T-713/22

WYROK SĄDU (piąta izba) z dnia 6 listopada 2024 r. ( *1 ) Pomoc państwa – Wolna strefa Madery – System pomocy wprowadzony w życie przez Portugalię – Decyzja stwierdzająca niezgodność systemu z decyzjami C(2007) 3037 final i C(2013) 4043 final, uznająca ten system za niezgodny z rynkiem wewnętrznym i nakazująca odzyskanie pomocy wypłaconej na jego podstawie – Pojęcie „pomocy istniejącej” w rozumieniu art. 1 lit. b) ppkt (ii) rozporządzenia (UE) 2015/1589 – Odzyskanie pomocy – Uzasadnione oczekiwania – Pewność prawa – Swoboda świadczenia usług – Swoboda przedsiębiorczości – Swobodny przepływ pracowników W sprawach T‑713/22 i T‑720/22 Portumo – Madeira – Montagem e Manutenção de Tubaria, SA (Zona Franca da Madeira), z siedzibą w Funchal (Portugalia), Ponticelli – Consultadoria Técnica, SA (Zona Franca da Madeira), z siedzibą w Funchal, Ponticelli Angoil – Serviços Para a Indústria Petrolífera, SA (Zona Franca da Madeira), z siedzibą w Funchal, które reprezentowali M. Muñoz Pérez i P. Casillas Vázquez, adwokaci, strona skarżąca w sprawie T‑713/22, Nova Ship Invest, Unipessoal, Lda (Zona Franca da Madeira), z siedzibą w Funchal, którą reprezentowali M. Muñoz Pérez i P. Casillas Vázquez, strona skarżąca w sprawie T‑720/22, przeciwko Komisji Europejskiej, którą reprezentowali I. Barcew i P. Caro de Sousa, w charakterze pełnomocników, strona pozwana, SĄD (piąta izba), w składzie: J. Svenningsen, prezes, J. Martín y Pérez de Nanclares i M. Stancu (sprawozdawczyni), sędziowie, sekretarz: L. Ramette, administrator, uwzględniając pisemny etap postępowania, w szczególności postanowienie z dnia 16 stycznia 2023 r. o niezawieszaniu postępowania do czasu wydania przez Trybunał orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie, w której zapadł później wyrok z dnia 4 lipca 2024 r., Portugalia/Komisja (Wolna strefa Madery) (C‑736/22 P, niepublikowany, EU:C:2024:579), po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 21 lutego 2024 r., wydaje następujący Wyrok W skargach wniesionych na podstawie art. 263 TFUE skarżące, Portumo – Madeira – Montagem e Manutenção de Tubaria, SA (Zona Franca da Madeira), Ponticelli – Consultadoria Técnica, SA (Zona Franca da Madeira) i Ponticelli Angoil – Serviços Para a Indústria Petrolífera, SA (Zona Franca da Madeira), a także Nova Ship Invest, Unipessoal, Lda (Zona Franca da Madeira), wnoszą o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji (UE) 2022/1414 z dnia 4 grudnia 2020 r. w sprawie programu pomocy SA.21259 (2018/C) (ex 2018/NN) wdrożonej przez Portugalię na rzecz Zona Franca da Madeira (ZFM) – System III (Dz.U. 2022, L 217, s. 49, zwanej dalej „zaskarżoną decyzją”). Okoliczności powstania sporu System wolnej strefy Madery (Portugalia, zwanej dalej „ZFM”) przyjmuje formę różnych korzyści podatkowych przyznanych w ramach Centro Internacional de Negócios da Madeira (międzynarodowego centrum biznesowego Madery), Registo Internacional de Navios da Madeira (międzynarodowego rejestru żeglugi Madery) oraz Zona Franca Industrial (wolnej strefy przemysłowej). System ten został pierwotnie zatwierdzony w 1987 r. decyzją Komisji z dnia 27 maja 1987 r. wydaną w sprawie N 204/86 [SG(87) D/6736] jako zgodna z jednolitym rynkiem pomoc na cele regionalne. Jego przedłużenie zostało zatwierdzone decyzją Komisji z dnia 27 stycznia 1992 r. wydaną w sprawie E 13/91 [SG(92) D/1118], a następnie decyzją Komisji z dnia 3 lutego 1995 r. wydaną w sprawie E 19/94 [SG(95) D/1287]. System, który go zastąpił (zwany dalej „systemem II”), został zatwierdzony decyzją Komisji z dnia 11 grudnia 2002 r. wydaną w sprawie N 222A/01 (zwaną dalej „decyzją z 2002 r.”). Na podstawie wytycznych w sprawie krajowej pomocy regionalnej na lata 2007–2013 (Dz.U. 2006, C 54, s. 13, zwanych dalej „wytycznymi z 2007 r.”) trzeci system (zwany dalej „systemem III”) został zatwierdzony decyzją Komisji z dnia 27 czerwca 2007 r. wydaną w sprawie N 421/2006 (zwaną dalej „decyzją z 2007 r.”) na okres od 1 stycznia 2007 r. do 31 grudnia 2013 r. Komisja zatwierdziła ten system jako zgodną z rynkiem wewnętrznym pomoc operacyjną mającą na celu wspieranie rozwoju regionalnego i dywersyfikacji struktury gospodarczej Madery jako regionu najbardziej oddalonego w rozumieniu art. 299 ust. 2 WE (obecnie art. 349 TFUE). System III przyjmuje formę obniżenia podatku dochodowego, które ma zastosowanie do podatku dochodowego od osób prawnych (zwanego dalej „PDOP”) w odniesieniu do zysków osiągniętych z działalności faktycznie i fizycznie wykonywanej na Maderze (3% w latach 2007–2009, 4% w latach 2010–2012 i 5% w latach 2013–2020), zwolnienie z podatków gminnych i lokalnych oraz zwolnienie z podatku od przeniesienia prawa własności nieruchomości należnego w przypadku podjęcia działalności gospodarczej w ZFM do wysokości maksymalnych kwot pomocy opartych na maksymalnych pułapach podstawy opodatkowania nałożonych na roczną podstawę opodatkowania beneficjentów. Pułapy te ustalane są w zależności od liczby miejsc pracy potwierdzonych przez beneficjenta w trakcie każdego roku obrachunkowego. W niektórych przypadkach przedsiębiorstwa zarejestrowane w ramach przemysłowej strefy wolnego handlu w ZFM mogły skorzystać z dalszej obniżki PDOP w wysokości 50%. Dostęp do systemu III został ograniczony do rodzajów działalności wyszczególnionych w wykazie zawartym w decyzji z 2007 r. Ponadto wszystkie rodzaje działalności obejmujące pośrednictwo finansowe, ubezpieczenia, a także działalność pomocniczą związaną z pośrednictwem finansowym i ubezpieczeniami, jak również wszystkie „usługi wewnątrzgrupowe” (ośrodki koordynacji, operacje skarbcowe i dystrybucja), jako „usługi świadczone głównie na rzecz przedsiębiorstw”, były wyłączone z zakresu stosowania systemu III. Zmieniona wersja systemu III została zatwierdzona decyzją Komisji z dnia 2 lipca 2013 r. wydaną w sprawie SA.34160 (2011/N) (zwaną dalej „decyzją z 2013 r.”) na okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2013 r. Utrzymuje ona te same warunki co przewidziane w systemie III, z zastrzeżeniem zwiększenia o 36,7% pułapów podstawy opodatkowania, do której ma zastosowanie obniżenie PDOP. Następnie przedłużenie do dnia 30 czerwca 2014 r. zmienionego systemu III zostało zatwierdzone decyzją wydaną przez Komisję w dniu 26 listopada 2013 r. w sprawie SA.37668 (2013/N). Przedłużenie tego systemu do końca 2014 r. zostało zatwierdzone decyzją Komisji z dnia 8 maja 2014 r. wydaną w sprawie SA.38586 (2014/N). W dniu 12 marca 2015 r. Komisja wszczęła, na podstawie art. 108 ust. 1 TFUE i art. 17 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. [108 TFUE] (Dz.U. 1999, L 83, s. 1), procedurę nadzorowania systemu III za lata 2012 i 2013. Pismem z dnia 6 lipca 2018 r. Komisja poinformowała Republikę Portugalską o swojej decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE w odniesieniu do systemu III (Dz.U. 2019, C 101, s. 7, zwanej dalej „decyzją o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego”). Postępowanie to zostało wszczęte z uwagi na wątpliwości Komisji dotyczące, po pierwsze, zastosowania zwolnień podatkowych od dochodów pochodzących z działalności faktycznie i fizycznie wykonywanej w regionie autonomicznym Madery, a po drugie, związku między kwotą pomocy a tworzeniem lub utrzymaniem faktycznych miejsc pracy na Maderze. Po zakończeniu tego postępowania Komisja wydała zaskarżoną decyzję, której sentencja ma następujące brzmienie: „Artykuł 1 Program pomocy »Zona Franca de Madeira (ZFM) – System III« – w zakresie, w jakim został on wdrożony przez władze portugalskie z naruszeniem postanowień decyzji [z 2007 r.] i decyzji [z 2013 r.] – został wprowadzony w życie przez władze portugalskie niezgodnie z prawem, z naruszeniem przepisów art. 108 ust. 3 [TFUE], i jest niezgodny z rynkiem wewnętrznym. Artykuł 2 Pomoc indywidualna przyznana w ramach programu, o którym mowa w art. 1, nie stanowi pomocy pod warunkiem że w momencie przyznania spełnia warunki ustanowione w rozporządzeniu przyjętym zgodnie z art. 2 rozporządzenia (UE) 2015/1588, które miało zastosowanie w momencie przyznania pomocy. Artykuł 3 Pomoc indywidualna przyznana w ramach programu, o którym mowa w art. 1, która w chwili przyznawania spełnia warunki określone w decyzjach, o których mowa w art. 1, lub w rozporządzeniu przyjętym zgodnie z art. 1 rozporządzenia […] 2015/1588, jest zgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie nie większym niż maksymalny poziom intensywności, jaki obowiązuje dla tego typu pomocy. Artykuł 4 1.   Portugalia odzyskuje od beneficjentów pomoc niezgodną z rynkiem wewnętrznym, która została przyznana w ramach programu pomocy określonego w art. 1. […] 4.   Portugalia znosi program pomocy niezgodny z rynkiem wewnętrznym w zakresie, o którym mowa w art. 1, i anuluje wszystkie dotychczas niezrealizowane wypłaty pomocy ze skutkiem od daty zgłoszenia niniejszej decyzji. Artykuł 5 1.   Odzyskanie pomocy przyznanej na podstawie programu, o którym mowa w art. 1, odbywa się w sposób bezzwłoczny i skuteczny. 