T-605/22

ORDONNANCE DU TRIBUNAL (première chambre) 25 avril 2023 (*) « Recours en annulation – Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine – Interdiction temporaire de diffusion et suspension des autorisations de diffusion des contenus de certains médias – Lettre informant le requérant du maintien de son nom sur la liste des entités auxquelles s’appliquent des mesures restrictives – Acte non susceptible de recours – Requalification du recours – Rejet de l’exception d’irrecevabilité » Dans l’affaire T‑605/22, RT France, établie à Boulogne-Billancourt (France), représentée par Me E. Piwnica, avocat, partie requérante, contre Conseil de l’Union européenne, représenté par Mme S. Lejeune et M. R. Meyer, en qualité d’agents, partie défenderesse, LE TRIBUNAL (première chambre), composé de MM. D. Spielmann, président, R. Mastroianni (rapporteur) et I. Gâlea, juges, greffier : M. E. Coulon, vu la phase écrite de la procédure, notamment : –        l’exception d’irrecevabilité soulevée par le Conseil par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 13 décembre 2022, –        les observations de la requérante sur l’exception d’irrecevabilité déposées au greffe du Tribunal le 23 janvier 2023, rend la présente Ordonnance 1        Par son recours fondé sur l’article 263 TFUE, la requérante, RT France, demande, en substance, l’annulation de la décision (PESC) 2022/1313 du Conseil, du 26 juillet 2022, modifiant la décision 2014/512/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine (JO 2022, L 198, p. 17), en ce que celle-ci prolonge l’applicabilité des mesures restrictives prévues par la décision 2014/512/PESC du Conseil, du 31 juillet 2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine (JO 2014, L 229, p. 13), et par le règlement (UE) no 833/2014 du Conseil, du 31 juillet 2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine (JO 2014, L 229, p. 1), en tant que cette décision la concerne.  Antécédents du litige 2        La requérante est une société par actions simplifiée à associé unique, établie en France, qui a pour activité l’édition de chaînes thématiques. L’intégralité du capital social de la requérante est détenue par l’association ANO « TV Novosti », association autonome à but non lucratif de la Fédération de Russie, sans capital social, ayant son siège social à Moscou (Russie), laquelle est presque entièrement financée par le budget de l’État russe. 3        Le 2 septembre 2015, la requérante a conclu avec le Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA, France), devenu l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (Arcom, France), une convention pour la diffusion du service de télévision non hertzien dénommé RT France. Elle est opérationnelle en France depuis 2017 et son contenu est diffusé également dans tous les pays francophones, par le biais de satellites ou d’Internet. 4        Le 1er mars 2022, le Conseil de l’Union européenne a adopté, sur le fondement de l’article 29 TUE, la décision (PESC) 2022/351 du Conseil, du 1er mars 2022, modifiant la décision 2014/512 (JO 2022, L 65, p. 5) et, sur le fondement de l’article 215 TFUE, le règlement (UE) 2022/350 du Conseil, du 1er mars 2022, modifiant le règlement no 833/2014 (JO 2022, L 65, p. 1) (ci-après les « mesures restrictives en cause »), afin d’interdire des actions de propagande continues et concertées, au soutien de l’agression militaire de l’Ukraine par la Fédération de Russie, à destination de la société civile dans l’Union et dans les pays voisins, menées par l’intermédiaire de certains médias placés sous le contrôle permanent, direct ou indirect, des dirigeants de la Fédération de Russie, de telles actions constituant une menace pour l’ordre et pour la sécurité publics de l’Union. 