. 2 i 12 rozporządzenia nr 1049/2001 oraz zasady przejrzystości legislacyjnej ustanowionej w art. 15 ust. 2 TFUE, ponieważ Rada zdecydowała, w sposób dorozumiany w zaskarżonej decyzji lub w sposób wyraźny i ciągły, o niepublikowaniu bezpośrednio dokumentów ustawodawczych ujawnionych na wniosek obywatela. Należy stwierdzić, że w skardze nie wskazano wyraźnie powiązania zarzutów z poszczególnymi żądaniami. Po zapoznaniu się z pismami stron należy uznać, że zarzut czwarty i argumenty przedstawione w ramach części trzeciej zarzutu pierwszego, które dotyczą braku publikacji przez Radę dokumentów WK w rejestrze, wiążą się zasadniczo z żądaniem drugim skarżącego, co skarżący potwierdził na rozprawie. Co się tyczy żądania pierwszego skarżącego, jest ono poparte pozostałymi zarzutami i argumentami podniesionymi w skardze. W przedmiocie zarzutu niedopuszczalności podniesionego wobec żądania drugiego skarżącego Rada, popierana przez Republikę Francuską, uważa, że żądanie drugie skarżącego oraz argumenty przedstawione na jego poparcie są niedopuszczalne. W celu zbadania tego zarzutu niedopuszczalności należy najpierw, przed zbadaniem jego dopuszczalności, ustalić, jaki jest przedmiot żądania drugiego skarżącego. Co do przedmiotu żądania drugiego Jak wskazano w pkt 12 powyżej, w żądaniu drugim skarżący wnosi do Sądu o stwierdzenie nieważności „dorozumianej lub ciągłej wyraźnej decyzji” Rady o niepublikowaniu bezpośrednio w rejestrze dokumentów ustawodawczych, do których udzielono dostępu w następstwie wniosku o udzielenie dostępu na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001. Rada podnosi, że żądanie to nie stanowi żądania stwierdzenia nieważności aktu na podstawie art. 263 TFUE, lecz raczej żądanie wydania wyroku deklaratoryjnego lub, co najwyżej, skargę na bezczynność, wniesioną zasadniczo na podstawie art. 265 TFUE. Skarżący wyjaśnia, że w ramach żądania drugiego w żaden sposób nie wnosi o wydanie wyroku deklaratoryjnego ani nie powołuje się na bezczynność w rozumieniu art. 265 TFUE. Zdaniem skarżącego „dorozumiana lub ciągła wyraźna decyzja” Rady o niepublikowaniu w rejestrze dokumentów WK, do których miał on dostęp, której to decyzji dotyczy żądanie drugie, jest samoistnie objęta zaskarżoną decyzją, a zatem może być kwestionowana na podstawie art. 263 akapit czwarty TFUE. W odpowiedzi na pisemne pytanie Sądu dotyczące zakresu żądania stwierdzenia nieważności potencjalnej „ciągłej wyraźnej decyzji” Rady o niepublikowaniu bezpośrednio w rejestrze dokumentów ustawodawczych skarżący wskazał na rozprawie, że nie zamierza podnosić zarzutu niezgodności z prawem niektórych przepisów regulaminu wewnętrznego wymienionych w jego pismach. Rada potwierdziła, że tak samo rozumie skargę. Po zapoznaniu się z argumentami skarżącego należy uznać, że w żądaniu drugim wnosi on w istocie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 263 akapit czwarty TFUE w zakresie, w jakim jego zdaniem decyzja ta w sposób dorozumiany odmawia publikacji w rejestrze dokumentów wymienionych w pierwotnym wniosku, do których udzielono mu dostępu, odzwierciedlając tym samym rzekomą praktykę Rady polegającą na nieujawnianiu dokumentów WK. W przedmiocie dopuszczalności żądania drugiego Na wypadek gdyby należało uznać, że żądanie drugie zostało przedstawione na podstawie art. 263 akapit czwarty TFUE, Rada i Republika Francuska podnoszą, że kwestia publikacji w rejestrze dokumentów WK, do których skarżący miał dostęp w odpowiedzi na pierwotny wniosek, nie została poruszona w zaskarżonej decyzji ani w sposób wyraźny, ani dorozumiany. Decyzja ta dotyczy jedynie odmowy dostępu do spornych dokumentów. Tymczasem skarżący nie wskazał żadnego innego aktu, który dotyczył zaistniałej jego zdaniem decyzji Rady o niepublikowaniu bezpośrednio w rejestrze dokumentów, do których udzielono mu dostępu, lub jakiegokolwiek innego dokumentu. Wynika z tego, że w odniesieniu do żądania drugiego skarżącego brak jest aktu zaskarżalnego. W każdym wypadku Rada i Republika Francuska przypominają, że aby móc żądać stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 263 akapit czwarty TFUE, strona skarżąca musi wykazać, że brak publikacji danych dokumentów w rejestrze dotyczy jej bezpośrednio, oraz wykazać osobisty interes w uzyskaniu stwierdzenia nieważności tej decyzji. Tymczasem zdaniem Rady skarżący nie może powoływać się na interes w tym, by każdy dokument WK został opublikowany w rejestrze, ponieważ taka publikacja jest regulowana przepisami rozporządzenia nr 1049/2001, które nie są związane z konkretnymi wnioskami o udzielenie dostępu. Ponadto z uwagi na to, że w odpowiedzi na pierwotny wniosek otrzymał on pewne dokumenty WK, skarżący utracił wszelki interes we wpisaniu ich do rejestru, a zatem kwestia nie dotyczy go bezpośrednio. Republika Francuska dodaje, że aby uzasadnić swój interes prawny, skarżący nie może skutecznie podnosić, iż dokumenty WK, do których miał dostęp, powinny były zostać opublikowane w rejestrze, aby nie dyskryminować innych obywateli Unii Europejskiej i instytucji takich jak Parlament. Skarżący odpowiada, że z zaskarżonej decyzji wynika, iż Rada udzieliła dostępu do niektórych dokumentów WK wymienionych w pierwotnym wniosku. Jednakże zdaniem skarżącego nie chodzi o publiczne udostępnienie tych dokumentów, jak tego wymagają art. 11 i 12 rozporządzenia nr 1049/2001 oraz art. 15 ust. 2 TFUE. W związku z tym skarżący nie uzyskał pełnego uwzględnienia żądań, ponieważ zaskarżona decyzja jest z prawnego punktu widzenia częściowa lub niekompletna i narusza jego prawo do przejrzystości legislacyjnej