2.   Portugalia zapewnia wykonanie niniejszej decyzji w terminie ośmiu miesięcy od daty jej notyfikacji. […]”. Żądania stron Skarżące zasadniczo wnoszą do Sądu o: – stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji; – tytułem żądania ewentualnego – stwierdzenie nieważności art. 4 ust. 1 zaskarżonej decyzji i sformułowanego w nim nakazu odzyskania pomocy; – obciążenie Komisji kosztami postępowania. Komisja wnosi do Sądu o: – oddalenie skargi; – obciążenie skarżących kosztami postępowania. Co do prawa Po wysłuchaniu stron Sąd postanowił połączyć sprawy T‑713/22 i T‑720/22 do celów wydania niniejszego wyroku zgodnie z art. 68 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem. Na poparcie skarg skarżące podnoszą cztery zarzuty, dotyczące zasadniczo naruszeń prawa popełnionych przez Komisję ze względu na to, że uznała ona, iż system III został wprowadzony w życie przez Republikę Portugalską z naruszeniem decyzji z 2007 r. i z 2013 r., wytycznych z 2007 r. i art. 107 ust. 3 lit. a) TFUE, a także przyjęła zawężającą i sprzeczną z art. 21, 45, 49, 54 i 56 TFUE wykładnię warunków dostępu do tego systemu (zarzut pierwszy), naruszenia prawa przez Komisję ze względu na to, że badanie zgodności systemu III nie zostało przeprowadzone bezpośrednio i wyłącznie na podstawie art. 107 ust. 3 lit. a) TFUE, opiera się na błędnej, sprzecznej z tym postanowieniem interpretacji wytycznych z 2007 r. oraz narusza zasadę swobodnego przepływu obywateli i pracowników, swobodę przedsiębiorczości i swobodę świadczenia usług (zarzut drugi), a także niezgodności z prawem nakazu odzyskania pomocy zawartego w art. 4 ust. 1 zaskarżonej decyzji (zarzuty trzeci i czwarty). W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego naruszeń prawa popełnionych przez Komisję ze względu na to, że uznała ona, iż system III został wdrożony przez Republikę Portugalską z naruszeniem decyzji z 2007 r. i z 2013 r., wytycznych z 2007 r. i art. 107 ust. 3 lit. a) TFUE, a także ze względu na przyjęcie przez tę instytucję zawężającej oraz sprzecznej z art. 21, 45, 49, 54 i 56 TFUE wykładni warunków dostępu do tego systemu W przedmiocie znaczenia zarzutu pierwszego W ramach zarzutu pierwszego skarżące twierdzą w istocie, że władze portugalskie prawidłowo zinterpretowały i wdrożyły system III zatwierdzony przez Komisję w decyzjach z 2007 r. i z 2013 r., a tym samym, że Komisja naruszyła prawo, uznając, iż w ramach wdrażania tego systemu władze portugalskie nie zastosowały prawidłowo, po pierwsze, warunku dotyczącego pochodzenia zysków, do których ma zastosowanie obniżenie PDOP, a po drugie, warunku dotyczącego utworzenia lub utrzymania miejsc pracy w regionie autonomicznym Madery, które to warunki zostały wprowadzone przez system II. Skarżące uważają ponadto, że Komisja naruszyła prawo, uznając, iż władze portugalskie nie przeprowadziły odpowiednich i skutecznych kontroli podatkowych w celu sprawdzenia, czy beneficjenci spełniają oba te warunki. W tym względzie należy przypomnieć, że w sytuacji gdy strona skarżąca uważa, iż Komisja niesłusznie uznała, że szczegółowe zasady wypłaty pomocy indywidualnej na podstawie uprzednio zatwierdzonego systemu pomocy nie były zgodne z tą uprzednią zgodą, argumentację tej strony należy rozumieć jako krytykę faktu, że Komisja odmówiła uznania tej pomocy za „istniejącą pomoc” w rozumieniu art. 1 lit. b) ppkt (ii) rozporządzenia Rady (UE) 2015/1589 z dnia 13 lipca 2015 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 108 TFUE (Dz.U. 2015, L 248, s. 9), czyli systemów pomocy lub pomocy indywidualnej zatwierdzonych przez Komisję lub przez Radę Unii Europejskiej [wyrok z dnia 21 września 2022 r., Portugalia/Komisja (Wolna strefa Madery), T‑95/21, EU:T:2022:567, pkt 100]. W związku z tym zarzut pierwszy należy rozumieć w ten sposób, że zmierza on w istocie do zakwestionowania okoliczności, że w motywach 150–180 i 228, a także w art. 1 zaskarżonej decyzji Komisja nie utożsamiła wprowadzonego w życie systemu III z „istniejącą pomocą” w rozumieniu art. 1 lit. b) ppkt (ii) rozporządzenia 2015/1589, której zgodność z rynkiem wewnętrznym powinna była zostać oceniona w ramach stałego badania zgodności systemów istniejących pomocy przewidzianego w art. 108 ust. 1 TFUE, lecz zakwalifikowała go w motywie 180 zaskarżonej decyzji jako „pomoc niezgodną z prawem”, a zatem „nową pomoc” w rozumieniu art. 1 lit. c) rozporządzenia 2015/1589, z naruszeniem art. 108 ust. 3 TFUE. W przedmiocie zasadności zarzutu pierwszego Co się tyczy w pierwszej kolejności warunku dotyczącego pochodzenia zysków, do których ma zastosowanie obniżenie PDOP, skarżące utrzymują, że Komisja naruszyła prawo przy dokonywaniu wykładni tego warunku, uznając, że obniżenie PDOP nie mogło zostać zastosowane w odniesieniu do działalności prowadzonej poza regionem autonomicznym Madery przez spółki zarejestrowane w ZFM. Taka wykładnia wyrażenia „działalność faktycznie i fizycznie wykonywana na Maderze” przyjęta przez Komisję w zaskarżonej decyzji jest zbyt zawężająca i sprzeczna ze zwykłym znaczeniem tego wyrażenia, gdy jest ono używane w ramach systemu podatkowego, a także z kontekstem i celami uregulowania, którego jest częścią. Ponadto taka wykładnia narusza zdaniem skarżących art. 49 i 56 TFUE w zakresie, w jakim wprowadza ograniczenia swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług, które nie są ani odpowiednie, ani proporcjonalne do realizacji celu, do którego zmierzają decyzje z 2007 r. i z 2013 r. I tak, po pierwsze, skarżące uważają, że wykładnia pojęcia „działalności faktycznie i fizycznie wykonywanej na Maderze” powinna uwzględniać znaczenie nadane temu pojęciu w dziedzinie opodatkowania międzynarodowego, w szczególności w planie działania Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) dotyczącym zwalczania erozji podstawy opodatkowania i przenoszenia zysków, a także w ogólnych wytycznych dotyczących oceny środków w ramach wspomnianego planu działania. Tymczasem w tej dziedzinie powszechnie przyjmuje się, że dochody pochodzące z działalności wykonywanej przez dany podmiot można przypisać miejscu rezydencji podatkowej tego podmiotu lub miejscu jego faktycznego zarządu, pod warunkiem że podmiot ten wykonuje tam działalność w istotnym zakresie. Po drugie, co się tyczy kontekstu, w jakim użyto wyrażenia „działalność faktycznie i fizycznie prowadzona na Maderze”, skarżące podnoszą, że w przeciwieństwie do regionalnej pomocy inwestycyjnej, w przypadku regionalnej pomocy operacyjnej, takiej jak system III, wytyczne z 2007 r. nie ustanawiają wyraźnego związku między działalnością kwalifikującą się do objęcia pomocą a obszarem geograficznym danego regionu. Po trzecie, jeśli chodzi o cele realizowane przez uregulowania, w których posłużono się tym wyrażeniem, skarżące utrzymują, że art. 107 ust. 3 lit. a) TFUE uzależnia dopuszczalność pomocy regionalnej dla regionów najbardziej oddalonych jedynie od tego, czy przyczynia się ona do ich rozwoju, niezależnie od kwestii wyrównania dodatkowych kosztów wynikających z oddalenia tych regionów. Ponadto zawężająca wykładnia wyrażenia „działalność faktycznie i fizycznie wykonywana na Maderze” podważa zdaniem skarżących skuteczność (effet utile) decyzji z 2007 r. i realizowany przez nią cel, ponieważ istnieje cały szereg rodzajów działalności, które, mimo że zostały one wymienione w tej decyzji jako kwalifikujące się do objęcia systemem III, w praktyce nie mogą zostać nim objęte. Po czwarte, skarżące podnoszą, że przyjęta przez Komisję w zaskarżonej decyzji wykładnia wyrażenia „działalność faktycznie i fizycznie prowadzona na Maderze” pociąga za sobą sprzeczne z art. 49 i 56 TFUE ograniczenia swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług, ponieważ zniechęca podmioty zarejestrowane w ZFM do prowadzenia działalności poza regionem autonomicznym Madery. Tymczasem tego rodzaju ograniczenia nie są ani odpowiednie, ani proporcjonalne do realizacji celu, do którego powinny zmierzać decyzje z 2007 r. i z 2013 r., a jakim jest przyczynienie się do rozwoju gospodarczego regionu autonomicznego Madery. W drugiej kolejności, jeśli chodzi o warunek dotyczący stworzenia lub utrzymania miejsc pracy w regionie autonomicznym Madery, skarżące twierdzą, że Komisja dopuściła się szeregu naruszeń prawa przy interpretacji tego warunku. Po pierwsze, skarżące zarzucają Komisji, że w zaskarżonej decyzji uznała ona, iż dla celów obliczenia liczby nowo utworzonych lub utrzymanych stanowisk dla każdego beneficjenta systemu III władze portugalskie powinny były zastosować metodę określania miejsc pracy za pomocą „ekwiwalentu pełnego czasu pracy” (EPC) i „rocznej jednostki pracy” (RJP). Wobec braku definicji terminu „stanowisko pracy” w decyzjach z 2007 r. i z 2013 r. termin ów powinien być rozumiany zgodnie z jego zwykłym znaczeniem, a mianowicie jako odnoszący się do każdego rodzaju stosunku pracy, który dla celów podatkowych powoduje powstanie obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne i dokonywania potrąceń z wypłaty wynagrodzeń, niezależnie od nakładów czasowych, jakich wymaga ów stosunek, a zatem niezależnie od ekwiwalentu wykonanej pracy w RJP. Takie zwykłe znaczenie jest ponadto zgodne z kontekstem decyzji z 2007 r. i z 2013 r., a także z ich celem, jakim jest przyczynianie się do rozwoju gospodarczego regionu autonomicznego Madery. Skarżące wskazują ponadto, że w braku jednolitego pojęcia na poziomie Unii Europejskiej władze portugalskie mogły zgodnie z prawem posłużyć się pojęciem „stanowiska pracy” w rozumieniu prawa portugalskiego, które stanowiło jasne i obiektywne kryterium dla ustalenia, czy beneficjenci stworzyli miejsca pracy, czy też nie. Wreszcie, utworzenie lub utrzymanie miejsc pracy w regionie autonomicznym Madery stanowi zdaniem skarżących jedynie cel pomocniczy w stosunku do podstawowego celu systemu II, jakim jest przyczynienie się do rozwoju gospodarczego tego regionu. Po drugie, skarżące kwestionują ocenę Komisji, zgodnie z którą jedynie miejsca pracy utworzone i utrzymywane w regionie autonomicznym Madery powinny być brane pod uwagę w celu sprawdzenia, czy warunek dotyczący tworzenia lub utrzymania miejsc pracy jest stosowany prawidłowo, podnosząc, że taka ocena jest sprzeczna z zasadami swobodnego przepływu, w szczególności ze swobodnym przepływem pracowników, przewidzianymi w art. 21 i 45 TFUE, ponieważ utrudnia pracownikowi zatrudnionemu przez przedsiębiorstwo mające siedzibę w ZFM zamieszkiwanie i wykonywanie działalności zawodowej poza regionem autonomicznym Madery, a takiemu przedsiębiorstwu – zatrudnianie pracowników, którzy nie zamieszkują tego regionu lub nie zamierzają w nim się osiedlić. Po trzecie, Nova Ship Invest, Unipessoal (Zona Franca da Madeira) dodaje, że spółki holdingowe (zwane dalej „SGPS”) nie podlegają warunkowi utworzenia i utrzymania miejsc pracy w regionie autonomicznym Madery, w związku z czym w zaskarżonej decyzji Komisja naruszyła prawo, nie ustalając, w ramach analizy przestrzegania tego warunku, najmniejszego ograniczenia w zależności od tego, jakie przedsiębiorstwa są beneficjentami. W trzeciej kolejności, jeśli chodzi o kontrole podatkowe wdrożone przez władze portugalskie w celu sprawdzenia prawidłowego stosowania warunków dotyczących, po pierwsze, źródła zysków, do których ma zastosowanie obniżenie PDOP, a po drugie, utworzenia lub utrzymania miejsc pracy w regionie autonomicznym Madery, skarżące podnoszą naruszenie prawa przez Komisję ze względu na to, że uznała ona w zaskarżonej decyzji, iż przeprowadzone kontrole podatkowe nie pozwoliły na sprawdzenie przestrzegania przez beneficjentów tych dwóch warunków dostępu do systemu III. Komisja kwestionuje tę argumentację. – W przedmiocie warunku dotyczącego źródła zysków, do których ma zastosowanie obniżenie PDOP Argumentacja skarżących wymaga ustalenia, czy pomimo brzmienia systemu III oraz decyzji z 2007 r. i 2013 r., które uzależniają przyznanie dozwolonej pomocy od warunku, by zyski spółek zarejestrowanych w ZFM pochodziły z działalności „faktycznie i fizycznie prowadzonej na Maderze”, władze portugalskie mogły, nie naruszając tych decyzji, przyznać pomoc przewidzianą w tym systemie również w odniesieniu do zysków pochodzących z działalności prowadzonej poza regionem autonomicznym Madery. W tym względzie z utrwalonego orzecznictwa wynika, że ustalenie znaczenia i zakresu pojęć, których definicji prawo Unii nie zawiera, powinno być dokonywane zgodnie z ich zwyczajowym znaczeniem w języku potocznym, przy jednoczesnym uwzględnieniu kontekstu, w którym są one użyte, i celów uregulowania, którego są częścią (zob. wyrok z dnia 27 stycznia 2022 r., Zinātnes parks,C‑347/20, EU:C:2022:59, pkt 42 i przytoczone tam orzecznictwo). Wbrew temu, co twierdzą skarżące, pojęcie „działalności faktycznie i fizycznie wykonywanej na Maderze” w zwyczajowym znaczeniu nie może być interpretowane jako obejmujące działalność wykonywaną poza regionem autonomicznym Madery, nawet przez spółki zarejestrowane w ZFM. Taki wniosek znajduje potwierdzenie w kontekście zaskarżonej decyzji oraz w celach realizowanych przez przepisy Unii w dziedzinie pomocy państwa, a w szczególności w celach mających zastosowanie do pomocy na cele regionalne. Przede wszystkim z decyzji zezwalających na systemy II i III wynika, że w toku postępowania administracyjnego, które doprowadziło do ich wydania, Komisja i władze portugalskie zawsze podzielały wykładnię pojęcia „działalności faktycznie i fizycznie prowadzonej na Maderze”. Tymczasem sąd Unii nie może pominąć tego elementu przy dokładnym określeniu zakresu stosowania zgłoszonego systemu pomocy, nawet jeśli nie został on podany do wiadomości skarżących (zob. podobnie wyrok z dnia 16 grudnia 2010 r., Kahla Thüringen Porzellan/Komisja, C‑537/08 P, EU:C:2010:769, pkt 45). Z decyzji z 2002 r. wynika bowiem, że w toku postępowania administracyjnego, które doprowadziło do wydania tej decyzji, władze portugalskie wskazały, iż „korzyści podatkowe ograniczają się do działalności faktycznie i fizycznie wykonywanej na Maderze, co pozwala wykluczyć działalność wykonywaną poza Maderą”. Podobnie, jak wynika z motywu 226 zaskarżonej decyzji, Komisja „zwróciła się o przyjęcie w projekcie ustawy zgłoszonym przez [Republikę Portugalską] 28 czerwca 2006 r. przepisu wskazującego wyraźnie, że ulgi podatkowe będą się ograniczały do zysków wynikających z działalności prowadzonej na Maderze”, a Republika Portugalska odmówił przyjęcia takiego przepisu z tego powodu, że „nie jest to konieczne z uwagi na fakt, że takie ograniczenie zawarto już w podstawie prawnej ZFM”. Następnie, przy założeniu, że treść decyzji z 2007 r. i z 2013 r. może być uznana za dwuznaczną, należy je interpretować zgodnie z ich podstawami prawnymi, czyli, odpowiednio, z art. 87 ust. 3 lit. a) WE [obecnie art. 107 ust. 3 lit. a) TFUE] i art. 107 ust. 3 lit. a) TFUE, a także z wytycznymi z 2007 r. Tymczasem wszystkie odstępstwa od ustanowionej w art. 107 ust. 1 TFUE ogólnej zasady niezgodności pomocy państwa z rynkiem wewnętrznym powinny podlegać ścisłej wykładni (zob. wyrok z dnia 29 kwietnia 2004 r., Niemcy/Komisja, C‑277/00, EU:C:2004:238, pkt 20 i przytoczone tam orzecznictwo). Ponadto, jak słusznie wskazała Komisja w motywach 153 i 154 zaskarżonej decyzji, wytyczne z 2007 r., a ściślej rzecz ujmując, ich pkt 6 i 76, stanowią, że pomoc operacyjna może zostać przyznana wyjątkowo w regionach kwalifikujących się do pomocy w ramach odstępstwa na podstawie art. 87 ust. 3 lit. a) WE [obecnie art. 107 ust. 3 lit. a) TFUE], takich jak region autonomiczny Madery, których status regionu najbardziej oddalonego jest uznany przez Komisję, pod warunkiem że pomoc ta jest uzasadniona przyczynianiem się do rozwoju regionalnego i jej charakterem oraz że jej wysokość jest proporcjonalna do utrudnień, których przezwyciężeniu ma ona służyć. Tymczasem, jak wynika z motywu 156 zaskarżonej decyzji, regionalna pomoc operacyjna na rzecz regionów najbardziej oddalonych została skonstruowana w taki sposób, aby zrekompensować ponoszone przez przedsiębiorstwa z tych regionów dodatkowe koszty spowodowane utrudnieniami, z którymi borykają się te przedsiębiorstwa i które wymieniono w motywie 155 zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że jedynie działalność, z którą wiążą się utrudnienia, a tym samym dodatkowe koszty właściwe tym regionom, powinna mieć zapewnioną możliwość korzystania z takiej pomocy operacyjnej. Z możliwości korzystania z tej samej pomocy może zatem zostać wyłączona działalność prowadzona poza wspomnianymi regionami, która z tego względu nie jest obciążona tymi dodatkowymi kosztami, nawet jeśli jest ona wykonywana przez spółki z siedzibą w tych regionach. Wreszcie, jak słusznie wskazała Komisja w motywie 157 zaskarżonej decyzji, ocena zgodności systemu III w decyzji z 2007 r. została przeprowadzona na podstawie dodatkowych kosztów ponoszonych przez przedsiębiorstwa prowadzące działalność w regionie autonomicznym Madery, a nie poza nim. Z motywów 44–53 decyzji z 2007 r. wynika bowiem, że Komisja oparła się na dostarczonym przez władze portugalskie badaniu uwzględniającym „dodatkowe koszty ponoszone przez sektor prywatny w regionie autonomicznym Madery”. Ponadto uwzględnione koszty dodatkowe, a mianowicie w szczególności koszty transportu, zapasów, zasobów ludzkich, finansowania lub sprzedaży, to koszty, na które jest narażona faktyczna i fizyczna działalność prowadzona w regionie autonomicznym Madery, a nie działalność prowadzona poza jego terytorium przez spółki zarejestrowane w tym regionie. Wreszcie stwierdzenie to znajduje potwierdzenie w fakcie, że w motywie 48 decyzji z 2007 r. Komisja ujęła rozpatrywane dodatkowe koszty w procentach jedynie od wartości dodanej brutto sektora prywatnego lub samego produktu krajowego brutto regionu autonomicznego Madery. W konsekwencji, oprócz braku podstaw w treści i kontekście decyzji z 2007 r. i z 2013 r., szeroka wykładnia pojęcia „działalności faktycznie i fizycznie wykonywanej na Maderze”, popierana przez skarżące, okazuje się sprzeczna nie tylko z celami realizowanymi przez art. 87 ust. 3 lit. a) WE i art. 107 ust. 3 lit. a) TFUE, które służyły za podstawę prawną, odpowiednio, decyzji z 2007 r. i z 2013 r., lecz również z wytycznymi z 2007 r. W tym względzie okoliczność, że interpretacja przyjęta przez Komisję może, jak twierdzą skarżące, różnić się od wykładni przyjętej w planie działania OECD dotyczącym zwalczania erozji podstawy opodatkowania i przenoszenia zysków, a w szczególności w ogólnych wytycznych dotyczących oceny środków w ramach tego planu, nie może zmienić tego wniosku. O ile bowiem Komisja może wziąć pod uwagę akty przyjęte w ramach OECD, o tyle nie może ona w żaden sposób być nimi związana, w szczególności przy stosowaniu postanowień traktatu FUE, a zwłaszcza postanowień dotyczących pomocy państwa [zob. podobnie wyrok z dnia 12 maja 2021 r., Luksemburg i Amazon/Komisja, T‑816/17 i T‑318/18, EU:T:2021:252, pkt 154; opinia rzecznik generalnej J. Kokott w sprawie État luxembourgeois (Informacje dotyczące grupy podatników), C‑437/19, EU:C:2021:450, pkt 67]. Komisja mogła zatem stwierdzić w motywie 167 zaskarżonej decyzji, nie naruszając prawa, że system III w postaci, w jakiej został on wdrożony, w odniesieniu do warunku dotyczącego źródła zysków, do których zastosowano obniżenie PDOP, jest sprzeczny z decyzjami z 2007 r. i z 2013 r. Wniosku tego nie podważa również argumentacja skarżących, zgodnie z którą, interpretując wyrażenie „działalność faktycznie i fizycznie wykonywana na Maderze” jako nieodnoszące się do działalności wykonywanej poza tym regionem przez spółki zarejestrowane w ZFM, Komisja w niewystarczający sposób uwzględniła okoliczność, że system III, jako regionalna pomoc operacyjna na rzecz regionów najbardziej oddalonych, miał zasadniczo na celu przyczynienie się do rozwoju gospodarczego regionu, ponieważ efekt ten może zostać uzyskany przez przedsiębiorstwa niezależnie od miejsca, w którym faktycznie wykonują one swoją działalność, czy też naruszyła ona zasady swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług. Po pierwsze, co się tyczy twierdzenia opartego na niedostatecznym uwzględnieniu podnoszonego celu systemu III, który jako regionalna pomoc operacyjna na rzecz regionów najbardziej oddalonych polega zasadniczo na przyczynianiu się do rozwoju gospodarczego tych regionów, a nie na zrekompensowaniu dodatkowych kosztów ponoszonych przez przedsiębiorstwa mające siedzibę w tych regionach z uwagi na utrudnienia strukturalne, z którymi borykają się te regiony, należy zaznaczyć, że poprzez to twierdzenie skarżące nie zmierzają do podważenia oceny dokonanej przez Komisję w odniesieniu do niezgodności systemu III w postaci, w jakiej został on wdrożony, z decyzjami z 2007 r. i z 2013 r., a tym samym kwalifikacji prawnej tego systemu jako „nowej pomocy” w rozumieniu art. 1 lit. c) rozporządzenia 2015/1589, przyznanej z naruszeniem art. 108 ust. 3 TFUE. Przeciwnie, skarżące zmierzają w sposób dorozumiany do podważenia oceny zgodności systemu III dokonanej w ramach decyzji z 2007 r. i z 2013 r., które stały się ostateczne, przy czym ich argumentacji nie można interpretować w ten sposób, że skutkuje ona podniesieniem zarzutu niezgodności z prawem wspomnianych decyzji w rozumieniu art. 277 TFUE. W każdym razie argumentacja skarżących opiera się na błędnym założeniu, że celem systemu III, jako regionalnej pomocy operacyjnej na rzecz najbardziej oddalonego regionu, jest zasadniczo przyczynianie się do rozwoju gospodarczego regionu autonomicznego Madery, a jedynie dodatkowo wyrównanie dodatkowych kosztów specyficznych dla regionu autonomicznego Madery. Tymczasem, jak wskazano już w pkt 35–47 powyżej, zarówno z brzmienia decyzji z 2007 r. i z 2013 r., jak i z celów przepisów Unii w dziedzinie pomocy państwa na cele regionalne w regionach najbardziej oddalonych, na których decyzje te są oparte, wynika jednoznacznie, że proporcjonalna rekompensata za dodatkowe koszty specyficzne dla regionu autonomicznego Madery stanowi centralny element, który skłonił Komisję do stwierdzenia zgodności z rynkiem wewnętrznym systemu III. Po drugie, co się tyczy twierdzenia dotyczącego naruszenia zasady swobodnego przepływu obywateli, swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług, należy zauważyć, że twierdzenie to nie może zostać uwzględnione. Skoro w pkt 47 powyżej Sąd stwierdził bowiem, że w zaskarżonej decyzji warunek dotyczący pochodzenia zysków został zinterpretowany przez Komisję zgodnie z brzmieniem i kontekstem decyzji z 2007 r. i z 2013 r., lecz również zgodnie z celami realizowanymi przez uregulowania Unii w dziedzinie pomocy państwa, skarżące kwestionują ostatecznie nie wykładnię tego warunku zawartą w zaskarżonej decyzji, lecz wykładnię rzeczonej przesłanki przyjętą przez Komisję w decyzjach z 2007 r. i z 2013 r. w celu stwierdzenia zgodności systemu III z rynkiem wewnętrznym. Tymczasem skarżące nie podniosły ani w sposób dorozumiany, ani wyraźnie zarzutu niezgodności z prawem decyzji z 2007 r. i z 2013 r. Nie wyjaśniły one bowiem, w jaki sposób te dwie decyzje naruszają zasadę swobodnego przepływu obywateli, swobodę przedsiębiorczości i swobodę świadczenia usług. W zakresie, w jakim argumentację tę można rozumieć jako zmierzającą do zakwestionowania, na podstawie zasad przywołanych w pkt 58 powyżej, stwierdzenia niezgodności z rynkiem wewnętrznym wprowadzonego w życie systemu III, krytyka ta zostanie zbadana w pkt 98–105 poniżej, w ramach oceny zasadności drugiego z podniesionych przez skarżące zarzutów. W świetle powyższego Komisja nie naruszyła prawa, dokonując wykładni warunku przewidzianego w decyzjach z 2007 r. i z 2013 r., zgodnie z którym przewidziane w systemie III obniżenia PDOP mogły dotyczyć wyłącznie zysków wynikających z działalności „faktycznie i fizycznie wykonywanej na Maderze”. – W przedmiocie warunku dotyczącego tworzenia lub utrzymania miejsc pracy w regionie autonomicznym Madery Skarżące zarzucają zasadniczo Komisji, że ta niesłusznie narzuciła Republice Portugalskiej stosowanie metod EPC i RJR, z wyłączeniem pojęcia „stanowiska pracy” w rozumieniu prawa portugalskiego, lub przynajmniej narzuciła Republice Portugalskiej obiektywną metodę obliczania czasu pracy rzeczywiście poświęconego przez każdą osobę zajmującą stanowisko pracy uprawniające do korzystania z systemu III, w celu sprawdzenia przestrzegania warunku dotyczącego utworzenia lub utrzymania miejsc pracy w regionie autonomicznym Madery, z naruszeniem celów systemu III oraz zasad swobodnego przepływu. Jednakże pierwszy argument skarżących wynika z błędnego rozumienia zaskarżonej decyzji. Wniosek, zgodnie z którym system III w postaci, w jakiej został on wdrożony, narusza decyzje z 2007 r. i z 2013 r., nie jest bowiem oparty na okoliczności, że władze portugalskie nie zastosowały metod EPC i RJR w celu sprawdzenia, czy warunek dotyczący utworzenia lub utrzymania miejsc pracy w regionie autonomicznym Madery został spełniony. Wniosek ten opiera się na zawartym w motywie 176 zaskarżonej decyzji stwierdzeniu, że metoda przyjęta przez władze portugalskie w celu obliczenia liczby miejsc pracy utworzonych lub utrzymywanych w regionie autonomicznym Madery nie pozwala na zweryfikowanie, czy stanowiska pracy zadeklarowane przez beneficjentów wspomnianego systemu mają charakter rzeczywisty i trwały. Tymczasem wniosek ten został poparty w sposób wystarczający pod względem prawnym w motywach 28 i 175 zaskarżonej decyzji, zgodnie z którymi według metody przyjętej przez władze portugalskie stanowisko pracy dla celów stosowania systemu III stanowi każde zatrudnienie, niezależnie od liczby godzin, dni i miesięcy przepracowanych rocznie, zadeklarowanych przez beneficjentów, w tym zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy lub zatrudnienia członków zarządu, którzy wykonują swoją działalność w więcej niż jednej ze spółek będących beneficjentami systemu III. Ponieważ zaskarżona decyzja nie jest oparta na stwierdzeniu, że władze portugalskie nie zastosowały metod EPC i RJR w celu obliczenia liczby stanowisk pracy, argumenty skarżących zmierzające do zarzucenia Komisji, że ta niesłusznie narzuciła stosowanie takich metod, należy oddalić. Ponadto należy również oddalić argument skarżących, zgodnie z którym w celu sprawdzenia, czy warunek ten został spełniony, Komisja nie miała prawa nałożyć na Republikę Portugalską obowiązku zastosowania obiektywnego sposobu obliczania czasu pracy rzeczywiście poświęconego przez każdą osobę zajmującą stanowisko pracy uprawniające do korzystania z systemu III, biorąc pod uwagę w szczególności fakt, że tworzenie lub utrzymywanie stanowisk pracy w RAM stanowi jedynie cel pomocniczy systemu III. Z jednej strony bowiem – jak słusznie wskazała Komisja w motywie 169 zaskarżonej decyzji – z decyzji z 2007 r. (zob. w szczególności jej motyw 64) i z decyzji z 2013 r. (zob. w szczególności jej