5        L’article 4 octies de la décision 2014/512, telle que modifiée par la décision 2022/351, se lit comme suit : « 1. Il est interdit aux opérateurs de diffuser des contenus, d’autoriser ou de faciliter la diffusion de contenus, ou de contribuer à celle-ci par les personnes morales, entités ou organismes énumérés à l’annexe IX, y compris par transmission ou distribution par tout moyen tel que le câble, le satellite, la télévision sur IP, les fournisseurs de services Internet, les plateformes ou applications de partage de vidéos sur l’internet, qu’elles soient nouvelles ou préinstallés. 2. Toute licence ou autorisation de diffusion, tout accord de transmission et de distribution conclu avec les personnes morales, entités ou organismes énumérés à l’annexe IX sont suspendus. » 6        Le nom de la requérante a été inscrit à l’annexe IX de la décision 2014/512, telle que modifiée par la décision 2022/351. 7        L’article 2 septies du règlement no 833/2014, tel que modifié par le règlement 2022/350, se lit comme suit : « 1. Il est interdit aux opérateurs de diffuser ou de permettre, de faciliter ou de contribuer d’une autre manière à la diffusion de contenus provenant des personnes morales, entités ou organismes énumérés à l’annexe XV, y compris par la transmission ou la distribution par tout moyen tel que le câble, le satellite, la télévision sur IP, les fournisseurs de services Internet, les plateformes ou applications, nouvelles ou préexistantes, de partage de vidéos sur l’internet. 2. Toute licence ou autorisation de diffusion et tout accord de transmission et de distribution conclu avec les personnes morales, entités ou organismes énumérés à l’annexe XV sont suspendus. » 8        Le nom de la requérante a été inscrit à l’annexe XV du règlement no 833/2014, tel que modifié par le règlement 2022/350. 9        En application de ces dispositions, la diffusion par tout moyen des contenus provenant, notamment, de la requérante a été interdite temporairement dans l’ensemble des pays de l’Union. 10      Conformément à son article 9, la décision 2014/512, telle que modifiée par la décision (PESC) 2022/327 du Conseil, du 25 février 2022 (JO 2022, L 48, p. 1), était applicable jusqu’au 31 juillet 2022. 11      Par requête déposée au greffe du Tribunal le 8 mars 2022, la requérante a introduit un recours, enregistré sous le numéro d’affaire T‑125/22, ayant pour objet l’annulation de la décision 2022/351 et du règlement 2022/350. 12      Par lettre du 30 juin 2022, le Conseil a informé la requérante de son intention de maintenir les mesures restrictives en cause à son égard et lui a transmis les pièces sur lesquelles il entendait fonder sa décision, contenues dans les documents WK 9321/22, WK 9321/22 ADD 1 et WK 9321/22 ADD 2. Il l’a également invitée à présenter ses observations avant le 11 juillet 2022. 13      Par lettre du 11 juillet 2022, la requérante a présenté ses observations au Conseil et a demandé que les mesures restrictives la visant ne soient pas prolongées. 14      Par la décision 2022/1313, le Conseil a prorogé la décision 2014/512 pour une nouvelle période de six mois, à savoir jusqu’au 31 janvier 2023. 15      Par arrêt du 27 juillet 2022, RT France/Conseil (T‑125/22, sous pourvoi, EU:T:2022:483), le Tribunal a rejeté la demande en annulation de la décision 2022/351 et du règlement 2022/350. 16      Par lettre du 27 juillet 2022 (ci-après la « lettre attaquée »), le Conseil a informé la requérante que son nom devait continuer à figurer, respectivement, à l’annexe IX de la décision 2014/512 et l’annexe XV du règlement no 833/2014, tels que modifiés, et lui a exposé les raisons de cette décision, en précisant que, dès lors que l’agression contre l’Ukraine n’avait pas pris fin, il avait décidé de prolonger les mesures restrictives en cause, notamment, à l’égard de la requérante jusqu’au 31 juillet 2023. 17      Le 27 septembre 2022, la requérante a formé un pourvoi devant la Cour, enregistré sous le numéro d’affaire C‑620/22 P, contre l’arrêt du 27 juillet 2022, RT France/Conseil (T‑125/22, sous pourvoi, EU:T:2022:483).  