T-773/16

DOCUMENT DE TRAVAIL ORDONNANCE DU TRIBUNAL (sixième chambre) 16 octobre 2017 (*) « Recours en carence – Règlement (CE) n° 539/2001 – Défaut de la part de la Commission d’adopter des actes d’exécution portant suspension temporaire de l’exemption de l’obligation de visa pour certaines catégories de ressortissants d’un pays tiers – Prise de position de la Commission – Irrecevabilité manifeste » Dans l’affaire T‑773/16, Dominik Salehi, demeurant à Brême (Allemagne), représenté par Me C. Drews, avocat, partie requérante, contre Commission européenne, représentée par Mme C. Cattabriga et M. G. Wils, en qualité d’agents, partie défenderesse, ayant pour objet une demande fondée sur l’article 265 TFUE et tendant à faire constater que la Commission se serait illégalement abstenue d’adopter un acte d’exécution au sens de l’article 1er, paragraphe 4, du règlement (CE) n° 539/2001 du Conseil, du 15 mars 2001, fixant la liste des pays tiers dont les ressortissants sont soumis à l’obligation de visa pour franchir les frontières extérieures des États membres et la liste de ceux dont les ressortissants sont exemptés de cette obligation (JO 2001, L 81, p. 1), et d’en adresser notification au requérant, LE TRIBUNAL (sixième chambre), composé de MM. G. Berardis (rapporteur), président, S. Papasavvas et Mme O. Spineanu‑Matei, juges, greffier : M. E. Coulon, rend la présente Ordonnance  Faits à l’origine du litige 1        Le requérant, M. Dominik Salehi, est né le 1er janvier 1984 à Brême (Allemagne), d’une mère allemande et d’un père de nationalité iranienne. Il résulte du Bundeszentralregister (registre fédéral central, Allemagne) qu’il dispose de la double nationalité allemande et iranienne. 2        En raison de la mention de sa nationalité iranienne figurant dans son extrait de casier judiciaire et de l’entrée en vigueur aux États-Unis du Visa Waiver Program Improvement and Terrorist Travel Prevention Act of 2015 (loi relative à l’amélioration du programme d’exemption de visa et à la prévention du terrorisme lors des voyages de 2015), le requérant subit des restrictions dans le cadre de ses voyages vers ce pays. En effet, il ne peut plus bénéficier du Visa Waiver Program (programme d’exemption de visa), mais doit demander un visa aux autorités compétentes des États-Unis. 3        Insatisfait de cette situation, le requérant en a informé la Commission européenne, en particulier par une lettre du 1er juillet 2016. À cette occasion, il s’est référé à l’article 1er, paragraphe 4, du règlement (CE) n° 539/2001 du Conseil, du 15 mars 2001, fixant la liste des pays tiers dont les ressortissants sont soumis à l’obligation de visa pour franchir les frontières extérieures des États membres et la liste de ceux dont les ressortissants sont exemptés de cette obligation (JO 2001, L 81, p. 1). Cette disposition se lit comme suit : « 4. L’application, par un pays tiers figurant sur la liste de l’annexe II, de l’obligation de visa à l’égard des ressortissants d’au moins un État membre donne lieu à l’application des dispositions suivantes : a) dans les trente jours de l’application de l’obligation de visa par le pays tiers […], l’État membre concerné en fait notification par écrit au Parlement européen, au Conseil et à la Commission. […] La Commission publie sans tarder les informations relatives à cette notification au Journal officiel de l’Union européenne […] b) immédiatement après la date de publication visée au point a), troisième alinéa, et en concertation avec l’État membre concerné, la Commission entame des démarches auprès des autorités du pays tiers en cause, notamment dans les domaines politique, économique et commercial, en vue du rétablissement ou de l’instauration de l’exemption de visa et informe sans tarder le Parlement européen et le Conseil de ces démarches. c) si, dans les quatre-vingt-dix jours à compter de la date de publication visée au point a), troisième alinéa, et malgré toutes les démarches entamées conformément au point b), le pays tiers en cause n’a pas levé l’obligation de visa, l’État membre concerné peut demander à la Commission de suspendre l’exemption de l’obligation de visa à l’égard de certaines catégories de ressortissants dudit pays tiers. […] e) si le pays tiers concerné n’a pas levé l’obligation de visa, la Commission, au plus tard six mois à compter de la date de publication visée au point a), troisième alinéa, et ensuite tous les six mois au moins au cours d’une période qui, au total, ne peut aller au-delà de la date à laquelle l’acte délégué visé au point f) prend effet ou à