i demokracji. Skarżący utrzymuje, że wnioskodawca ubiegający się o dokumenty ma prawo do istnienia publikacji wspomnianych dokumentów w rejestrze i do ich dostępności na podstawie art. 11 i 12 rozporządzenia nr 1049/2001, a tym samym na podstawie decyzji o udzieleniu dostępu do tych dokumentów w następstwie wniosku złożonego na podstawie art. 2 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia. Zdaniem skarżącego wymaganie od wnioskodawcy domagającego się przedstawienia dokumentów, aby zakwestionował on rzekomy „akt o niepublikowaniu”, oznaczałoby, że powinien on wykazać, iż akt ten dotyczy go bezpośrednio i indywidualnie. Tymczasem taki wymóg byłby oczywiście nieproporcjonalny i naruszałby prawo społeczeństwa do dostępu do dokumentów wpisanych do rejestru, a także prawo skarżącego do skutecznej kontroli sądowej w odniesieniu do tego nieopublikowania. Skarżący dodaje, że fakt, iż rzeczywiście otrzymał pewne dokumenty WK w odpowiedzi na pierwotny wniosek, nie powinien pozbawiać go prawa do zaskarżenia „częściowej decyzji” Rady o niepublikowaniu tych dokumentów w rejestrze. Na tej podstawie skarżący stwierdza, że jego żądanie drugie oraz argumenty przedstawione na jego poparcie są dopuszczalne. W tym względzie należy przede wszystkim ustalić, czy zaskarżona decyzja zawiera, poza odmową udzielenia dostępu do spornych dokumentów, dorozumianą odmowę opublikowania przez Radę w rejestrze dokumentów ujawnionych skarżącemu w odpowiedzi na pierwotny wniosek, co może stanowić akt zaskarżalny na podstawie art. 263 akapit czwarty TFUE. Jest bezsporne, że zaskarżona decyzja nie wspomina o publikacji w rejestrze dokumentów ujawnionych skarżącemu i że dokumenty te nie były opublikowane w dniu wniesienia niniejszej skargi. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem co do zasady zarówno Trybunał, jak i Sąd odmawiają uznania – bez podważania systemu środków zaskarżenia ustanowionego w traktacie FUE – że samo milczenie instytucji jest zrównane z decyzją dorozumianą, z wyjątkiem istnienia wyraźnych przepisów określających termin, po którego upływie uznaje się, że decyzja została przez instytucję wezwaną do zajęcia stanowiska wydana, a także treść tej decyzji (zob. postanowienie z dnia 13 listopada 2012 r., ClientEarth i in./Komisja, T‑278/11, EU:T:2012:593, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo). Ponadto Trybunał nie wykluczył, że w pewnych szczególnych okolicznościach zasada przypomniana w pkt 43 powyżej może nie znaleźć zastosowania w taki sposób, że milczenie lub bezczynność instytucji mogą wyjątkowo zostać uznane za stanowiące dorozumianą decyzję odmowną (zob. podobnie wyrok z dnia 9 grudnia 2004 r., Komisja/Greencore, C‑123/03 P, EU:C:2004:783, pkt 45). W niniejszej sprawie należy zatem ustalić, czy milczenie Rady w zaskarżonej decyzji w sprawie publikacji w rejestrze dokumentów WK, do których udzielono skarżącemu dostępu, może stanowić dorozumianą decyzję odmawiającą dokonania przez Radę takiej publikacji w ramach jednej z dwóch hipotez wymienionych w pkt 43 i 44 powyżej. W tym względzie należy zauważyć, po pierwsze, że skarżący nie powołał się na istnienie szczególnych okoliczności pozwalających na zrównanie, w drodze wyjątku, milczenia Rady z dorozumianą decyzją odmowną. Po drugie, w dziedzinie dostępu do dokumentów milczenie instytucji zostało uwzględnione w sposób wyraźny jedynie w art. 8 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001, dotyczącym rozpatrywania ponownych wniosków, zgodnie z którym „[b]rak odpowiedzi ze strony instytucji w przewidzianym terminie uznawany jest za odpowiedź odmowną i uprawnia wnioskodawcę do wszczęcia postępowania sądowego przeciwko instytucji lub złożenia skargi do Rzecznika Praw Obywatelskich, zgodnie z odpowiednimi postanowieniami traktatu [FUE]”. Artykuł 8 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001 dotyczy zatem jedynie ponownych wniosków złożonych przez osoby korzystające z zagwarantowanego w art. 2 ust. 1 tego rozporządzenia prawa dostępu do dokumentów. Należy zatem ustalić, czy prawo dostępu do dokumentów, zagwarantowane w art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 1049/2001, obejmuje publikację dokumentów w rejestrze danej instytucji na podstawie art. 12 ust. 2 tego rozporządzenia, jak podnosi skarżący. W tym względzie należy zauważyć, że Trybunał ustalił już, iż rozporządzenie nr 1049/2001 nie łączy bezpośrednio prawa dostępu do dokumentów przewidzianego w jego art. 2 ust. 1 z nałożonym na instytucje obowiązkiem utworzenia publicznego rejestru, przewidzianym w art. 11 tego rozporządzenia. W związku z tym nie jest możliwe spowodowanie zaistnienia obowiązku rejestracji dokumentów w drodze wniosku o udzielenie dostępu do dokumentów (zob. podobnie wyrok z dnia 2 października 2014 r., Strack/Komisja, C‑127/13 P, EU:C:2014:2250, pkt 44). Jak podnosi Rada, rozważania zawarte w pkt 50 powyżej można zastosować do obowiązków przewidzianych w art. 12 rozporządzenia nr 1049/2001, zgodnie z którym „instytucje udostępniają dokumenty bezpośrednio w formie elektronicznej lub poprzez rejestr, zgodnie z regulaminem zainteresowanej instytucji” (art. 12 ust. 1), w szczególności „dokumenty legislacyjne […], [które] powinny być udostępniane bezpośrednio, z zastrzeżeniem art. 4 i 9 [wspomnianego rozporządzenia]” (art. 12 ust. 2). Artykuł 12 rozporządzenia nr 1049/2001 opisuje zatem praktykę administracyjną, jaką zainteresowane instytucje powinny przyjąć w odniesieniu do publicznego udostępniania dokumentów, i nie ma związku z prawem zagwarantowanym w art. 2 