motyw 28) wynika wyraźnie, że warunek ten był warunkiem dostępu do systemu III i że stanowił on parametr obliczania kwot pomocy wypłaconej w ramach systemu ZFM, zgłoszonego przez Republikę Portugalską i zatwierdzonego tymi dwiema decyzjami [zob. podobnie wyrok z dnia 21 września 2022 r., Portugalia/Komisja (Wolna strefa Madery), T‑95/21, EU:T:2022:567, pkt 160]. Z drugiej strony – jak wskazano już w pkt 41 powyżej – odstępstwa od ustanowionej w art. 107 ust. 1 TFUE ogólnej zasady niezgodności pomocy państwa z rynkiem wewnętrznym należy interpretować ściśle. Wymóg ten oznacza, że wykładni warunków przyznania systemu pomocy zatwierdzonego przez Komisję nie można w całości pozostawić do uznania danego państwa członkowskiego, w szczególności pod pretekstem poszanowania zasady autonomii instytucjonalnej i proceduralnej. Jest tak tym bardziej, że w niniejszej sprawie nie można skutecznie utrzymywać, iż obowiązek zastosowania obiektywnego sposobu obliczania czasu pracy rzeczywiście poświęconego przez każdą osobę zajmującą stanowisko pracy uprawniające do korzystania z systemu III koliduje z prawem portugalskim. Ten obowiązek zastosowania obiektywnej metody obliczania nie stoi bowiem na przeszkodzie temu, by można było wziąć pod uwagę każdą formę stosunku pracy przewidzianą w prawie portugalskim. Ponadto wspomniany obowiązek stosowania takiego sposobu obliczania odnosi się wyłącznie do celów oceny zgodności systemu III oraz prawidłowego wykonania decyzji z 2007 r. i z 2013 r. Z tych samych powodów, które zostały wymienione w pkt 56 i 58 powyżej, należy odrzucić twierdzenie, zgodnie z którym przyjęta przez Komisję wykładnia warunku dotyczącego tworzenia lub utrzymania miejsc pracy w regionie autonomicznym Madery jest sprzeczna z zasadami swobodnego przepływu obywateli i pracowników. W zakresie, w jakim argument ten należy rozumieć jako zmierzający do zakwestionowania, na podstawie zasad przywołanych w pkt 70 powyżej, stwierdzenia niezgodności z rynkiem wewnętrznym wprowadzonego w życie systemu III, krytyka ta zostanie zbadana w pkt 98–105 poniżej, w ramach oceny zasadności drugiego z podniesionych przez skarżące zarzutów. Wreszcie, należy oddalić jako nieistotny dla sprawy dodatkowy argument podniesiony przez Nova Ship Invest, Unipessoal (Zona Franca da Madeira), zgodnie z którym w zaskarżonej decyzji Komisja naruszyła prawo, nie wykazując przy analizie poszanowania warunku dotyczącego utworzenia lub utrzymania miejsc pracy w regionie autonomicznym Madery jakiegokolwiek ograniczenia w zależności od rodzaju przedsiębiorstwa będącego beneficjentem, podczas gdy SGPS nie podlegają takiemu warunkowi. W tym względzie należy bowiem zauważyć, po pierwsze, że Nova Ship Invest, Unipessoal (Zona Franca da Madeira) ogranicza się w swej skardze do sformułowania takiego argumentu, nie twierdząc jednak, że ona sama ma status SGPS. Po drugie, o ile w odpowiedzi na dotyczące tej kwestii pytanie Sądu zadane na rozprawie Nova Ship Invest, Unipessoal (Zona Franca da Madeira) stwierdziła, że ona sama ma status SGPS, o tyle należy stwierdzić, że nie przedstawiła ona żadnego dowodu na poparcie takiego twierdzenia, poprzestając na odesłaniu do załącznika A.3 do skargi, a mianowicie zezwolenia z dnia 29 grudnia 2000 r. na prowadzenie działalności w ZFM, wydanego przedsiębiorstwu, którego jest następcą i którego przedmiot działalności obejmuje w szczególności zarządzanie udziałami. Dokument ten nie stanowi jednak dowodu na to, że wyłącznym przedmiotem działalności Nova Ship Invest, Unipessoal (Zona Franca da Madeira) jest zarządzanie udziałami i że w związku z tym ma ona status SGPS. Tak więc Komisja w żaden sposób nie naruszyła prawa, uznając w motywie 179 zaskarżonej decyzji, że system III w postaci, w jakiej został on wdrożony, narusza warunek utworzenia i utrzymania miejsc pracy w regionie autonomicznym Madery. – W przedmiocie skuteczności kontroli podatkowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia właściwego stosowania warunków dotyczących pochodzenia zysków, do których ma zastosowanie zmniejszenie PDOP, oraz tworzenia lub utrzymania miejsc pracy w regionie autonomicznym Madery Skarżące zasadniczo zarzucają Komisji, że w zaskarżonej decyzji uznała ona, iż kontrole przeprowadzone przez organy podatkowe nie były odpowiednie do sprawdzenia właściwego stosowania warunków dotyczących pochodzenia zysków, do których miało zastosowanie przewidziane w systemie III zmniejszenie PDOP oraz stworzenie lub utrzymanie miejsc pracy w regionie autonomicznym Madery. To niedostosowanie jest ich zdaniem bezpośrednią konsekwencją faktu, że władze portugalskie zinterpretowały i zastosowały te warunki z naruszeniem decyzji z 2007 r. i z 2013 r., wytycznych z 2007 r. i art. 107 ust. 3 lit. a) TFUE, co skarżące kwestionują. W tym względzie wystarczy stwierdzić, że w pkt 60 i 76 powyżej Sąd uznał, iż krytyka Komisji dotycząca interpretacji i wprowadzenia w życie przez władze portugalskie dwóch warunków wymienionych w pkt 77 powyżej była zasadna. Komisja nie naruszyła zatem prawa, stwierdzając w motywie 178 zaskarżonej decyzji, że kontrole podatkowe przeprowadzone przez władze portugalskie u beneficjentów systemu III oraz dane zebrane w ramach tych kontroli nie pozwalały na skuteczną kontrolę przestrzegania warunków systemu III dotyczących źródeł korzyści, do których ma zastosowanie zmniejszenie PDOP i stworzenia lub utrzymania miejsc pracy w regionie autonomicznym Madery, ponieważ organy te interpretowały lub stosowały wspomniane warunki dostępu do systemu III z naruszeniem decyzji z 2007 r. i z 2013 r. W świetle całości powyższych rozważań Komisja słusznie stwierdziła, że system III w postaci, w jakiej został on wdrożony, nie spełniał kilku warunków wymaganych w decyzjach z 2007 r. i z 2013 r. Ponieważ system ten został wprowadzony w życie z naruszeniem decyzji z 2007 r. i z 2013 r., w związku z czym został on istotnie zmieniony w stosunku do systemu zatwierdzonego w tych decyzjach, Komisja również słusznie stwierdziła w motywie 180 zaskarżonej decyzji istnienie nowej bezprawnie przyznanej pomocy (zob. podobnie wyrok z dnia 25 października 2017 r., Komisja/Włochy, C‑467/15 P, EU:C:2017:799, pkt 48). Z powyższego wynika, że zarzut pierwszy należy oddalić jako bezzasadny. W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego dopuszczenia się przez Komisję naruszenia prawa ze względu na to, że badanie zgodności systemu III w postaci, w jakiej został on wdrożony, nie zostało przeprowadzone bezpośrednio i wyłącznie na podstawie art. 107 ust. 3 lit. a) TFUE, opiera się na błędnej wykładni wytycznych z 2007 r., sprzecznej z art. 107 ust. 3 lit. a) TFUE, i narusza zasadę swobodnego przepływu obywateli i pracowników, swobodę przedsiębiorczości oraz swobodę świadczenia usług W ramach zarzutu drugiego skarżące utrzymują, że w zaskarżonej decyzji Komisja zbadała zgodność rozpatrywanego systemu pomocy nie bezpośrednio i wyłącznie w świetle art. 107 ust. 3 lit. a) TFUE, lecz uwzględniła w swojej analizie wymogi i warunki, które zostały wprowadzone w wytycznych z 2007 r. Ponadto skarżące uważają, że motywy 191–198 zaskarżonej decyzji, w których Komisja stwierdza niezgodność z rynkiem wewnętrznym systemu III w postaci, w jakiej został on wdrożony, opierają się na błędnej interpretacji wytycznych z 2007 r. i są ponadto sprzeczne z traktatem FUE, a w szczególności z jego art. 107 ust. 3 lit. a), który uzależnia zgodność pomocy regionalnej przeznaczonej na sprzyjanie rozwojowi regionów najbardziej oddalonych wyłącznie od tego, by pomoc ta była przeznaczona na wspieranie rozwoju wspomnianych regionów, z uwagi na ich sytuację strukturalną, gospodarczą i społeczną, nie wymagając przy tym, by pomoc była konieczna do zrekompensowania niedogodności specyficznych dla tych regionów. Komisja kwestionuje tę argumentację. Należy przypomnieć, że z utrwalonego orzecznictwa wynika, iż w ramach oceny zgodności środków pomocy z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 TFUE Komisji przysługuje szeroki zakres uznania, którego wykonanie wiąże się z dokonywaniem złożonych ocen ekonomicznych i społecznych (zob. podobnie wyrok z dnia 29 lipca 2019 r., Bayerische Motoren Werke i Freistaat Sachsen/Komisja, C‑654/17 P, EU:C:2019:634, pkt 79, 80 i przytoczone tam orzecznictwo). Korzystając z tego zakresu uznania, Komisja może wydawać wytyczne w celu ustalania kryteriów, na podstawie których zamierza oceniać zgodność z rynkiem wewnętrznym środków pomocy planowanych przez państwa członkowskie (zob. wyrok z dnia 29 lipca 2019 r. w sprawie C‑654/17 P Bayerische Motoren Werke i Freistaat Sachsen/Komisja, EU:C:2019:634, pkt 81 i przytoczone tam orzecznictwo). Przyjmując takie normy postępowania i ogłaszając poprzez publikację, że będzie ona je stosować od tej pory do przypadków w nich przewidzianych, Komisja sama wyznacza sobie granice owego zakresu uznania i zasadniczo nie może odejść od tych norm bez narażania się w danym przypadku na sankcję za naruszenie