III CZP 54/86

Skład orzekającyPrzewodniczący: sędzia SN J. Niejadlik. Sędziowie SN: Ł. Grygołajtys, M. Sychowicz (sprawozdawca).SentencjaSąd Najwyższy w sprawie wniosku Skarbu Państwa - Urzędu Miejskiego w O. z udziałem Marianny Ż. o wpis w księdze wieczystej po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym zagadnienia prawnego przekazanego przez Sąd Wojewódzki w Warszawie postanowieniem z dnia 7 maja 1986 r. do rozstrzygnięcia w trybie art. 391 k.p.c.:"Czy art. 74 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. (Dz. U. Nr 22, poz. 99) może być odpowiednio zastosowany do zwrotu nieruchomości lub jej części przejętej przez Państwo w trybie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. (Dz. U. Nr 27, poz. 192) i wpisanej do księgi wieczystej na rzecz Państwa, jeżeli nieruchomość okazała się zbędna dla celów, dla których została przejęta, a były właściciel godzi się na jej zwrot, czy też byłemu właścicielowi przysługuje inna droga odzyskania nieruchomości?"podjął następującą uchwałę:Przepis art. 74 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) ani żaden inny przepis obowiązującego prawa nie dają podstawy do wydania decyzji administracyjnej o zwrocie nieruchomości lub jej części, która wobec objęcia jej zarządzeniem o ustaleniu terenu budowlanego oraz o jego podziale na działki budowlane, wydanym stosownie do art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192 ze zm.), przeszła z mocy prawa - w myśl art. 5 ust. 2 tej ustawy - na własność Państwa.Uzasadnienie faktyczneZarządzeniem nr 13/76 z dnia 7 lipca 1976 r. (Dz. Urz. RN m.st. Warszawy Nr 17, poz. 85), wydanym na podstawie art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192 ze zm.), Naczelnik Miasta O. ustalił teren budowlany w mieście O. i dokonał jego podziału na działki budowlane. Zarządzeniem objęta została m.in. nieruchomość położona przy ul. (...) (...) o powierzchni 3895 m2 stanowiąca własność Marianny Ż. Dla nowo utworzonej nieruchomości, w skład której weszła wymieniona nieruchomość, w Państwowym Biurze Notarialnym w O. założona została księga wieczysta KW (...). Jako właściciel nieruchomości wpisany w niej został Skarb Państwa.Dnia 3 lutego 1986 r. Skarb Państwa - Urząd Miejski w O. złożył w Państwowym Biurze Notarialnym w O. wniosek o wyłączenie z księgi wieczystej KW (...) części nieruchomości oznaczonej jako działki nr 99/1 o powierzchni 692 m2, założenie dla niej odrębnej księgi wieczystej i ujawnienie w niej Marianny Ż. jako właścicielki nieruchomości. Podstawę wniosku stanowi decyzja nr 8/86 Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w O. z dnia 15 stycznia 1986 r. Decyzja ta, jako podstawę jej wydania wymienia art. 104 k.p.a. i art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99). Stanowi ona o wyłączeniu z terenu budowlanego objętego zarządzeniem nr 13/87 Naczelnika Miasta O. z dnia 7 lipca 1976 r. zabudowanej działki nr 99/1 o powierzchni 692 m2 i o przywróceniu prawa własności tej działki Mariannie Ż. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że objęcie zarządzeniem o ustaleniu terenu budowlanego całej nieruchomości stanowiącej własność Marianny Ż. nastąpiło z naruszeniem art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r., gdyż nieruchomość ta zabudowana jest domem mieszkalnym. Podziałowi na działki budowlane uległa część tej nieruchomości o powierzchni 427 m2, a pozostała część znalazła się pod ulicami łącznie z pasem zieleni. Według opinii architekta miejskiego znajdujący się na nieruchomości budynek może pozostać do czasu realizacji pasa zieleni w strefie projektowanej ulicy. Okoliczności te uzasadniają reprywatyzację części terenu budowlanego.Państwowe Biuro Notarialne w O. potraktowało wniosek jako wniosek o wpis w księdze wieczystej i postanowieniem z dnia 13 lutego 1986 r. odmówiło dokonania wpisu uznając, że brak jest ku temu podstawy prawnej.W toku rozpoznawania przez Sąd Wojewódzki w Warszawie rewizji Skarbu Państwa - Urzędu Miejskiego w O. od wymienionego postanowienia wyłoniło się przytoczone w sentencji uchwały zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, które przedstawione zostało Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia.W rozpoznawanej sprawie wyłania się przede wszystkim kwestia, czy Państwowe Biuro Notarialne było władne odmówić wpisu w księdze wieczystej, pomimo iż wniosek o dokonanie wpisu miał podstawę w dołączonej do niego decyzji administracyjnej. Zagadnienie sprowadza się do tego, czy państwowe biuro notarialne w postępowaniu wieczystoksięgowym jest uprawnione w świetle art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. Nr 19, poz. 147) do oceny, czy decyzja administracyjna jest zgodna z prawem. Zagadnienie to było już przedmiotem rozważań w judykaturze. Według przyjętego i utrwalonego poglądu wyrażonego w orzecznictwie, sąd