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia. Ponadto, jak podnosi Rada, art. 12 tego rozporządzenia nie nakłada na zainteresowane instytucje bezwarunkowego obowiązku, ponieważ przewiduje on, po pierwsze, że instytucje te „[w] jak najszerszym zakresie”, udostępniają publicznie dokumenty bezpośrednio, a po drugie, że dokumenty ustawodawcze powinny być udostępniane bezpośrednio, z zastrzeżeniem art. 4 i 9 rozporządzenia nr 1049/2001. Wynika z tego, że nie jest możliwe nałożenie na instytucję obowiązku publikacji dokumentu w jej rejestrze w drodze wniosku o udzielenie dostępu do dokumentów. W związku z tym, wbrew temu, co twierdzi skarżący, prawo dostępu do dokumentów zagwarantowane w art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 1049/2001 nie obejmuje publikacji dokumentów w rejestrze danej instytucji. Milczenia Rady w zaskarżonej decyzji w sprawie publikacji w rejestrze dokumentów WK, do których udzielono skarżącemu dostępu, nie można zatem utożsamiać z dorozumianą decyzją o odmowie dokonania takiej publikacji, która powstała na podstawie art. 8 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001. W każdym razie należy zauważyć, że w pierwotnym wniosku skarżący nie zwrócił się do Rady o publikację w rejestrze dokumentów WK, do których żądał dostępu. W ponownym wniosku skarżący ograniczył się do zapoznania się z pełnym lub częściowym dostępem do niektórych żądanych dokumentów WK udzielonym przez Radę, nie podnosząc jednak, że dokumenty te powinny zostać umieszczone bezpośrednio w rejestrze, ani nie wnosząc o odpowiednią publikację w tym zakresie. W świetle powyższego należy stwierdzić, że Rada nie odmówiła w sposób dorozumiany w zaskarżonej decyzji publikacji w rejestrze dokumentów, do których skarżący miał dostęp w odpowiedzi na pierwotny wniosek. W związku z tym żądanie drugie skarżącego należy odrzucić jako niedopuszczalne w braku aktu zaskarżalnego. W przedmiocie żądania pierwszego skarżącego Na poparcie żądania pierwszego, mającego na celu stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim odmówiono w niej dostępu do spornych dokumentów, skarżący podnosi zasadniczo trzy pierwsze zarzuty skargi, opisane w pkt 18–20 powyżej. Na wstępie należy wyjaśnić, że ustawodawczy charakter spornych dokumentów nie jest kwestionowany. W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego naruszenia prawa przy wykładni i stosowaniu wyjątku, o którym mowa w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001, w szczególności ze względu na to, że wykładnia i stosowanie tego wyjątku w zaskarżonej decyzji naruszają obowiązek przejrzystości legislacyjnej przewidziany w art. 15 ust. 2 TFUE Jak wskazano w pkt 18 powyżej, zarzut pierwszy składa się zasadniczo z trzech części. – W przedmiocie części pierwszej, dotyczącej wykładni wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001 w związku z art. 15 ust. 2 TFUE i art. 16 ust. 8 TUE Skarżący przypomina, że art. 15 ust. 2 TFUE oraz art. 16 ust. 8 TUE wzmocniły prawo obywateli Unii do otrzymywania informacji i uczestniczenia w życiu demokratycznym Unii, ponieważ przepisy te przewidują, że współprawodawcy obradują publicznie, gdy obradują i głosują nad projektem aktu ustawodawczego. Skarżący podnosi, że art. 15 ust. 2 TFUE ustanowił nowy system przejrzystości legislacyjnej, który ma pierwszeństwo przed wyjątkiem dotyczącym ochrony procesu podejmowania decyzji przewidzianym w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001, obowiązującym już przed wejściem w życie traktatu z Lizbony. Obecnie istnieje konflikt prawny między tymi dwoma przepisami. Jednakże zdaniem skarżącego prawo pierwotne, które ma pierwszeństwo przed prawem wtórnym, jakim jest przepis rozporządzenia, a nawet przepis regulaminu wewnętrznego, wymaga dostępu do dokumentów ustawodawczych ze względu na dokonany w traktacie z Lizbony wybór normatywny dotyczący przejrzystości legislacyjnej (art. 15 ust. 2 TFUE) i demokratycznego prawa do udziału w procesie decyzyjnym Unii (art. 10 TUE). W związku z tym, chociaż sąd Unii uznał, że zasada otwartości nie ma charakteru bezwzględnego, nie pozwala to jednak Radzie na powołanie się na wyjątek dotyczący procesu podejmowania decyzji przewidziany w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001 w odniesieniu do dokumentów ustawodawczych. Skarżący dodaje, że art. 15 ust. 3 TFUE, odnoszący się do dostępu do dokumentów, nie dotyczy przejrzystości legislacyjnej Rady, lecz – zgodnie z zasadniczo administracyjnym celem prawa dostępu do dokumentów – wyłącznie przejrzystości procedury. Tymczasem zdaniem skarżącego przejrzystość procedury nie jest równoznaczna z przejrzystością legislacyjną, a zawarte w art. 15 ust. 3 akapit trzeci TFUE odniesienie do „jej dokumentów” nie dotyczy dokumentów ustawodawczych, które wchodzą w zakres wspólnej funkcji ustawodawczej Parlamentu i Rady, lecz raczej dokumentów wewnętrznych Rady, które nie są związane z procedurą ustawodawczą. Rada, popierana przez Republikę Francuską, kwestionuje argumenty skarżącego. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001 dostęp do dokumentu sporządzonego przez instytucję do celów wewnętrznych lub otrzymanego przez instytucję, odnoszącego się do spraw, w przypadku których decyzja nie została wydana przez instytucję, może zostać nieudzielony, jeśli ujawnienie takiego dokumentu poważnie naruszałoby proces podejmowania decyzji przez tę instytucję, chyba że za ujawnieniem przemawia interes publiczny. Skarżący uważa w istocie, że art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001 stał się nieaktualny w odniesieniu do dokumentów ustawodawczych, ponieważ został przyjęty na podstawie traktatu WE, a zatem nie uwzględnia zmian wprowadzonych przez art. 15 ust. 2 TFUE i art. 16 ust. 8 TUE, które wymagają przejrzystości legislacyjnej, ponieważ przewidują one, że Rada „jawnie” obraduje i głosuje nad projektem aktu ustawodawczego. Jak zauważyły Rada i Republika Francuska, argumentacja ta została już zbadana i odrzucona przez Sąd w wyroku z dnia 25 stycznia 2023 r., De Capitani/Rada (T‑163/21, EU:T:2023:15, pkt 33–62). W szczególności z wyroku z dnia 25 stycznia 2023 r., De Capitani/Rada (T‑163/21, EU:T:2023:15) wynika, że o ile art. 15 ust. 2 TFUE ustanawia zasadę jawności debat ustawodawczych na posiedzeniach Parlamentu i Rady, o tyle postanowienie to nie dotyczy prawa dostępu do dokumentów ani ograniczeń i warunków korzystania z tego prawa, które są uregulowane w art. 15 ust. 3 TFUE i w art. 42 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą”) (zob. podobnie wyrok z dnia 25 stycznia 2023 r., De Capitani/Rada, T‑163/21, EU:T:2023:15, pkt 53). Postanowienia traktatu FUE i Karty regulujące prawo dostępu do dokumentów instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii przewidują zaś, że wykonywanie tego prawa może podlegać ograniczeniom i warunkom określonym w rozporządzeniach, w tym w odniesieniu do dostępu do dokumentów ustawodawczych (wyrok z dnia 25 stycznia 2023 r., De Capitani/Rada, T‑163/21, EU:T:2023:15, pkt 47). Wbrew bowiem temu, co twierdzi skarżący, art. 15 ust. 3 TFUE nie wyłącza ze swego zakresu stosowania dokumentów, które wchodzą w zakres wspólnej funkcji prawodawczej Parlamentu i Rady (zob. podobnie wyrok z dnia 25 stycznia 2023 r., De Capitani/Rada, T‑163/21, EU:T:2023:15, pkt 46). Artykuł 15 ust. 3 akapit piąty TFUE stanowi, że Parlament i Rada zapewniają publikację dokumentów dotyczących procedur ustawodawczych „na warunkach przewidzianych w rozporządzeniu, o którym mowa w akapicie drugim” tego ustępu. Chociaż w postanowieniu tym podkreślono w ten sposób zasadę jawności dokumentów ustawodawczych, to nie przewiduje ono jednak, że dokumenty te powinny być upublicznione we wszystkich przypadkach i bez żadnych wyjątków, o czym świadczy odesłanie do „warunków”, które rozporządzenia mogą w tym celu przewidywać (wyrok z dnia 25 stycznia 2023 r., De Capitani/Rada, T‑163/21, EU:T:2023:15, pkt 45). W konsekwencji instytucje Unii mogą odmówić na podstawie art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001 dostępu do niektórych dokumentów o charakterze ustawodawczym w należycie uzasadnionych przypadkach (zob. wyrok z dnia 25 stycznia 2023 r., De Capitani/Rada, T‑163/21, EU:T:2023:15, pkt 57 i przytoczone tam orzecznictwo). W konsekwencji część pierwsza podniesiona, zasadniczo, na poparcie zarzutu pierwszego, jest bezzasadna i należy ją oddalić. – W przedmiocie części drugiej, dotyczącej zastosowania w zaskarżonej decyzji art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001 Skarżący, popierany przez Królestwo Belgii, Republikę Finlandii i Królestwo Szwecji, uważa, że nie można było odmówić dostępu do spornych dokumentów ze względu na ochronę procesu podejmowania decyzji przez Radę. Po pierwsze, rodzaje argumentów powołanych w zaskarżonej decyzji w celu odmowy dostępu do spornych dokumentów zostały już odrzucone przez sąd Unii. Po drugie, Rada nie wykazała, jak tego wymaga orzecznictwo, że ujawnienie spornych dokumentów wiązałoby się z konkretnym, rzeczywistym i racjonalnie przewidywalnym ryzykiem poważnego naruszenia jej procesu podejmowania decyzji. Skarżący zauważa, że ujawnienie spornych dokumentów pozwoliłoby obywatelom europejskim zrozumieć zamiar Rady dotyczący bardzo pilnej kwestii, a mianowicie kwestii migracji, określonej jako jeden z kluczowych priorytetów Komisji i mającej zatem istotny wpływ na wybory europejskie w 2024 r. Ponadto zdaniem skarżącego impas, w jakim znajdował się Parlament ze względu na niemożność zajęcia przez Radę stanowiska w sprawie zmienionego wniosku dotyczącego rozporządzenia Eurodac, a także innych wniosków ustawodawczych dotyczących migracji, doskonale ilustruje sposób, w jaki brak przejrzystości legislacyjnej utrudnia proces demokratyczny. Skarżący podkreśla, że spornych dokumentów nie cechuje brak bezpośredniego zaangażowania politycznego, jak to twierdzi Rada przed Sądem. Ponadto skarżący wskazuje, że podniesione przez Republikę Francuską przed Sądem argumenty dotyczące treści i wrażliwości spornych dokumentów i rozpatrywanych procedur ustawodawczych (zob. pkt 88–91 poniżej) są znacznie bardziej szczegółowe niż zaskarżona decyzja, w której nie dokonano starannej oceny ponownego wniosku. W każdym wypadku skarżący uważa, że argumenty przedstawione przez Republikę Francuską nie pozwalają uzasadnić odmowy dostępu do spornych dokumentów. Królestwo Belgii dodaje, że przejrzystość w kwestiach ustawodawczych została wzmocniona przez Radę dzięki nowemu podejściu określonemu w nocie o numerze referencyjnym ST 9493/20, skierowanej w dniu 9 lipca 2020 r. przez prezydencję i Sekretariat Generalny Rady do członków Komitetu Stałych Przedstawicieli (Coreper), zatytułowanej „Zwiększanie przejrzystości legislacyjnej” (zwanej dalej „notą ST 9493/20”). Królestwo Belgii wyjaśnia, że po przyjęciu tego nowego podejścia Rada podjęła decyzję, skonkretyzowaną w art. 11 ust. 5 i 6 regulaminu wewnętrznego, o upublicznianiu od razu nowych kategorii dokumentów związanych z procedurami ustawodawczymi. Królestwo Belgii uważa zatem, że zastosowanie wyjątku od prawa dostępu do dokumentów powinno być uzasadnione jeszcze bardziej rygorystycznie, gdy chodzi