ogólnych zasad prawa, takich jak zasada równego traktowania lub zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań (zob. wyrok z dnia 29 lipca 2019 r., Bayerische Motoren Werke i Freistaat Sachsen/Komisja, C‑654/17 P, EU:C:2019:634, pkt 82 i przytoczone tam orzecznictwo). Jest prawdą, że poprzez przyjęcie norm postępowania Komisja nie może zrezygnować z zakresu uznania przyznanego jej przez art. 107 ust. 3 TFUE. W związku z tym przyjęcie wytycznych z 2007 r. nie zwalnia Komisji z obowiązku zbadania szczególnych wyjątkowych okoliczności, na które powołuje się dane państwo członkowskie, w konkretnym przypadku w celu wystąpienia o bezpośrednie zastosowanie art. 107 ust. 3 TFUE (zob. analogicznie wyrok z dnia 29 lipca 2019 r., Bayerische Motoren Werke i Freistaat Sachsen/Komisja, C‑654/17 P, EU:C:2019:634, pkt 83 i przytoczone tam orzecznictwo). W niniejszym przypadku, jak stwierdzono w motywie 190 zaskarżonej decyzji, Republika Portugalska nie powołała się na wyjątkowe okoliczności uzasadniające bezpośrednie zastosowanie art. 107 ust. 3 TFUE w celu dokonania oceny zgodności z rynkiem wewnętrznym systemu III w postaci, w jakiej został on wdrożony. Ponadto bezsporne jest, że system III, jako regionalna pomoc operacyjna, wchodzi w zakres stosowania wytycznych z 2007 r., wobec czego zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 87 powyżej Komisja była zobowiązana stosować się do tych wytycznych w ramach oceny zgodności z rynkiem wewnętrznym systemu III w postaci, w jakiej został on wdrożony. Komisja nie naruszyła zatem prawa, badając w zaskarżonej decyzji system III w postaci, w jakiej został on wdrożony, w świetle wytycznych z 2007 r., a nie bezpośrednio i wyłącznie na podstawie art. 107 ust. 3 TFUE, które to badanie przeprowadziła ona ponadto w motywach 188–198 zaskarżonej decyzji. Co więcej, nie wydaje się, aby w ramach przeprowadzonego w motywach 181–207 zaskarżonej decyzji badania zgodności z rynkiem wewnętrznym systemu III w postaci, w jakiej został on wdrożony, Komisja naruszyła uregulowania Unii w dziedzinie regionalnej pomocy państwa, w szczególności wytyczne z 2007 r. lub art. 107 ust. 3 lit. a) TFUE. Jeśli chodzi o wytyczne z 2007 r., to – wbrew temu, co twierdzą skarżące, i jak wskazano już w pkt 42 powyżej – zgodność z rynkiem wewnętrznym regionalnej pomocy operacyjnej w regionach najbardziej oddalonych nie jest uzależniona wyłącznie od tego, czy pomoc ta jest przeznaczona na wspieranie rozwoju wspomnianych regionów, lecz przyjmuje się również założenie, że jej wysokość jest proporcjonalna do utrudnień, których przezwyciężeniu ma ona służyć. Jak przypomniano bowiem w pkt 43 powyżej, regionalna pomoc operacyjna na rzecz regionów najbardziej oddalonych została skonstruowana w taki sposób, aby zrekompensować ponoszone przez przedsiębiorstwa z tych regionów dodatkowe koszty spowodowane utrudnieniami, z którymi borykają się te regiony. Tymczasem w motywach 184–186 zaskarżonej decyzji Komisja słusznie wskazała, że stosowanie systemu III w postaci, w jakiej został on wdrożony, nie było zgodne z warunkami przewidzianymi w pkt 76 i 80 wytycznych z 2007 r., których zgodności z prawem skarżące nie zakwestionowały. Wniosku tego nie pozwala podważyć argument skarżących, zgodnie z którym art. 107 ust. 3 lit. a) TFUE uzależnia zgodność pomocy regionalnej dla regionów najbardziej oddalonych wyłącznie od tego, czy pomoc ta jest przeznaczona na wspieranie rozwoju wspomnianych regionów, nie wymagając przy tym, by pomoc była konieczna do zrekompensowania niedogodności specyficznych dla tych regionów. O ile bowiem prawdą jest, że art. 107 ust. 3 lit. a) TFUE nie wspomina wyraźnie, że pomoc dla regionów najbardziej oddalonych powinna być konieczna, aby zrekompensować niedogodności specyficzne dla tych regionów, o tyle stwierdzenie zgodności pomocy państwa z rynkiem wewnętrznym – w szczególności pomocy przyznanej na podstawie art. 107 ust. 3 lit. a) TFUE – opiera się naturalnie na założeniu, że pomoc ta spełnia w szczególności ogólny wymóg niezbędności (zob. podobnie wyroki: z dnia 17 września 1980 r., Philip Morris Holland/Komisja, 730/79, EU:C:1980:209, pkt 17; z dnia 5 marca 2019 r., Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, pkt 78; z dnia 12 lipca 2018 r., Austria/Komisja, T‑356/15, EU:T:2018:439, pkt 370). Tymczasem w motywach 191–198 zaskarżonej decyzji Komisja słusznie stwierdziła, że system III w postaci, w jakiej został on wdrożony, nie był stosowany w sposób pozwalający zaradzić trudnościom strukturalnym, z jakimi przedsiębiorstwa mogą rzeczywiście mieć do czynienia w ramach prowadzenia działalności na Maderze, i z tego względu nie był on ani odpowiedni, ani proporcjonalny do realizacji celu leżącego we wspólnym interesie, jakim jest rozwój regionalny tego regionu. Odnośnie do argumentów skarżących dotyczących naruszenia zasady swobodnego przepływu obywateli i pracowników, swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług, należy zauważyć, że zmierzają one w istocie do podważenia zawartego w motywie 198 zaskarżonej decyzji i dokonanego przez Komisję na podstawie art. 107 ust. 3 lit. a) TFUE stwierdzenia, że system III w postaci, w jakiej został on wdrożony, jest niezgodny z rynkiem wewnętrznym, ze względu na to, że skutkiem tego stwierdzenia jest utrudnienie lub zwiększenie kosztów korzystania z tych swobód przez przedsiębiorstwa, które skorzystały z tego systemu, lub przez ich pracowników. Z utrwalonego orzecznictwa wynika w tym względzie, że pomocy, która jako taka bądź ze względu na niektóre z jej aspektów narusza ogólne zasady prawa Unii, nie można uznać za zgodną z rynkiem wewnętrznym (zob. wyrok z dnia 23 listopada 2023 r., Ryanair/Komisja, C‑209/21 P, EU:C:2023:905, pkt 71 i przytoczone tam orzecznictwo). Jednakże z orzecznictwa tego wynika jedynie, że w przypadku gdy Komisja zamierza uznać pomoc za zgodną z rynkiem wewnętrznym, musi ona upewnić się, że owo stwierdzenie zgodności, które skutkuje udzieleniem państwu członkowskiemu zezwolenia na wypłatę danej pomocy, nie będzie wiązało się z naruszeniem innych przepisów prawa Unii, w szczególności zasad swobodnego przepływu. Natomiast wspomniane orzecznictwo nie może – jak sugerują w istocie skarżące – zobowiązać Komisji, która zamierza uznać pomoc za niezgodną z rynkiem wewnętrznym i w związku z tym zakazać danemu państwu członkowskiemu jej wypłaty, do uznania tej pomocy za zgodną z rynkiem wewnętrznym, a zatem do udzielenia zezwolenia na jej wypłatę, ze względu na to, że ewentualna decyzja stwierdzająca niezgodność pomocy z rynkiem wewnętrznym powoduje skutki ograniczające dla przedsiębiorstw będących beneficjentami tej pomocy, czy to poprzez uniemożliwienie jej wypłaty, czy też poprzez nakazanie jej odzyskania. Gdyby było inaczej, zakaz pomocy państwa niezgodnej z rynkiem wewnętrznym zostałby zniweczony przez zasadę swobodnego przepływu obywateli i pracowników, swobodę przedsiębiorczości i swobodę świadczenia usług, mimo że postanowienia traktatu FUE w dziedzinie konkurencji, a w szczególności postanowienia dotyczące pomocy państwa, mają charakter podstawowy i stanowią wyraz jednej z istotnych misji powierzonych Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 17 listopada 2011 r., Komisja/Włochy, C‑496/09, EU:C:2011:740, pkt 60). W związku z tym w celu podważenia zaskarżonej decyzji skarżące nie mogą skutecznie powoływać się na zasadę swobodnego przepływu obywateli i pracowników, swobodę przedsiębiorczości i swobodę świadczenia usług w zakresie, w jakim w decyzji tej stwierdzono – na podstawie art. 107 ust. 3 lit. a) TFUE – niezgodność z rynkiem wewnętrznym systemu III w postaci, w jakiej został on wdrożony, i nakazano odzyskanie pomocy. W każdym razie, nawet przy założeniu, że te zasady – w tym zasady swobodnego przepływu obywateli i pracowników – mogą być w niniejszym przypadku powołane przez skarżące i że zaskarżona decyzja wywiera skutek ograniczający swobody, na które powołują się skarżące, należy stwierdzić, że ten skutek ograniczający jest nierozerwalnie związany z dokonanym w zaskarżonej decyzji stwierdzeniem niezgodności z rynkiem wewnętrznym systemu III w postaci, w jakiej został on wdrożony, oraz ze sformułowanym w niej nakazem odzyskania pomocy. Ponadto wspomniane skutki ograniczające są uzasadnione zgodnym z prawem celem i proporcjonalne do tego celu, jak wynika z pkt 97 powyżej. Poza tym stwierdzenie niezgodności z rynkiem wewnętrznym wprowadzonego w życie systemu III, podobnie jak odzyskanie pomocy bezprawnie wypłaconej na podstawie tego systemu, nie uniemożliwia spółkom zarejestrowanym w ZFM podejmowania działalności lub świadczenia usług poza regionem autonomicznym Madery, a nawet zatrudniania pracowników mających miejsce zamieszkania lub pełniących swe zadania poza tym regionem. Ich celem jest po prostu zapewnienie, aby zyski pochodzące z działalności faktycznie i fizycznie wykonywanej poza regionem autonomicznym Madery nie mogły zostać uwzględnione w podstawie opodatkowania, do