Conclusions des parties 18      Dans la requête, la requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal : –        annuler la lettre attaquée ; –        condamner le Conseil aux dépens. 19      Dans l’exception d’irrecevabilité, le Conseil conclut à ce qu’il plaise au Tribunal : –        rejeter le recours comme étant manifestement irrecevable ; –        condamner la requérante aux dépens. 20      Dans les observations sur l’exception d’irrecevabilité, la requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal de rejeter la fin de non-recevoir soulevée par le Conseil « avec toutes conséquences de droit ».  En droit 21      Aux termes de l’article 130, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal, la partie défenderesse peut demander au Tribunal de statuer sur l’irrecevabilité, sans engager le débat au fond. 22      En l’espèce, le Tribunal s’estime suffisamment éclairé par les pièces du dossier et décide de statuer sans ouvrir la phase orale de la procédure. 23      Par son exception d’irrecevabilité, le Conseil soutient, en substance, que le recours est manifestement irrecevable au motif que la lettre attaquée n’est pas un acte attaquable, au sens de l’article 263 TFUE, dans la mesure où elle n’a produit, à l’égard de la requérante, aucun effet juridique distinct des actes par lesquels le Conseil a maintenu, sans aucune modification, l’inscription de son nom sur les listes en cause. Cette lettre aurait été purement informative de l’existence et du contenu desdits actes. 24      La lettre attaquée n’aurait donc pas vocation à modifier ou à amender la décision 2022/1313. À cet égard, le Conseil regrette l’erreur de plume, qui s’est glissée au dernier paragraphe de la lettre attaquée, où il est indiqué de manière erronée que la décision 2014/512 a été prorogée jusqu’au 31 juillet 2023, et fait valoir qu’une telle erreur n’est pas de nature à amender l’article 9 de ladite décision, telle que modifiée par la décision 2022/1313, qui prévoit son application jusqu’au 31 janvier 2023. 25      Enfin, tout en admettant que les conclusions en annulation doivent être interprétées à la lumière des termes mêmes de la requête et du contexte dans lequel elles ont été présentées, le Conseil fait néanmoins valoir que, en l’espèce, une telle interprétation ne permet pas de conclure que le recours en annulation porterait en réalité sur la décision 2022/1313. 26      En effet, selon lui, ni les termes de la requête, ni le contexte dans lequel les conclusions en annulation ont été présentées ne permettent de conclure que le recours porte sur la décision 2022/1313, laquelle, au demeurant, ne serait mentionnée nulle part dans la requête ni même annexée à celle-ci. 27      Selon la requérante, la lettre attaquée ne revêt pas le caractère d’un acte à caractère purement informatif, puisque, d’une part, elle n’avait pas pour seul objet de l’informer de la décision 2022/1313, qui, du reste, n’y était pas annexée, et, d’autre part, elle mentionnait une durée de la prolongation des mesures restrictives en cause distincte de celle indiquée dans ladite décision, en précisant que celle-ci « [était] applicable jusqu’au 31 juillet 2023 » au lieu du 31 janvier 2023. Au regard de cette mention, il ne saurait donc lui être reproché d’avoir considéré que la lettre attaquée constituait un acte de nature à produire des effets juridiques obligatoires à son égard en modifiant de façon caractérisée sa situation juridique. La lettre attaquée serait donc un acte susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation, au sens de l’article 263 TFUE. 28      Enfin, la requérante, en s’appuyant sur la jurisprudence, fait valoir que, en tout état de cause, les conclusions en annulation doivent être interprétées à la lumière des termes mêmes de la requête et du contexte dans lequel elles ont été présentées, de sorte que l’identification de l’acte attaqué doit s’apprécier au regard de l’argumentation présentée au soutien du recours dans son ensemble. 