o dokument wydany w ramach procedury ustawodawczej. Republika Finlandii przypomina, że przejrzystość jest mocno zakorzeniona w traktatach, i odsyła do przepisów przywołanych już przez skarżącego, a także do art. 298 ust. 1 TFUE i art. 42 Karty. Zdaniem Republiki Finlandii uzasadnienie zawarte w zaskarżonej decyzji jest zbyt ogólne oraz abstrakcyjne i można je łatwo przenieść na grunt licznych innych projektów legislacyjnych. Co się tyczy noty ST 9493/20, Republika Finlandii wyjaśnia, że dotyczy ona konkretnie ujawnienia dokumentów ustawodawczych przez Radę z jej własnej inicjatywy. Celem tej noty nie jest ograniczenie lub wpływanie w jakikolwiek sposób na ujawnienie dokumentów oparte na wnioskach o udzielenie dostępu, które podlega wyczerpującemu i utrwalonemu orzecznictwu. Królestwo Szwecji powołuje się na art. 42 Karty i podkreśla, że okoliczność, iż proces decyzyjny związany z przyjęciem aktu ustawodawczego jest wrażliwy, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, nie wystarcza do zastosowania wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001, ponieważ decydującym elementem jest treść dokumentu, o którego ujawnienie się wnosi. Rada, popierana przez Republikę Francuską, odpowiada – jak ustalono w zaskarżonej decyzji – że ujawnienie spornych dokumentów mogło w sposób racjonalnie przewidywalny, a nie czysto hipotetyczny, poważnie naruszyć jej proces podejmowania decyzji, co odróżnia niniejszą sprawę od sprawy rozpatrywanej w wyroku z dnia 25 stycznia 2023 r., De Capitani/Rada (T‑163/21, EU:T:2023:15). Zdaniem Rady istnieje zasadnicza różnica między z jednej strony wymianą, bez natychmiastowego zaangażowania politycznego, w ramach grup roboczych urzędników i ekspertów delegacji państw członkowskich działających na szczeblu technicznym a z drugiej strony stanowiskiem politycznym uzgodnionym albo na szczeblu Coreperu, albo na szczeblu Rady, pozwalającym na rozpoczęcie rozmów trójstronnych, które zawsze znajduje odzwierciedlenie w publicznie dostępnym dokumencie. W tym względzie Rada wskazuje, że podejście ogólne jest zawsze publikowane ab initio zgodnie z art. 11 ust. 5 załącznika II do regulaminu wewnętrznego oraz że jej pierwotny mandat negocjacyjny, po zatwierdzeniu na szczeblu Coreperu, jest również publikowany, jak przewidziano w pkt 1 lit. e) załącznika do noty ST 9493/20. Tymczasem chodzi właśnie o zamiar „Rady” dotyczący bardzo pilnej kwestii, który, zdaniem skarżącego, ujawnienie spornych dokumentów pozwoliłby obywatelom europejskim zrozumieć. Zdaniem Rady konkretna ocena danego dokumentu może prowadzić do wniosku, że ujawnienie wstępnej wymiany informacji, o której mowa w pkt 84 powyżej, z uwagi na jej specyficzną treść i szczególny kontekst procesu podejmowania decyzji, do którego się ona odnosi, mogłoby zagrozić skuteczności jej procesu podejmowania decyzji. W niniejszej sprawie Rada podnosi, że odmowa ujawnienia spornych dokumentów nie była oparta na względach ogólnych, lecz na dokładnej i szczegółowej analizie treści tych dokumentów, przeprowadzonej w konsultacji z państwami członkowskimi, które przedstawiły zawarte w nich uwagi. Świadczy o tym również fakt, że Rada udzieliła dostępu do szeregu innych dokumentów dotyczących dyskusji prowadzonych na szczeblu grupy roboczej, które to dokumenty były również wspomniane w pierwotnym wniosku. W duplice Rada podnosi, że zwięzłość wyjaśnienia przedstawionego w zaskarżonej decyzji jest uzasadniona w szczególności koniecznością nieujawniania informacji, które wyjątek dotyczący ochrony procesu podejmowania decyzji miał właśnie chronić. Republika Francuska dodaje, że ujawnienie spornych dokumentów mogło osłabić stanowisko Rady w ramach negocjacji dotyczących innych aktów ustawodawczych zaproponowanych w ramach paktu o migracji i azylu. Republika Francuska wyjaśnia, że sporne dokumenty zostały sporządzone na szczególnie wrażliwym etapie negocjacji spornych aktów ustawodawczych, że osiągnięcie porozumienia w ramach Rady, a tym bardziej między Parlamentem a Radą, zakładało szczególnie delikatne kompromisy oraz że ujawnienie spornych dokumentów, które wskazywały na rozdrobnienie stanowisk państw członkowskich, z pewnością zagroziłoby osiągnięciu kompromisu w ramach rozmów trójstronnych. Ponadto Republika Francuska zauważa, że sporne dokumenty zawierały informacje szczególnie wrażliwe ze względu na swój charakter. Tak więc zdaniem Republiki Francuskiej dokument WK 1513/2023 zawierał wrażliwe elementy z dziedziny bezpieczeństwa dotyczące granic i problemów związanych z funkcjonowaniem mechanizmu Eurodac w brzmieniu mającym wówczas zastosowanie. Ponadto Republika Francuska utrzymuje, że informacje zawarte w spornych dokumentach mogły, w sposób niehipotetyczny i racjonalnie przewidywalny, zostać wykorzystane przez podmioty wrogie interesom europejskim w celu udaremnienia pomyślnego zakończenia negocjacji dotyczących całego paktu o migracji i azylu lub w celu osłabienia politycznie danego państwa członkowskiego. W tym względzie należy przypomnieć, że rozporządzenie nr 1049/2001 ma na celu, jak wskazują jego motyw 4 i art. 1, zapewnienie możliwie najszerszego publicznego dostępu do dokumentów. Prawo to podlega jednak pewnym ograniczeniom ze względu na interes publiczny lub prywatny. Dokładniej, zgodnie z jego motywem 11, rozporządzenie nr 1049/2001 przewiduje w art. 4 system wyjątków pozwalający instytucjom na odmowę dostępu do dokumentu, w przypadku gdy jego ujawnienie naruszyłoby jeden z interesów chronionych przez ten artykuł (zob. wyrok z dnia 22 marca 2018 r., De Capitani/Parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, pkt 