T-602/18

DOCUMENT DE TRAVAIL ORDONNANCE DU TRIBUNAL (huitième chambre) 14 mai 2019 (*) « Recours en annulation – Convention de subvention conclue dans le cadre de l’instrument financier pour l’environnement (LIFE+) – Réduction du montant de la subvention – Requalification du recours – Refus de la requérante – Irrecevabilité » Dans l’affaire T‑602/18, Ayuntamiento de Enguera, établie à Enguera (Espagne), représentée par Mes J. Palau Navarro, J. Ortiz Ballester et V. Soriano i Piqueras, avocats, partie requérante, contre Commission européenne, représentée par M. J. Estrada de Solà et Mme A. Katsimerou, en qualité d’agents, partie défenderesse, ayant pour objet une demande fondée sur l’article 263 TFUE et tendant à l’annulation de la lettre de la Commission du 26 juillet 2018 confirmant sa position concernant la réduction du montant de la subvention octroyée en exécution de la convention de subvention LIFE10 ENV/ES/000458 et annonçant l’émission d’un ordre de recouvrement d’un montant de 113 408,05 euros, LE TRIBUNAL (huitième chambre), composé de MM. A. M. Collins, président, R. Barents et J. Passer (rapporteur), juges, greffier : M. E. Coulon, rend la présente Ordonnance  Antécédents du litige 1        Le 4 octobre 2011, la Commission européenne et la requérante, Ayuntamiento de Enguera (commune de Enguera, Espagne), ont signé la convention de subvention LIFE10 ENV/ES/000458 (ci-après la « convention de subvention »). Cette convention comporte des dispositions particulières, des dispositions communes et cinq annexes. 2        L’article 1er des dispositions particulières de la convention de subvention stipule, en substance, qu’une aide financière est accordée conformément au règlement (CE) no 614/2007 du Parlement européen et du Conseil, du 23 mai 2007, concernant l’instrument financier pour l’environnement (LIFE+) (JO 2007, L 149, p.1), à la proposition de projet LIFE10 ENV/ES/458, intitulée « Projet de démonstration sur l’utilisation de la plante “tabac glauque” (Nicotiana glauca) en tant que culture énergétique dans la lutte contre le changement climatique et l’érosion des sols », reçue le 30 mai 2011 et décrite à l’annexe I de la convention de subvention. 3        L’article 1er des dispositions particulières de la convention de subvention stipule également que la subvention est soumise aux clauses et conditions définies dans lesdites dispositions particulières, dans les dispositions communes et dans les annexes de la convention de subvention, que le bénéficiaire chargé de la coordination déclare connaître et accepter. 4        L’article 18 des dispositions communes de la convention de subvention, intitulé « Diminution de la prestation et défaillances techniques », stipule que « [l]a Commission se réserve le droit de réduire de manière correspondante le cofinancement de l’Union [européenne] si des réductions quantitatives ou qualitatives substantielles surviennent dans l’exécution des actions du projet ». 5        L’article 19 des dispositions communes de la convention de subvention, intitulé « Résiliation de la convention de subvention du projet », stipule ce qui suit : « 19.1 La Commission peut mettre fin à la convention de subvention, sans indemnité quelconque de sa part : –        si le bénéficiaire chargé de la coordination, sans raison technique ou économique valable, n’exécute pas l’une des obligations substantielles qui lui incombent conformément aux dispositions de la convention de subvention ; –        en cas de force majeure ou en cas de suspension de l'action du fait de circonstances exceptionnelles ; –        s'il apparaît clairement que le projet n'atteindra pas ses objectifs ; ou si le bénéficiaire chargé de la coordination est responsable d'irrégularités importantes dans la gestion d'un projet. 19.2 Pour mettre fin au projet, la Commission applique une procédure standard ou une procédure d'urgence. 19.3 Procédure standard –        La Commission envoie une première lettre recommandée dans laquelle elle indique que la procédure de résiliation a été engagée, en explique les raisons, enjoint au bénéficiaire chargé de la coordination de se conformer aux obligations fixées par la convention de subvention et l'invite à répondre dans un délai de trente jours à compter de la date de réception de cette première lettre. –        Après évaluation des commentaires transmis par le bénéficiaire chargé de la coordination, la Commission annule ou suspend la procédure de résiliation ou envoie une deuxième lettre recommandée dans laquelle elle avise le bénéficiaire chargé de la coordination que le projet est annulé et fixe la nouvelle date d'achèvement du projet. –        Si la Commission ne reçoit pas de réponse à sa première lettre dans un délai de trente jours à compter de la date de réception, le projet est considéré comme ayant pris fin passé ce délai. –        Dans tous les cas où la procédure se termine par