laquelle il y est fait objection : i) adopte, à la demande de l’État membre concerné ou de sa propre initiative, un acte d’exécution portant suspension temporaire, pour une période de six mois au maximum, de l’exemption de l’obligation de visa pour certaines catégories de ressortissants du pays tiers concerné. Cet acte d’exécution fixe une date, dans les quatre-vingt-dix jours de son entrée en vigueur, à laquelle la suspension de l’exemption de l’obligation de visa prend effet, en tenant compte des ressources dont disposent les consulats des États membres. Lorsqu’elle adopte des actes d’exécution ultérieurs, la Commission peut prolonger cette période de suspension par de nouvelles périodes de six mois au maximum et peut modifier les catégories de ressortissants du pays tiers concerné pour lesquelles l’exemption de l’obligation de visa est suspendue. […] ou ii) soumet au comité visé à l’article 4 bis, paragraphe 1, un rapport évaluant la situation et exposant les raisons pour lesquelles elle a décidé de ne pas suspendre l’exemption de l’obligation de visa et en informe le Parlement européen et le Conseil. […] f) si, dans les vingt-quatre mois à compter de la date de publication visée au point a), troisième alinéa, le pays tiers concerné n’a pas levé l’obligation de visa, la Commission adopte, en conformité avec l’article 4 ter, un acte délégué portant suspension temporaire de l’application de l’annexe II, pour une période de douze mois, à l’égard des ressortissants dudit pays tiers. […] ». 4        En substance, le requérant a demandé à la Commission d’adopter un acte délégué en application de la disposition citée au point 3 ci-dessus, afin de suspendre provisoirement l’exemption de l’obligation de visa pour certains ressortissants des États-Unis souhaitant accéder aux territoires des États membres. Ila également précisé que, en absence de réaction de la part de la Commission, il saisirait le Tribunal d’un recours en carence. 5        Par lettre du 13 septembre 2016, la Commission a répondu à la lettre du requérant du 1er juillet 2016. Elle a indiqué avoir adopté plusieurs rapports et communications dans le domaine de la réciprocité de la levée de l’obligation de visa pour les ressortissants des États membres à l’égard de nombreux États tiers et s’être activement engagée également afin de garantir cette réciprocité sans limite avec les États-Unis. S’agissant plus particulièrement du requérant, la Commission a précisé qu’elle n’était pas responsable des restrictions qu’il subissait en ce qui concerne l’accès aux États-Unis et que sa situation ne se verrait pas améliorée si les ressortissants américains ne bénéficiaient plus de la levée de l’obligation de visa pour accéder aux territoires des États membres. Par ailleurs, la Commission a souligné qu’un éventuel recours en carence serait irrecevable, dans la mesure où les actes que le requérant lui demandait d’adopter ne le concernaient pas directement et individuellement. 6        Par lettre du 28 septembre 2016, le requérant a réagi à la lettre de la Commission du 13 septembre 2016, en réclamant, pour le 18 octobre 2016, une prise de position étayée concernant l’approche envisagée à l’égard de l’absence de réciprocité.  Procédure et conclusions des parties 7        Par requête déposée au greffe du Tribunal le 7 novembre 2016, le requérant a introduit le présent recours. La version régularisée de celle-ci, parvenue au greffe du Tribunal le 27 janvier 2017, a été notifiée à la Commission le 31 janvier suivant. 8        Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 7 avril 2017, la Commission a soulevé une exception d’irrecevabilité au titre de l’article 130, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal. 9        Le requérant a déposé ses observations sur l’exception d’irrecevabilité le 22 mai 2017. 10      Le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal : –        déclarer le recours recevable ; –        constater que la Commission s’est illégalement abstenue d’adopter un acte d’exécution au sens de l’article 1er, paragraphe 4, du règlement n° 539/2001 du Conseil, et de lui en adresser notification ; –        condamner la Commission aux dépens. 11      La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal : –        rejeter le recours comme étant irrecevable ; –        condamner le requérant aux dépens.  En droit 12      Aux termes de l’article 126 du règlement de procédure, lorsque le recours est manifestement irrecevable, le Tribunal peut, à tout moment, décider de statuer par voie d’ordonnance motivée, sans poursuivre la procédure. 