59 i przytoczone tam orzecznictwo). Ze względu na to, że takie wyjątki wprowadzają odstępstwo od zasady możliwie najszerszego publicznego dostępu do dokumentów, powinny one podlegać zawężającej wykładni i ścisłemu stosowaniu (zob. wyrok z dnia 22 marca 2018 r., De Capitani/Parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, pkt 61 i przytoczone tam orzecznictwo). Gdy instytucja, organ lub jednostka organizacyjna Unii, rozpatrując wniosek o udzielenie dostępu do dokumentu, postanawia oddalić ten wniosek na podstawie jednego z wyjątków przewidzianych w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001, musi zasadniczo wyjaśnić, w jaki sposób dostęp do tego dokumentu mógłby stanowić konkretne i faktyczne naruszenie interesu chronionego na podstawie tego wyjątku, przy czym ryzyko takiego naruszenia powinno dać się w rozsądny sposób przewidzieć, a nie być czysto hipotetyczne (zob. podobnie wyrok z dnia 22 marca 2018 r., De Capitani/Parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, pkt 62 i przytoczone tam orzecznictwo). Tak więc zastosowanie wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001 wymaga wykazania, że dostęp do żądanych dokumentów może stanowić konkretne i faktyczne naruszenie ochrony procesu podejmowania decyzji przez daną instytucję i że to ryzyko naruszenia jest racjonalnie przewidywalne, a nie czysto hipotetyczne (zob. wyrok z dnia 22 marca 2018 r., De Capitani/Parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, pkt 63 i przytoczone tam orzecznictwo). Zgodnie z orzecznictwem naruszenie procesu podejmowania decyzji w rozumieniu art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001 jest „poważne”, gdy w szczególności ujawnienie żądanych dokumentów wywiera istotny wpływ na proces podejmowania decyzji. Ocena stopnia naruszenia jest uzależniona od całokształtu okoliczności sprawy, w szczególności od negatywnych skutków dla procesu podejmowania decyzji, przywołanych przez instytucję w odniesieniu do ujawnienia danych dokumentów (zob. wyrok z dnia 22 marca 2018 r., De Capitani/Parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, pkt 64 i przytoczone tam orzecznictwo). Orzecznictwa tego nie można interpretować jako wymagającego od instytucji, aby przedstawiły dowody mające na celu wykazanie istnienia takiego ryzyka. W tym względzie wystarczy, że zaskarżona decyzja zawiera konkretne informacje, które pozwalają uznać, iż w dniu jej wydania ryzyko naruszenia procesu podejmowania decyzji było racjonalnie przewidywalne, a nie czysto hipotetyczne, i że wspomina ona w szczególności o istnieniu w dniu jej wydania obiektywnych powodów pozwalających założyć w rozsądny sposób, że naruszenia takie będą mieć miejsce w wypadku ujawnienia żądanych dokumentów (zob. wyrok z dnia 22 marca 2018 r., De Capitani/Parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, pkt 65 i przytoczone tam orzecznictwo). W niniejszej sprawie, jak wskazano w pkt 4–7 powyżej, sporne dokumenty zostały sporządzone przez Sekretariat Generalny Rady w ramach dyskusji nad dwoma wnioskami ustawodawczymi stanowiącymi część paktu o migracji i azylu, a każdy z nich zawierał zestawienie uwag delegacji państw członkowskich na temat tych dwóch wniosków ustawodawczych. Rada uznała w zaskarżonej decyzji, że sporne dokumenty są objęte zakresem stosowania art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001, uzasadniając swoją analizę w następujący sposób: „[Sporne] dokumenty dotyczą trwającej reformy wspólnego europejskiego systemu azylowego. Negocjacje w tej wrażliwej dziedzinie są obecnie prowadzone z Parlamentem […] w sprawie [zmienionego wniosku dotyczącego] rozporządzenia Eurodac, podczas gdy negocjacje w sprawie [wniosku dotyczącego rozporządzenia w sprawie] zarządzania azylem i migracją właśnie się rozpoczęły. Obydwa dokumenty zawierają elementy stanowiące stanowisko państw członkowskich wymieniane w formie uwag wstępnych lub pośrednich do użytku wewnętrznego, w odniesieniu do akt legislacyjnych, z których jeden znajduje się na początkowym etapie procedury rozmów trójstronnych. Ujawnienie tych uwag ujawniłoby kompromisy poszukiwane lub akceptowane przez delegacje oraz proponowane lub przewidywane alternatywy, a także strategiczne podejście Rady do negocjacji, co osłabiłoby i utrudniłoby jej pozycję negocjacyjną oraz miałoby negatywny wpływ na jej przyszłe dyskusje z Parlamentem […]. W tym kontekście i biorąc pod uwagę treść obu [spornych] dokumentów, Rada uważa, że ich ujawnienie stanowiłoby konkretne i faktyczne naruszenie procesu podejmowania decyzji przez instytucję”. Jak wskazuje Republika Finlandii, uzasadnienia zawarte w zaskarżonej decyzji mogą mieć zastosowanie do każdego dokumentu WK opracowanego w ramach grupy roboczej Rady i zawierającego zestawienie stanowiska państw członkowskich w procedurach ustawodawczych uznanych za wrażliwe. Zaskarżona decyzja nie opisuje bowiem konkretnej treści spornych dokumentów ani nie zawiera uzasadnienia przedstawionego przez Republikę Francuską, które zostało przypomniane w pkt 88–91 powyżej, w związku z czym takie uzasadnienie nie może zostać uwzględnione w ramach analizy zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Jak wynika z pkt 100 powyżej, aby odmówić dostępu do spornych dokumentów, Rada powołała się w istocie w zaskarżonej decyzji na przedstawione poniżej powody. W pierwszej kolejności Rada wyjaśniła, że sporne dokumenty dotyczą trwającej reformy wspólnego europejskiego systemu azylowego i że prowadzone są w tej dziedzinie „wrażliwe” negocjacje z Parlamentem i w