29      Il ne ferait donc pas de doute, au regard des termes mêmes de la requête comme de l’argumentation qui en est le soutien, que le présent recours tend à l’annulation de la décision par laquelle le Conseil a prolongé les mesures restrictives en cause au regard de la requérante. 30      En effet, il conviendrait de regarder les conclusions en annulation comme dirigées non contre le support matériel d’une décision, en l’occurrence la lettre attaquée, mais contre son contenu, qui exprime une décision qui fait grief, en l’occurrence le maintien, après révision, du nom de la requérante sur les listes en cause en considération des motifs exposés dans la lettre attaquée. 31      Il convient de rappeler que, selon la jurisprudence, constituent des actes susceptibles de faire l’objet d’un recours en annulation, au sens de l’article 263 TFUE, les mesures produisant des effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts de la partie requérante, en modifiant de façon caractérisée la situation juridique de celle-ci. À cet égard, il a été jugé qu’un acte à caractère purement informatif ne saurait ni affecter les intérêts du destinataire ni modifier la situation juridique de celui-ci par rapport à la situation antérieure à la réception dudit acte (voir, en ce sens, arrêts du 11 décembre 2012, Sina Bank/Conseil, T‑15/11, EU:T:2012:661, point 30 ; du 14 janvier 2015, Gossio/Conseil, T‑406/13, non publié, EU:T:2015:7, point 35 et jurisprudence citée, et du 10 février 2021, Şanli/Conseil, T‑585/18, non publié, EU:T:2021:73, points 24 et 25 et jurisprudence citée). 32      En l’espèce, il n’est pas contesté que la lettre attaquée n’est que l’acte par lequel le Conseil a indiqué à la requérante, d’une part, qu’il avait décidé de prolonger les mesures restrictives dont elle faisait l’objet et, d’autre part, les motifs sous-jacents à l’adoption d’une telle décision. 33      L’envoi de cette lettre fait suite à l’adoption de la décision 2022/1313, prise à l’issue du réexamen à intervalles réguliers de la situation, notamment, de la requérante, en particulier au regard des observations qu’elle avait soumises au Conseil le 11 juillet 2022, et contient des compléments de motivation ne figurant pas dans cette décision, ainsi qu’une date de prolongation des mesures restrictives en cause, à savoir le 31 juillet 2023, qui diffère de celle indiquée à l’article 9 de la décision 2014/512, telle que modifiée par ladite décision, à savoir le 31 janvier 2023. La lettre attaquée ne comporte pas d’annexes et ne fait pas non plus explicitement référence à la décision 2022/1313. 34      Il s’agit donc d’un acte purement informatif, qui, comme tel, n’est pas susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation, au sens de l’article 263 TFUE (voir, en ce sens, arrêt du 11 décembre 2012, Sina Bank/Conseil, T‑15/11, EU:T:2012:661, point 31). 35      Par ailleurs, il est exact, ainsi que le relève le Conseil, que la requérante a indiqué que le recours tendait à l’annulation de « la décision du Conseil de l’Union européenne du 27 juillet 2022 » et que, au point 17 de la requête, en identifiant la « décision attaquée », elle a renvoyé à l’annexe A.3, qui contenait la lettre attaquée par laquelle le Conseil l’avait informée du maintien des mesures restrictives la concernant et des motifs de ce maintien. 36      Il convient néanmoins de relever que, selon la jurisprudence, les conclusions en annulation doivent être interprétées à la lumière des termes mêmes de la requête et du contexte dans lequel ces conclusions ont été présentées (voir, en ce sens, arrêt du 11 décembre 2012, Sina Bank/Conseil, T‑15/11, EU:T:2012:661, point 32). 37      En outre, l’identification de l’acte attaqué ne peut pas toujours dépendre d’une lecture strictement littérale des conclusions, sauf à méconnaître le droit à une protection juridictionnelle effective. L’identification de l’acte attaqué peut résulter implicitement des mentions reprises dans la requête et de l’ensemble de son argumentation (voir arrêt du 8 juillet 2020, Neda Industrial Group/Conseil, T‑490/18, non publié, EU:T:2020:318, point 53 et jurisprudence citée). 