13      En l’espèce, le Tribunal s’estime suffisamment éclairé par les pièces du dossier et décide de statuer sans poursuivre la procédure. 14      En premier lieu, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, les conditions de recevabilité d’un recours en carence, fixées par l’article 265 TFUE, ne sont pas remplies lorsque l’institution défenderesse, invitée à agir, a pris position sur cette invitation avant l’introduction du recours (arrêt du 7 octobre 2009, Vischim/Commission, T‑420/05, EU:T:2009:391, point 253 ; voir également, en ce sens, arrêt du 1er avril 1993, Pesqueras Echebastar/Commission, C‑25/91, EU:C:1993:131, point 11). 15      Or, en l’espèce, c’est par la lettre du 1er juillet 2016 que le requérant a demandé à la Commission, en substance, d’adopter un acte d’exécution au sens de l’article 1er, paragraphe 4, du règlement n° 539/2001. La Commission a répondu à cette lettre le 13 septembre 2016, en formulant les observations reprises au point 5 ci-dessus. 16      Dès lors, il ne saurait être considéré que la Commission n’a pas pris position sur la demande du requérant. En effet, il ressort de la jurisprudence que le refus exprimé par une institution d’agir conformément à l’invitation d’un requérant constitue une prise de position mettant fin à la carence et qu’un tel refus constitue un acte attaquable au sens de l’article 263 TFUE (voir arrêt du 21 juillet 2016, Nutria/Commission, T‑832/14, non publié, EU:T:2016:428, point 44 et jurisprudence citée). 17      La circonstance que la prise de position de la Commission ne donne pas satisfaction au requérant est indifférente, dès lors que, selon la jurisprudence, l’article 265 TFUE vise la carence par l’abstention de statuer ou de prendre position et non l’adoption d’un acte différent de celui que les intéressés auraient souhaité ou estimé nécessaire (voir arrêt du 21 juillet 2016, Nutria/Commission, T‑832/14, non publié, EU:T:2016:428, point 46 et jurisprudence citée). 18      Il s’ensuit que le présent recours doit être rejeté comme manifestement irrecevable. 19      Cette conclusion n’est pas remise en cause par le fait que, après avoir reçu la lettre du 13 septembre 2016, le requérant a, par sa lettre du 28 septembre 2016, renouvelé l’invitation à agir déjà contenue dans sa lettre du 1er juillet 2016. En effet, la lettre du 28 septembre 2016 n’a aucune incidence sur le fait que, par la lettre du 13 septembre 2016, la Commission a pris position sur la demande du requérant, ce qui rend irrecevable son recours en carence. Par ailleurs, à supposer même que la lettre du 28 septembre 2016 puisse être considérée comme étant une nouvelle invitation à agir et que celle-ci, en dépit de l’existence de la lettre du 13 septembre 2016, ouvre la voie à un recours en carence, force est de constater que, à la date de l’introduction du présent recours, soit le 7 novembre 2016, le délai de deux mois à compter de l’invitation à agir, visé à l’article 265, deuxième alinéa, TFUE, n’avait pas encore expiré. Partant, ce recours demeure en tout état de cause manifestement irrecevable. 20      En second lieu, à titre surabondant, il convient d’examiner l’exception d’irrecevabilité soulevée par la Commission sur le fondement de l’article 130, paragraphe 1, du règlement de procédure. 21      À l’appui de son exception d’irrecevabilité, la Commission fait valoir, premièrement, la circonstance que la requête n’indique pas avec précision l’acte dont la non-adoption lui est reprochée, deuxièmement, l’absence de toute obligation d’agir de sa part, troisièmement, l’absence d’intérêt à agir, quatrièmement, l’absence d’affectation individuelle et, cinquièmement, l’absence d’affectation directe. 22      Il convient d’examiner seulement une de ces fins de non-recevoir, à savoir la cinquième, et ce dans un souci d’économie de procédure. 23      La Commission fait valoir, en substance, qu’un acte d’exécution pris sur le fondement de l’article 1er, paragraphe 4, du règlement n° 539/2001 n’est pas susceptible d’avoir une incidence sur la situation juridique du requérant. Les seules personnes dont la situation juridique serait directement affectée par un tel acte d’exécution seraient les citoyens des États-Unis ayant l’intention de se rendre au sein de l’Union européenne. 24      Le requérant rétorque qu’il est directement atteint dans ses droits par le défaut d’agir de la part de la Commission et que seule une action appropriée de celle-ci peut mener à une amélioration effective en ce qui concerne la restriction à la liberté de voyage de personnes ayant, comme lui, une double nationalité, dont la nationalité iranienne. 