jego obrębie. W odniesieniu do tego twierdzenia Republika Francuska wyjaśnia, że pakt o migracji i azylu zaproponowany przez Komisję miał dla Unii istotne znaczenie polityczne. Tymczasem sama wzmianka w zaskarżonej decyzji o wrażliwym charakterze negocjacji lub znaczeniu politycznym rozpatrywanej dziedziny nie może uzasadniać odmowy dostępu do spornych dokumentów. Chociaż bowiem decyzja ta odnosi się do kwestii o pewnym znaczeniu, charakteryzujących się ewentualnie trudnościami zarówno politycznymi, jak i prawnymi, nic w tej decyzji nie pozwala uznać, że treść spornych dokumentów ma szczególnie wrażliwy charakter w tym znaczeniu, że ich ujawnienie mogłoby podważyć podstawowy interes Unii lub państw członkowskich (zob. podobnie wyrok z dnia 25 stycznia 2023 r., De Capitani/Parlament, T‑163/21, EU:T:2023:15, pkt 76 i przytoczone tam orzecznictwo). W drugiej kolejności Rada wskazała w zaskarżonej decyzji, że sporne dokumenty zawierały uwagi wstępne lub pośrednie przeznaczone do użytku wewnętrznego na temat akt legislacyjnych, z których jeden znajdował się na początkowym etapie procedury rozmów trójstronnych. W odniesieniu do tego drugiego powodu Rada wyjaśnia przed Sądem, że uwagi państw członkowskich zostały sformułowane na wczesnym etapie, z technicznego punktu widzenia, i że cechuje je brak zaangażowania politycznego. Ponadto Rada podnosi, że publikacja niektórych wstępnych uwag sformułowanych na bardzo wczesnym etapie, na poziomie technicznym, stwarzała racjonalnie przewidywalne ryzyko wywarcia wpływu na wzajemne zaufanie między ekspertami technicznymi z państw członkowskich i mogła uczynić mniej komfortowymi stanowiska wspomnianych państw członkowskich w odnośnych procedurach ustawodawczych, zważywszy, że te wstępne uwagi mogły wskazywać na obawy, sugestie lub stanowiska, które zostały następnie zmienione przez te same państwa członkowskie z powodu dyskusji technicznych lub politycznych lub które nie były zgodne z ostatecznym stanowiskiem Rady. W tym względzie należy przypomnieć, jak przyznała Rada przed Sądem, że wstępny charakter dyskusji na temat danego wniosku ustawodawczego jako taki nie umożliwia uzasadnienia zastosowania wyjątku określonego w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001. W przepisie tym nie dokonano bowiem rozróżnienia ze względu na stan zaawansowania debaty. Przepis ten wskazuje w sposób ogólny dokumenty odnoszące się do spraw, w przypadku których „decyzja nie została podjęta” przez instytucję, w przeciwieństwie do art. 4 ust. 3 akapit drugi, obejmującego wypadek, gdy decyzja została przez instytucję wydana (zob. wyrok z dnia 25 stycznia 2023 r., De Capitani/Rada, T‑163/21, EU:T:2023:15, pkt 78 i przytoczone tam orzecznictwo). Zgodnie z orzecznictwem nie jest istotne, czy sporne dokumenty zostały sporządzone lub otrzymane na wczesnym, zaawansowanym, czy końcowym etapie procesu podejmowania decyzji. Podobnie okoliczność, czy miało to miejsce w kontekście formalnym, czy nieformalnym, pozostaje bez wpływu na wykładnię wyjątku określonego w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001 (zob. wyrok z dnia 22 marca 2018 r., De Capitani/Parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, pkt 101 i przytoczone tam orzecznictwo). Orzeczono również, że „techniczny” charakter dokumentu nie jest właściwym kryterium dla celów stosowania art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001 (wyrok z dnia 25 stycznia 2023 r., De Capitani/Rada, T‑163/21, EU:T:2023:15, pkt 95). Wreszcie członkowie grup roboczych Rady działają z upoważnienia państw członkowskich, które reprezentują, i przyjmują w trakcie obrad nad danym wnioskiem ustawodawczym stanowisko ich państwa członkowskiego w Radzie, gdy Rada działa w charakterze współprawodawcy. Okoliczność, że owe grupy robocze nie są upoważnione do przyjęcia ostatecznego stanowiska tej instytucji, nie oznacza jednak ani tego, że ich prace nie mieszczą się w zwykłym przebiegu procesu legislacyjnego, ani że sporządzone przez nie dokumenty mają charakter „techniczny”, a nie polityczny, wbrew temu, co twierdzi skarżący (zob. podobnie wyrok z dnia 25 stycznia 2023 r., De Capitani/Rada, T‑163/21, EU:T:2023:15, pkt 95). Co więcej, propozycja jest, ze swej natury, dokonywana w celu jej omówienia i nie musi pozostawać niezmieniona w następstwie takiego omówienia. Opinia publiczna jest w stanie doskonale zrozumieć, że autor propozycji może ją z upływem czasu zmienić. Dokładnie z tych samych względów podmiot składający wniosek o udzielenie dostępu do dokumentów ustawodawczych w ramach toczącego się postępowania będzie w pełni świadomy tymczasowego charakteru zawartych w nich informacji oraz faktu, że informacje te mogą zostać zmienione w toku całych debat w ramach prac przygotowawczych grupy roboczej Rady, aż do chwili osiągnięcia porozumienia co do całego tekstu (zob. wyrok z dnia 25 stycznia 2023 r., De Capitani/Rada, T‑163/21, EU:T:2023:15, pkt 79 i przytoczone tam orzecznictwo). W związku z tym ujawnienie stanowisk zajmowanych przez każdą z delegacji państw członkowskich nie może samo w sobie mieć wpływu na wzajemne zaufanie między ekspertami technicznymi wspomnianych delegacji ani na pozycję negocjacyjną państw członkowskich w procedurach ustawodawczych. Wynika z tego, że wstępny lub pośredni charakter dyskusji toczących się między delegacjami państw członkowskich, odzwierciedlonych w spornych dokumentach, a także fakt, że rozpatrywane projekty legislacyjne nie były jeszcze przedmiotem konsensusu lub kompromisu w Radzie, nie pozwalają same w sobie wykazać ryzyka poważnego naruszenia