której ma zastosowanie sporny środek podatkowy. Ponadto w odniesieniu do zaproponowanego przez skarżące alternatywnego systemu pomocy opartego na „gradacji proporcjonalności kwoty pomocy w przypadkach, w których działalność generująca dochód jest prowadzona na innym obszarze geograficznym”, należy zaznaczyć, że zgodnie z orzecznictwem Komisja nie musi wypowiadać się w sposób abstrakcyjny w przedmiocie wszystkich alternatywnych środków, które mogą być rozważane, ponieważ o ile dane państwo członkowskie musi szczegółowo przedstawić powody, które doprowadziły do przyjęcia rozpatrywanego systemu pomocy, w szczególności jeśli chodzi o przyjęte warunki kwalifikowalności, o tyle nie jest ono zobowiązane do wykazania w sposób pozytywny, że żaden inny możliwy do przyjęcia środek, z definicji hipotetyczny, nie pozwoliłby na zapewnienie realizacji zamierzonego celu w lepszy sposób. Skoro owo państwo członkowskie nie podlega takiemu obowiązkowi, to skarżące nie mogą zasadnie wnosić do Sądu o nałożenie na Komisję obowiązku wyręczenia władz krajowych w realizacji zadania polegającego na poszukiwaniu norm pozwalających na zbadanie wszelkich możliwych środków alternatywnych (zob. podobnie wyrok z dnia 6 maja 2019 r., Scor/Komisja, T‑135/17, niepublikowany, EU:T:2019:287, pkt 94 i przytoczone tam orzecznictwo). W świetle powyższego zarzut drugi należy oddalić jako bezzasadny. W przedmiocie zarzutów trzeciego i czwartego, dotyczących niezgodności z prawem nakazu odzyskania pomocy sformułowanego w art. 4 ust. 1 zaskarżonej decyzji W zarzutach trzecim i czwartym, które zostały podniesione posiłkowo i które należy zbadać łącznie, skarżące kwestionują zgodność z prawem nakazu odzyskania pomocy sformułowanego w art. 4 ust. 1 zaskarżonej decyzji. Argumentacja skarżących dzieli się zasadniczo na trzy części, oparte na tym, że nakaz odzyskania pomocy, po pierwsze, jest sprzeczny z zasadą ochrony uzasadnionych oczekiwań, po drugie, jest sprzeczny z zasadą pewności prawa, a po trzecie, przewiduje ustalenie kwoty pomocy podlegającej odzyskaniu z zastosowaniem niewłaściwej metody obliczeniowej. W przedmiocie części pierwszej, dotyczącej naruszenia zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań W ramach tej pierwszej części argumentacji skarżące podnoszą, że beneficjenci systemu III w postaci, w jakiej został on wdrożony, nie mieli żadnego powodu, by sądzić, że przewidziane przez ten system obniżenie PDOP zależy od zawężającej wykładni warunków dotyczących, po pierwsze, źródła zysków, do których miało zastosowanie obniżenie PDOP, a po drugie, tworzenia lub utrzymania miejsc pracy w regionie autonomicznym Madery, ponieważ te dwa warunki zostały najpierw wprowadzone w decyzji z 2002 r. w podobny sposób, bez sprecyzowania, że powinny one podlegać ograniczonej pod względem geograficznym wykładni. Ponadto od czasu wprowadzenia tych warunków władze portugalskie w żaden sposób nie zmieniły interpretacji ich zakresu. Tymczasem okoliczność, że Komisja nie uznała za konieczne sprecyzowania znaczenia tych warunków przy zatwierdzeniu, i to dwukrotnym, systemu III, mogła wzbudzić u beneficjentów uzasadnione oczekiwania co do tego, że wdrożenie systemu III przez władze portugalskie nie zostało uznane przez Komisję za nową pomoc państwa. Komisja kwestionuje tę argumentację. Co się tyczy ogólnej zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań, należy przypomnieć, że uprawnienie do powoływania się na tę zasadę wymaga udzielenia zainteresowanemu przez właściwe organy Unii dokładnych, bezwarunkowych i spójnych zapewnień pochodzących z uprawnionych i wiarygodnych źródeł (zob. wyrok z dnia 5 marca 2019 r., Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, pkt 97 i przytoczone tam orzecznictwo). Co więcej, w dziedzinie pomocy państwa z utrwalonego orzecznictwa wynika, że z uwagi na imperatywny charakter kontroli tego rodzaju pomocy sprawowanej przez Komisję na podstawie art. 108 TFUE z jednej strony przedsiębiorstwa będące beneficjentami pomocy mogą co do zasady powoływać się na uzasadnione oczekiwania co do prawidłowości tej pomocy tylko wówczas, gdy taka pomoc została przyznana zgodnie z procedurą przewidzianą w tym postanowieniu, a z drugiej strony staranny podmiot gospodarczy powinien zwykle być w stanie upewnić się, że dopełniono wymogów tej procedury (zob. wyrok z dnia 5 marca 2019 r., Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, pkt 98 i przytoczone tam orzecznictwo). Tymczasem w niniejszym przypadku skarżące nie wykazały, że jeśli chodzi o pomoc wypłaconą z naruszeniem decyzji z 2007 r. i z 2013 r., która z tego względu została przyznana z naruszeniem art. 108 ust. 3 TFUE, Komisja udzieliła im dokładnych, bezwarunkowych i spójnych zapewnień, ale również zgodnych z obowiązującymi przepisami, mogących wzbudzić w nich uzasadnione oczekiwania, jak wymaga tego orzecznictwo. Jeśli bowiem system pomocy nie został zgłoszony Komisji, to zarzucana tej instytucji bezczynność jest pozbawiona znaczenia (wyrok z dnia 11 listopada 2004 r., Demesa i Territorio Histórico de Álava/Komisja, C‑183/02 P i C‑187/02 P, EU:C:2004:701, pkt 52; zob. także podobnie postanowienie z dnia 7 grudnia 2017 r., Aughinish Alumina/Komisja, C‑373/16 P, niepublikowane, EU:C:2017:953, pkt 54). Tak więc w braku uprzedniego zgłoszenia Komisji systemu III w postaci, w jakiej został on wdrożony, skarżące nie mogą skutecznie powoływać się, na poparcie zarzutu dotyczącego naruszenia zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań, na jakąkolwiek bezczynność ze strony Komisji. Bez znaczenia jest również okoliczność, że system III w postaci, w jakiej został zgłoszony, został dwukrotnie zatwierdzony przez Komisję, ponieważ system ten wprowadzono w życie na zasadach zasadniczo odmiennych od zasad przewidzianych w projekcie systemu pomocy zgłoszonym przez Republikę Portugalską. Co się tyczy argumentu skarżących, zgodnie z którym niemożliwe było zrozumienie, że obniżenie PDOP przewidziane w tym systemie zależy od zawężającej wykładni warunków dotyczących, po pierwsze, źródła zysków, do których miało zastosowanie obniżenie PDOP, a po drugie, tworzenia lub utrzymania miejsc pracy w regionie autonomicznym Madery, które to warunki zostały wprowadzone przez system II, należy powtórzyć stwierdzenie dokonane w pkt 47 powyżej, zgodnie z którym zarówno brzmienie decyzji z 2007 r. i 2013 r., jak i kontekst, w jaki się one wpisują, ale także cele realizowane przez przepisy mające zastosowanie do pomocy regionalnej nie pozostawiały miejsca na wątpliwości co do wykładni warunku dotyczącego pochodzenia zysków, do których miało zastosowanie obniżenie PDOP. Podobnie, odnośnie do warunku dotyczącego tworzenia lub utrzymania miejsc pracy w regionie autonomicznym Madery, z decyzji z 2002 r., z 2007 r. i z 2013 r. wynika, że dostęp do korzyści podatkowych przewidzianych w systemie II, którego kontynuację stanowi system III, był ograniczony do spółek, które stworzyły rzeczywiście nową działalność i spełniały szczególne warunki kwalifikowalności oparte na liczbie utworzonych przez nie (w ciągu pierwszych sześciu miesięcy ich działalności) nowych i stałych miejsc pracy (zob. sekcja II decyzji z 2002 r.). Tak więc górna granica podstawy opodatkowania będąca przedmiotem korzyści podatkowej z tytułu PDOP zależała od liczby miejsc pracy stworzonych przez beneficjenta (zob. sekcja II decyzji z 2002 r.; motywy 18, 19 i 60 decyzji z 2007 r.; motywy 10 i 11 decyzji z 2013 r.). Każda inna wykładnia skutkowałaby oddzieleniem intensywności wsparcia dla przedsiębiorstw przewidzianego w ramach systemu III od wkładu tych przedsiębiorstw w tworzenie rzeczywiście nowej działalności w regionie autonomicznym Madery, mimo że cel ten jest jednym z warunków dostępu do tego systemu, a dokonana przez Komisję ocena proporcjonalności tego systemu została przeprowadzona w świetle tego warunku. W związku z powyższym nie można stwierdzić żadnego naruszenia zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań, a zatem pierwszą część argumentacji należy oddalić. W przedmiocie części drugiej, dotyczącej naruszenia zasady pewności prawa W ramach tej drugiej części argumentacji skarżące sygnalizują brak staranności i bezczynność Komisji w zakresie kontroli stosowania systemu ZFM przez dłuższy okres, ponieważ Komisja postanowiła wszcząć procedurę nadzorczą wymaganą na podstawie art. 108 ust. 1 TFUE dopiero osiem lat po zatwierdzeniu systemu III i ponad dwa lata po upływie jego pierwotnego okresu stosowania, a nadto poinformowała władze portugalskie o zamiarze wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego dopiero jedenaście lat po zatwierdzeniu tego systemu i ponad pięć lat po upływie pierwotnego okresu jego stosowania. Komisja kwestionuje tę argumentację. Co się tyczy zasady pewności prawa, która różni się od zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań (zob. podobnie wyrok z dnia 2 lutego 2023 r., Hiszpania i in./Komisja, C‑649/20 P, C‑658/20 P i C‑662/20 