38      En l’espèce, force est de constater que, dans la requête, la requérante a bien mentionné l’article 9 de la décision 2014/512 concernant la durée des mesures restrictives en cause et le fait que, par une décision du 27 juillet 2022, son nom devait continuer à figurer à l’annexe IX de ladite décision ainsi qu’à l’annexe XV du règlement no 833/2014. De manière plus générale, dans différents passages de la requête, la requérante fait référence au fait qu’elle conteste la prolongation de l’interdiction de diffusion des contenus à son égard. 39      Il ressort donc de l’ensemble de la requête, ainsi que de son contexte, que le recours en annulation visait, en réalité, à l’annulation de la décision 2022/1313, en ce que celle-ci prolongeait l’applicabilité des mesures restrictives en cause, prolongation dont la requérante a été informée par la lettre attaquée, et non de celle-ci en tant que telle. 40      Certes, l’acte opérant le maintien du nom de la requérante sur les listes en cause n’a pas été identifié dans la requête. Il n’en reste pas moins qu’il peut l’être grâce au contexte dans lequel celle-ci est intervenue. 41      À cet égard, il convient de relever que, par la lettre attaquée, le Conseil a informé la requérante de sa décision de prolonger la durée des mesures restrictives la concernant et des motifs de cette décision, bien qu’il n’ait pas identifié par son intitulé l’acte opérant cette prolongation. Néanmoins, il a explicitement mentionné que la requérante devait continuer à « figurer à l’annexe IX à la décision 2014/512 et à l’annexe XV du règlement […] no 833/2014 du Conseil concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine ». 42      De l’ensemble de ces éléments, il est possible d’interpréter, en l’espèce, les conclusions en annulation de la lettre attaquée, « portant prolongation » des mesures restrictives en cause à l’égard de la requérante, en ce sens qu’elles visent non la lettre en tant que telle, mais le maintien, après révision, de ces mesures à son égard, ainsi que les motifs dudit maintien, qui ont été communiqués à la requérante par la lettre attaquée. 43      Dans les circonstances de l’espèce, il convient également de relever que la teneur de la lettre attaquée n’était pas dépourvue d’ambiguïté, si bien que l’erreur « de plume », que le Conseil admet avoir commise, contenue dans la lettre attaquée, a pu contribuer à générer une confusion dans l’esprit de la requérante au regard de l’identification de l’acte attaquable et de sa portée. En effet, dans l’avant-dernière phrase de la lettre attaquée, il était précisé que « [c]ette décision [était] applicable jusqu’au 31 juillet 2023 », ce qui pouvait laisser sous-entendre que ladite lettre avait une portée décisionnelle et qu’elle indiquait aussi la durée des mesures restrictives en cause, différant, ainsi qu’il a été précisé au point 33 ci-dessus, de celle figurant dans la décision 2022/1313. 44      Ainsi, une interprétation utile des conclusions en annulation comme visant, en substance, la prolongation des mesures restrictives en cause par la décision 2022/1313 s’impose aux fins de la mise en œuvre d’une protection juridictionnelle effective à l’égard de la requérante.  45      À la lumière de l’ensemble des considérations qui précèdent, il convient de rejeter l’exception d’irrecevabilité soulevée par le Conseil.  Sur les dépens 46      En vertu de l’article 133 du règlement de procédure, il est statué sur les dépens dans l’arrêt ou l’ordonnance qui met fin à l’instance. La présente ordonnance ne mettant pas fin à l’instance, les dépens sont réservés. Par ces motifs, LE TRIBUNAL (première chambre) ordonne : 1)      L’exception d’irrecevabilité est rejetée. 2)      Les dépens sont réservés. Fait à Luxembourg, le 25 avril 2023. Le greffier   Le président E. Coulon   D. Spielmann *      Langue de procédure : le français.