une résiliation du projet, le bénéficiaire chargé de la coordination est tenu de présenter un rapport final dans un délai de trois mois à compter de la nouvelle date d'achèvement du projet. [...] » 6        L’article 23 des dispositions communes de la convention de subvention, intitulé « Législation applicable et juridiction compétente », stipule ce qui suit : « La contribution de l’Union est régie par les dispositions de la convention de subvention, les dispositions de l’Union applicables et, à titre subsidiaire, par la législation belge en matière de subventions. Les décisions de la Commission concernant l’application des dispositions de la convention de subvention ainsi que les modalités de sa mise en œuvre peuvent faire l’objet d’un recours du bénéficiaire chargé de la coordination devant le Tribunal de l’Union européenne et, en cas de pourvoi, devant la Cour de justice. » 7        L’article 24.5 des dispositions communes de la convention de subvention, intitulé « Contribution financière de l’Union au projet », stipule ce qui suit : « Sans préjudice de la possibilité de mettre un terme à la convention de subvention conformément à l’article 19 et sans préjudice de la possibilité pour la Commission d’appliquer les sanctions visées à l’article 27, la Commission peut réduire proportionnellement la contribution de l’Union initialement prévue en cas de non-exécution, de mauvaise exécution, d’exécution partielle ou tardive de l’action, à due concurrence de la réalisation effective de l’action, dans les conditions prévues dans la présente convention de subvention. » 8        La date de début d’exécution du projet faisant l’objet de la convention de subvention était fixée au 1er septembre 2011, pour une durée d’exécution de 76 mois, devant prendre fin le 31 décembre 2017. 9        Par lettre du 20 février 2017, la Commission a décidé d’engager la procédure standard de résiliation de la convention de subvention prévue à l’article 19.3 des dispositions communes de cette convention. 10      Le 24 février 2017, une réunion entre les parties a eu lieu. 11      Par lettre du 7 mars 2017, la Commission a réitéré sa décision d’engager la procédure standard de résiliation de la convention de subvention. 12      Par lettre du 5 avril 2017, la requérante a critiqué les motifs avancés par la Commission pour engager cette procédure de résiliation. Elle a ajouté que, nonobstant les circonstances contestables entourant cette procédure, elle ne s’opposait pas à la clôture du projet compte tenu de la perte de confiance légitime. 13      Par lettre du 26 mars 2018, faisant référence au rapport final de la requérante, reçu le 23 septembre 2017, la Commission a indiqué que le montant final de la subvention était fixé à 140 441,55 euros et que, compte tenu du préfinancement déjà reçu à hauteur de 253 849,60 euros, le recouvrement d’un montant de 113 408,05 euros était prévu. La Commission a indiqué que, à défaut d’observations reçues pour le 30 avril 2018, un ordre de recouvrement pour ce dernier montant serait émis. 14      Par lettre du 24 avril 2018, la requérante a, en substance, contesté la position de la Commission et a réclamé que, compte tenu de la clôture anticipée du projet ainsi que des conséquences défavorables en découlant, son rapport final soit accepté par la Commission et que tous les coûts indiqués dans ce rapport soient admis et payés par la Commission. 15      Par lettre du 26 juillet 2018 (ci-après l’« acte attaqué »), la Commission a maintenu sa position et a annoncé l’émission d’un ordre de recouvrement pour un montant de 113 408,05 euros.  Procédure et conclusions des parties 16      Par acte déposé au greffe du Tribunal le 5 octobre 2018, la requérante a introduit le présent recours. 17      Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 17 décembre 2018, la Commission a soulevé une exception d’irrecevabilité au titre de l’article 130 du règlement de procédure du Tribunal. 18      Par acte déposé au greffe du Tribunal le 28 janvier 2018, la requérante a déposé ses observations sur l’exception d’irrecevabilité. 19      La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal : –        rejeter l’exception d’irrecevabilité ; –        annuler l’acte attaqué ; –        condamner la Commission aux dépens. 20      La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal : –        rejeter le recours comme irrecevable ; –        condamner la requérante aux dépens.  En droit 21      En vertu de l’article 130, paragraphes 1 et 7, du règlement de procédure, si la partie défenderesse le demande, le Tribunal peut statuer sur l’irrecevabilité sans engager le débat au fond. En l’espèce, la Commission ayant demandé qu’il soit statué sur l’irrecevabilité, le Tribunal, s’estimant suffisamment éclairé par les pièces du dossier, décide de statuer sur cette demande sans poursuivre la procédure. 