P, EU:C:2023:60, pkt 83), należy zaznaczyć, że w dziedzinie pomocy państwa argumenty mające na celu przeciwstawienie się obowiązkowi odzyskania pomocy na podstawie naruszenia zasady pewności prawa są uwzględnione jedynie w zupełnie wyjątkowych okolicznościach [zob. podobnie wyroki: z dnia 22 kwietnia 2008 r., Komisja/Salzgitter, C‑408/04 P, EU:C:2008:236, pkt 106; z dnia 21 września 2022 r., Portugalia/Komisja (Wolna strefa Madery), T‑95/21, EU:T:2022:567, pkt 204]. W tym względzie z orzecznictwa wynika, że w celu ustalenia, czy doszło do naruszenia zasady pewności prawa, należy zbadać szereg elementów, w szczególności brak jasności mającego zastosowanie systemu prawnego (zob. podobnie wyrok z dnia 14 października 2010 r., Nuova Agricast i Cofra/Komisja, C‑67/09 P, EU:C:2010:607, pkt 77) lub nieuzasadnioną bezczynność Komisji przez dłuższy czas (zob. podobnie wyroki: z dnia 24 listopada 1987 r., RSV/Komisja, 223/85, EU:C:1987:502, pkt 14, 15; z dnia 22 kwietnia 2008 r., Komisja/Salzgitter, C‑408/04 P, EU:C:2008:236, pkt 106, 107). W niniejszym przypadku skarżące nie powołują się na poparcie badanej części argumentacji na jakikolwiek brak jasności mającego zastosowanie systemu prawnego. Jeśli chodzi o twierdzenie o istnieniu przedłużających się okresów bezczynności Komisji umożliwiających zainteresowanym przedsiębiorstwom powołanie się na zasadę pewności prawa, należy przypomnieć, że instytucja ta jest zobowiązana do działania w rozsądnym terminie w ramach postępowania wyjaśniającego w sprawie pomocy państwa i że nie ma ona prawa przedłużać czasu trwania stanu bezczynności na etapie badania wstępnego. Należy dodać, że rozsądny charakter terminu postępowania winien być oceniany na podstawie okoliczności właściwych dla każdej sprawy, takich jak jej złożoność i zachowanie stron (wyrok z dnia 13 czerwca 2013 r., HGA i in./Komisja, od C‑630/11 P do C‑633/11 P, EU:C:2013:387, pkt 81, 82). Jednakże, po pierwsze, jeśli chodzi o czas, jaki upłynął między decyzjami z 2002 r., z 2007 r. i z 2013 r. a wszczęciem w dniu 12 marca 2015 r. procedury nadzoru nad systemem III, a nawet decyzją o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego, doręczoną Republice Portugalskiej w dniu 6 lipca 2018 r. i opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w dniu 15 marca 2019 r., nie on może zostać uznany za nierozsądny. Przede wszystkim bowiem zgodnie z art. 13 ust. 2 rozporządzenia nr 659/1999 i z art. 15 ust. 2 rozporządzenia 2015/1589 Komisja nie była związana szczególnymi terminami, takimi jak terminy przewidziane w rozdziale II tych rozporządzeń, dotyczącym procedury dotyczącej zgłoszonej pomocy (zob. podobnie postanowienie z dnia 20 stycznia 2021 r., KC/Komisja, T‑580/20, niepublikowane, EU:T:2021:14, pkt 26). Następnie, jeśli chodzi o procedury nadzoru dotyczące dozwolonej pomocy lub systemów pomocy, takich jak w niniejszej sprawie, nie można uznać, że Komisja powinna była wykazać się szczególną starannością, ponieważ ustanowiona w art. 4 ust. 3 TUE zasada lojalnej współpracy nakłada na państwa członkowskie obowiązek zastosowania wszelkich właściwych środków w celu zapewnienia doniosłości i skuteczności prawa Unii. W dziedzinie pomocy państwa oznacza to w szczególności, że państwa te powinny czuwać nad tym, by nie wprowadzać pomocy lub systemów pomocy z naruszeniem decyzji o uprzednim zatwierdzeniu, w szczególności gdy – tak jak w niniejszej sprawie – Komisja i dane państwo członkowskie początkowo rozumieją w ten sam sposób warunki wdrażania takiej pomocy lub systemu pomocy, jak stwierdzono w pkt 38 i 39 powyżej. Wreszcie, mając na uwadze opis postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o wszczęciu formalnego postępowania, przedstawiony w motywach 1 i 2 zaskarżonej decyzji, w niniejszej sprawie nie można stwierdzić jakiejkolwiek nieuzasadnionej bezczynności Komisji przez dłuższy okres. Po drugie, jeśli chodzi o czas trwania formalnego postępowania wyjaśniającego wynoszący 29 miesięcy, nie można go również uznać za nierozsądny, biorąc pod uwagę – jak wynika z motywów 3–9 i 96 zaskarżonej decyzji – konieczność rozpatrzenia przez Komisję wniosku władz portugalskich dotyczącego poufności decyzji o wszczęciu tego postępowania, zwrócenia się wielokrotnie do tych władz o przekazanie brakujących informacji oraz rozpatrzenia uwag bardzo dużej liczby zainteresowanych stron uczestniczących w postępowaniu. W tym sensie postępowanie, które doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji, różni się wyraźnie od postępowania w sprawie, w której zapadł wyrok z dnia 24 listopada 1987 r., RSV/Komisja (223/85, EU:C:1987:502), na który to wyrok skarżące nie mogą się zatem skutecznie powoływać. Okresy zarówno przed wydaniem decyzji o wszczęciu formalnego postępowania, jak i po jej wydaniu, nawet rozpatrywane łącznie, nie mogą zostać uznane za nierozsądne, ponieważ skarżące – tak jak wszystkie przedsiębiorstwa, które skorzystały z systemu III w postaci, w jakiej został on wdrożony – były w stanie, najpóźniej w dniu 15 marca 2019 r., należycie zapoznać się z decyzją o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego, z chwilą jej opublikowania w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, i z ryzykiem odzyskania pomocy, na jakie się narażały. Nie można zatem stwierdzić żadnego naruszenia zasady pewności prawa. W konsekwencji drugą część argumentacji należy oddalić. W przedmiocie części trzeciej, dotyczącej zastosowania oczywiście nieodpowiedniej metody przy obliczaniu kwoty pomocy podlegającej odzyskaniu W części trzeciej tej argumentacji skarżące twierdzą, że kwota pomocy podlegającej odzyskaniu została ustalona przy użyciu oczywiście niewłaściwej metody obliczania. Skarżące podnoszą mianowicie, że metoda obliczania w RJR liczby utworzonych lub utrzymanych miejsc pracy nie może być stosowana w celu określenia kwot pomocy podlegających odzyskaniu, ponieważ nie stanowi ona obowiązującej metody określenia rzeczywistego tworzenia miejsc pracy, jako że nie wynika ona z żadnego uregulowania zawartego w prawie Unii ani z żadnej normy ustanowionej w portugalskim ustawodawstwie krajowym. Komisja kwestionuje tę argumentację. W tym względzie należy stwierdzić, że z motywów 168–171 zaskarżonej decyzji wynika zasadniczo, iż warunek utworzenia lub utrzymania miejsc pracy w regionie autonomicznym Madery stanowi nie tylko warunek dostępu do systemu III, lecz również parametr obliczania kwoty pomocy, który powinien opierać się na obiektywnej, weryfikowalnej i sprawdzonej metodzie. Ponadto ocena proporcjonalności systemu III w stosunku do dodatkowych kosztów, które system ten miał rekompensować, została przeprowadzona w świetle tego warunku. W związku z tym, chociaż decyzje z 2007 r. i z 2013 r. nie nakładają obowiązku stosowania określonej metody obliczania liczby miejsc pracy utworzonych lub utrzymywanych w regionie autonomicznym Madery przez każdego beneficjenta, to jednak decyzje te wymagały zastosowania obiektywnej metody umożliwiającej sprawdzenie, czy miejsca pracy zadeklarowane przez beneficjentów systemu III są rzeczywiste i stałe. Ponieważ jednak metoda zastosowana przez władze portugalskie (zob. pkt 63–65 powyżej) w oczywisty sposób nie spełniała tego warunku, a władze te nie zaproponowały innej obiektywnej metody pozwalającej na sprawdzenie, czy miejsca pracy zadeklarowane przez beneficjentów są rzeczywiste i stałe, wyłącznie w celu odzyskania pomocy wypłaconej w ramach systemu III w postaci, w jakiej został on wdrożony, Komisja zażądała w motywie 216 zaskarżonej decyzji, aby kwota pomocy podlegającej odzyskaniu została obliczona zgodnie z metodą RJR. W tych okolicznościach nakaz zastosowania takiej metody, wynikający jedynie z ciążącego na Komisji obowiązku dostarczenia zainteresowanemu państwu członkowskiemu informacji umożliwiających mu samodzielne ustalenie, bez nadmiernych trudności, kwoty pomocy podlegającej odzyskaniu, nie może zostać uznany za niewłaściwy. W konsekwencji trzecią część argumentacji należy oddalić jako bezzasadną. W świetle całości powyższych rozważań należy oddalić zarzuty trzeci i czwarty, a tym samym oddalić skargi w całości. W przedmiocie kosztów Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ skarżące przegrały sprawę, należy – zgodnie z żądaniem Komisji – obciążyć je kosztami postępowania.   Z powyższych względów SĄD (piąta izba) orzeka, co następuje:   1) Sprawy T‑713/22 i T‑720/22 zostają połączone w celu wydania wyroku.   2) Skargi zostają oddalone.   3) Portumo – Madeira – Montagem e Manutenção de Tubaria, SA (Zona Franca da Madeira), Ponticelli – Consultadoria Técnica, SA (Zona Franca da Madeira), Ponticelli Angoil – Serviços Para a Indústria Petrolífera, SA (Zona Franca da Madeira) i Nova Ship Invest, Unipessoal, Lda (Zona Franca da Madeira) zostają obciążone kosztami postępowania.   Svenningsen Martín y Pérez de Nanclares Stancu Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 6 listopada 2024 r. Podpisy ( *1 ) Język postępowania: portugalski.