procesu podejmowania decyzji w przypadku ujawnienia tych dokumentów. W trzeciej kolejności Rada wskazała w zaskarżonej decyzji, że ujawnienie uwag państw członkowskich ujawniłoby kompromisy poszukiwane lub akceptowane przez delegacje oraz proponowane lub przewidywane alternatywy, a także strategiczne podejście Rady do negocjacji, co osłabiłoby i utrudniło jej pozycję negocjacyjną oraz miałoby negatywny wpływ na jej przyszłe dyskusje z Parlamentem. Co się tyczy tego trzeciego powodu, Rada wyjaśnia przed Sądem, że korespondencja odzwierciedlona w spornych dokumentach ujawniła trudności, które należało rozwiązać, zanim Rada mogła ustalić swoje pierwotne stanowisko umożliwiające rozpoczęcie rozmów trójstronnych, oraz że wnioski ustawodawcze były trudne do wynegocjowania. Rada wskazuje również, że publikacja uwag państwa członkowskiego zawierających krytykę mandatu negocjacyjnego lub podejścia ogólnego Rady może postawić państwa członkowskie w trudnej sytuacji, jeżeli będą one następnie sprawować prezydencję Rady i bronić tego podejścia ogólnego. Zdaniem Rady zwięzłość wyjaśnienia zawartego w zaskarżonej decyzji jest uzasadniona w szczególności koniecznością nienaruszania tych wrażliwych interesów, które miał chronić wyjątek dotyczący ochrony procesu podejmowania decyzji. Republika Francuska dodaje, że sporne dokumenty wskazywały zarówno „czerwone linie” niektórych państw członkowskich, jak i elastyczność innych państw członkowskich, a także że ujawnienie tych informacji mogłoby zmniejszyć zdolność wyrażania stanowiska przez niektóre państwa członkowskie. W tym względzie należy przypomnieć, iż zgodnie z orzecznictwem ze względu na to, że w ramach grup roboczych Rady państwa członkowskie przedstawiają swoje stanowiska dotyczące danego wniosku ustawodawczego i jego dalszego losu, fakt, że na wniosek owe materiały są następnie ujawniane, nie może sam w sobie stanowić przeszkody dla lojalnej współpracy, do jakiej są zobowiązane państwa członkowskie i instytucje we wzajemnych relacjach na mocy art. 4 ust. 3 TUE (zob. wyrok z dnia 25 stycznia 2023 r., De Capitani/Rada, T‑163/21, EU:T:2023:15, pkt 83 i przytoczone tam orzecznictwo). W niniejszej sprawie uzasadnienie opisane w pkt 116 i 117 powyżej ma charakter ogólny i abstrakcyjny. Szczegółowa i dokładna analiza treści spornych dokumentów, którą Rada, jak twierdzi, przeprowadziła, nie znajduje odzwierciedlenia w zaskarżonej decyzji. Rada nie wyjaśnia bowiem treści tych dokumentów ani szczególnego kontekstu procesu podejmowania decyzji, do którego się odnoszą. Po zapoznaniu się ze spornymi dokumentami, przedłożonymi na żądanie Sądu, a obecnie dostępnymi publicznie na żądanie (zob. pkt 11 powyżej) Rada mogła zaś dokładniej opisać ich treść oraz szczególny kontekst każdego z rozpatrywanych wniosków ustawodawczych, nie ujawniając jednak konkretnych stanowisk państw członkowskich. Ponadto Rada nie przedstawiła żadnego konkretnego dowodu mogącego wykazać, że dostęp do tych dokumentów naruszyłby lojalną współpracę między państwami członkowskimi. Podnoszone ryzyko wydaje się zatem hipotetyczne. Z powyższych rozważań wynika, że żaden z powodów wskazanych przez Radę w zaskarżonej decyzji nie pozwala uznać, że ujawnienie spornych dokumentów poważnie naruszyłoby, w sposób konkretny i faktyczny, a nie hipotetyczny, proces podejmowania decyzji w rozumieniu art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001. W związku z tym część druga zarzutu pierwszego podniesiona, zasadniczo, na poparcie zarzutu pierwszego jest zasadna i należy ją uwzględnić. Wnioski Ponieważ część druga zarzutu pierwszego została uwzględniona, należy uwzględnić żądanie pierwsze skarżącego i tym samym stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji, bez konieczności badania argumentów części trzeciej zarzutu pierwszego, które wiążą się z tym żądaniem, ani zarzutów drugiego i trzeciego podniesionych również na jego poparcie. W przedmiocie kosztów Zgodnie z brzmieniem art. 134 § 3 regulaminu postępowania przed Sądem w razie częściowego tylko uwzględnienia żądań każdej ze stron każda z nich pokrywa własne koszty. Jednakże jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, Sąd może orzec, że jedna ze stron pokryje, oprócz własnych kosztów, część kosztów poniesionych przez stronę przeciwną. W niniejszej sprawie żądania skarżącego i Rady zostały uwzględnione tylko częściowo. Ponieważ jednak stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji w całości, uzasadnione wydaje się obciążenie Rady, poza jej własnymi kosztami, połową kosztów poniesionych przez skarżącego i obciążenie go drugą połową jego własnych kosztów. Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania Królestwo Belgii, Republika Francuska, Republika Finlandii i Królestwo Szwecji winny pokryć własne koszty.   Z powyższych względów SĄD (dziewiąta izba) orzeka, co następuje:   1) Stwierdza się nieważność decyzji Rady Unii Europejskiej SGS 23/002579 z dnia 14 lipca 2023 r.   2) W pozostałym zakresie skarga zostaje odrzucona.   3) Rada pokrywa własne koszty oraz połowę kosztów poniesionych przez Emilia De Capitaniego.   4) Emilio De Capitani pokrywa połowę własnych kosztów.   5) Królestwo Belgii, Republika Francuska, Republika Finlandii i Królestwo Szwecji pokrywają własne koszty.   Truchot Sampol Pucurull Perišin Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 29 października 2025 r. Podpisy ( *1 ) Język postępowania: angielski. ( i ) Punkty 47, 48, 56 i 79 w niniejszym tekście były przedmiotem zmian o charakterze językowym, po pierwotnym umieszczeniu na stronie internetowej.