22      La Commission fait valoir que le recours est irrecevable dans la mesure où la requérante demande l’annulation d’un acte contractuel. La Commission évoque le pouvoir du Tribunal de requalifier un recours en annulation sur le fondement de l’article 272 TFUE. 23      Dans ses observations sur l’exception d’irrecevabilité, la requérante maintient que le présent litige relève du recours en annulation. Elle s’oppose à une requalification du recours sur le fondement de l’article 272 TFUE. 24      En présence d’un contrat liant la partie requérante à l’une des institutions de l’Union, les juridictions de l’Union ne peuvent être saisies d’un recours sur le fondement de l’article 263 TFUE que si l’acte qui y est attaqué vise à produire des effets juridiques contraignants qui se situent en dehors de la relation contractuelle liant les parties et qui impliquent l’exercice de prérogatives de puissance publique conférées à l’institution contractante en sa qualité d’autorité administrative (arrêt du 9 septembre 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Commission, C‑506/13 P, EU:C:2015:562, point 20 ; ordonnance du 29 septembre 2016, Investigación y Desarrollo en Soluciones y Servicios IT/Commission, C‑102/14 P, non publiée, EU:C:2016:737, point 55, et arrêt du 28 février 2019, Alfamicro/Commission, C‑14/18 P, EU:C:2019:159, point 50). 25      En l’occurrence, il convient de relever que l’acte attaqué ne visait pas à produire d’effets juridiques qui trouveraient leur origine dans l’exercice, par la Commission, de prérogatives de puissance publique dont elle serait titulaire en vertu du droit de l’Union. 26      L’acte attaqué s’insère dans le cadre de la convention de subvention et trouve son fondement dans les stipulations de cette convention. Par cet acte, la Commission s’est prévalue de ses prérogatives contractuelles, convenues d’un commun accord, lui permettant, au terme notamment de l’article 24 des dispositions communes de la convention de subvention, de réduire la contribution en cas de non-exécution, mauvaise exécution, exécution partielle ou tardive de l’action, à concurrence de la réalisation effective de ladite convention. 27      Dans ce contexte, c’est à tort que la requérante soutient, en substance, que l’octroi de la subvention découlerait non pas d’un contrat mais d’un acte unilatéral de la Commission, qu’elle infère de la formulation de l’article 23 de la convention de subvention – rédaction certes peu spécifique mais sans effet sur la nature contractuelle du litige – la position selon laquelle le recours ouvert au bénéficiaire serait un recours en annulation et qu’elle évoque le traitement qui serait réservé en droit administratif belge à des révocations par les autorités belges de subventions octroyées par elles. 28      Selon une jurisprudence bien établie, lorsqu’il est saisi d’un recours en annulation alors que le litige est, en réalité, de nature contractuelle, le Tribunal peut, dans un souci d’économie de la procédure, requalifier le recours, si les conditions d’une telle requalification sont réunies (voir arrêt du 10 avril 2013, GRP Security/Cour des comptes, T‑87/11, non publié, EU:T:2013:161, point 31 et jurisprudence citée). 29      En présence d’un litige de nature contractuelle, le Tribunal s’estime dans l’impossibilité de requalifier un recours en annulation lorsque la volonté expresse de la partie requérante de ne pas fonder sa demande sur l’article 272 TFUE s’oppose à une telle requalification ou lorsque la requête ne s’appuie sur aucun moyen tiré de la violation des règles régissant la relation contractuelle en cause, qu’il s’agisse des clauses contractuelles ou des dispositions de la loi nationale désignée dans le contrat (arrêts du 17 juin 2010, CEVA/Commission, T‑428/07 et T‑455/07, EU:T:2010:240, point 59, et du 10 avril 2013, GRP Security/Cour des comptes, T‑87/11, non publié, EU:T:2013:161, point 32). 30      En l’espèce, il convient de relever que, en réponse à l’évocation par la Commission du pouvoir du Tribunal de procéder, le cas échéant, à une requalification du recours sur le fondement de l’article 272 TFUE, la requérante s’est opposée expressément à cette perspective et a demandé au Tribunal de poursuivre la procédure dans le cadre de l’article 263 TFUE. 31      Dans ces circonstances, s’agissant d’un litige de nature contractuelle et compte tenu de l’opposition de la requérante à une éventuelle requalification, il convient, en application de la jurisprudence citée au point 29 ci-dessus, de rejeter le recours comme irrecevable.  Sur les dépens 32      Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission. Par ces motifs, LE TRIBUNAL (huitième chambre) ordonne : 1)      Le recours est rejeté comme irrecevable. 2)      Ayuntamiento de Enguera est condamnée aux dépens. Fait à Luxembourg, le 14 mai 2019. Le greffier   Le président E. Coulon   A. M. Collins *      Langue de procédure : l’espagnol.