25      Il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence constante, les articles 263 et 265 TFUE ne forment que l’expression d’une seule et même voie de droit. Il en résulte que, à l’instar de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, qui permet aux particuliers de former un recours en annulation contre un acte d’une institution dont ils ne sont pas les destinataires dès lors que cet acte les concerne directement et individuellement ou contre les actes réglementaires qui les concernent directement et qui ne comportent pas de mesures d’exécution, l’article 265, troisième alinéa, TFUE doit être interprété comme leur ouvrant également la faculté de former un recours en carence contre une institution qui aurait manqué d’adopter un acte qui les aurait concernés de la même manière (voir, en ce sens, arrêt du 26 novembre 1996, T. Port, C‑68/95, EU:C:1996:452, point 59 ; ordonnances du 24 novembre 2016, Petraitis/Commission, C‑137/16 P, non publiée, EU:C:2016:904, point 20, et du 25 juin 2008, VDH Projektentwicklung et Edeka Rhein-Ruhr/Commission, T‑185/08, non publiée, EU:T:2008:225, point 9). 26      Dès lors, si le requérant n’était pas directement concerné par l’acte d’exécution, fondé sur l’article 1er, paragraphe 4, du règlement n° 539/2001, dont il reproche à la Commission l’absence d’adoption, il s’ensuivrait que le recours serait irrecevable également à ce titre. 27      À cet égard, il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence constante, la condition selon laquelle une personne physique ou morale doit être directement concernée par l’acte faisant l’objet du recours, telle que prévue à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, requiert la réunion de deux critères cumulatifs, à savoir que la mesure contestée, d’une part, produise directement des effets sur la situation juridique du particulier et, d’autre part, ne laisse aucun pouvoir d’appréciation à ses destinataires chargés de sa mise en œuvre, celle-ci ayant un caractère purement automatique et découlant de la seule réglementation de l’Union, sans application d’autres règles intermédiaires (voir ordonnance du 26 mars 2014, Northern Ireland Department of Agriculture and Rural Development/Commission, C‑248/12 P, non publiée, EU:C:2014:137, point 21 et jurisprudence citée). 28      Par ailleurs, il n’y a aucune raison d’interpréter la condition d’affectation directe mentionnée dans la troisième branche de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE autrement que telle qu’elle est interprétée dans la deuxième branche de cette même disposition (ordonnance du 8 octobre 2015, Agrotikos Synetairismos Profitis Ilias/Conseil, T‑731/14, non publiée, EU:T:2015:821, point 25). 29      En l’espèce, ainsi que le fait observer à juste titre la Commission, il est évident que les actes d’exécution que cette dernière pourrait adopter en application de l’article 1er, paragraphe 4, sous e), i), et sous f), du règlement n° 539/2001 ne sont pas susceptibles d’affecter directement la situation juridique du requérant, qui ne se trouverait pas, du simple fait de l’éventuelle adoption de ceux-ci, en mesure de bénéficier de l’exemption de l’obligation de visa dont il bénéficiait, à l’égard des États-Unis, avant l’entrée en vigueur de la loi relative à l’amélioration du programme d’exemption de visa et à la prévention du terrorisme lors des voyages de 2015. En effet, les seules personnes qui seraient directement affectées par ladite éventuelle adoption seraient les ressortissants américains souhaitant se rendre dans les États membres, qui ne pourraient plus le faire en profitant d’une exemption de l’obligation de visa. 30      Dès lors, force est de conclure que le requérant n’est pas directement concerné par les actes qu’il reproche à la Commission de ne pas avoir adoptés. Le présent recours est donc irrecevable également à ce titre, en application de la jurisprudence citée au point 25 ci-dessus. 31      Au vu de l’ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de rejeter le présent recours.  Sur les dépens 32      Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Le requérant ayant succombé, il y a lieu de le condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission. Par ces motifs, LE TRIBUNAL (sixième chambre) ordonne : 1)      Le recours est rejeté. 2)      M. Dominik Salehi est condamné aux dépens. Fait à Luxembourg, le 16 octobre 2017. Le greffier  Le président E. Coulon  G. Berardis *      Langue de procédure : l’allemand.