w postępowaniu cywilnym (także państwowe biuro notarialne w postępowaniu wieczystoksięgowym) jest władny do badania zgodności decyzji administracyjnej z prawem pod względem formalnym, to znaczy, czy decyzja wydana została przez organ powołany do wydania takiego aktu i czy wydana została z zachowaniem podstawowych zasad postępowania obowiązujących przy podejmowaniu decyzji. Decyzja nie spełniająca tych warunków, jak tzw. decyzja bezwzględnie nieważna, nie może wywierać żadnych skutków cywilnoprawnych, stwierdzenie czego w postępowaniu cywilnym ma skutek tylko dla tego postępowania i jest niezależne od tego, czy została stwierdzona nieważność decyzji w trybie postępowania administracyjnego. Państwowe biuro notarialne więc może odmówić dokonania wpisu w księdze wieczystej, jeżeli decyzja administracyjna będąca podstawą wniosku o dokonanie wpisu jest bezwzględnie nieważna (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 27 listopada 1984 r. III CZP 70/84 - OSNCP 1985, z. 8, poz. 108 i orzeczenia powołane w tej uchwale).Jak wynika z uzasadnienia postanowienia o przedstawieniu zagadnienia prawnego, Sąd Wojewódzki trafnie uznał, że przepisy powołane w decyzji nr 8/86 Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w O. z dnia 15 stycznia 1986 r., jako podstawa jej wydania, podstawy takiej w istocie nie stanowią. Artykuł 104 k.p.a. bowiem ma charakter procesowy i określa prawną formę, w jakiej organ administracji państwowej załatwia sprawę indywidualną należącą do właściwości tego organu (art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a.) Przepis zaś art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. dotyczy nabywania przez Państwo nieruchomości na cele skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego.Decyzja administracyjna nie powołująca podstawy prawnej, która uzasadnia rozstrzygnięcie sprawy dokonane tą decyzją, jest wadliwa. Wada ta sam przez się nie powoduje, że decyzja jest bezwzględnie nieważna. Sąd Wojewódzki więc słusznie rozważał, czy decyzja, o której chodzi w sprawie, mimo jej wadliwości, ma oparcie w obowiązującym prawie oraz czy wydana została przez powołany do tego organ administracji państwowej.Trafne jest stwierdzenie tego Sądu, że zarządzenie naczelnika gminy lub innego odpowiedniego organu administracji państwowej stopnia podstawowego o ustaleniu terenu budowlanego oraz o jego podziale na działki budowlane wydane na podstawie art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. jest aktem o charakterze ogólnym, a nie decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 2 lutego 1984 r. III ARN 22/83. Zarządzenie takie więc nie może być uchylone lub zmienione stosownie do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które regulują tylko uchylenie lub zmianę decyzji administracyjnej (art. 154, 155, 161 i 163 k.p.a.). Postępowanie, w wyniku którego doszło do wydania takiego zarządzenia, nie podlega też wznowieniu na podstawie art. 145 i nast. k.p.a., gdyż wznowienie takie może dotyczyć tylko sprawy zakończonej decyzją administracyjną.Nieruchomość lub jej część objęta zarządzeniem o ustaleniu terenu budowlanego oraz o jego podziale na działki budowlane przechodzi z mocy prawa - w myśl art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. - na własność Państwa. Stosownie do obowiązującej w naszym prawie zasady zbycie części mienia państwowego może nastąpić tylko w wypadku w ustawie przewidzianym i w trybie w ustawie określonym. Dla sytuacji, o którą chodzi w rozpoznawanej sprawie, przepisy obowiązującego prawa w sposób wyraźny nie przewidziały takiej możliwości, w szczególności realizowanej w trybie decyzji wydanej przez terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Poszukując podstawy prawnej, która stwarzałaby taką możliwość, Sąd Wojewódzki powziął poważną wątpliwość, wyrażoną w przytoczonym w sentencji uchwały zagadnieniu prawnym.Uzasadnienie prawnePrzechodząc bezpośrednio do rozstrzygnięcia tego zagadnienia Sąd Najwyższy zważył, co następuje:Słusznie Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę na to, że ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. miała w dużej mierze charakter wywłaszczeniowy, gdyż zastosowanie jej przepisów prowadziło - tak jak wywłaszczenie - do odjęcia prawa własności nieruchomości i przejścia jej na własność Państwa. Jednakże przepisy wymienionej ustawy miały na celu przede wszystkim kształtowanie określonych struktur terenowych w miastach. Podobną rolę miały przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.) oraz co do terenów wiejskich - przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 ze zm.). Natomiast wywłaszczenie nieruchomości ogranicza się do realizacji w indywidualnych wypadkach konkretnych celów, które w sposób wyczerpujący określa art. 50 ustawy z dna 29 kwietnia 1985 r., a dawniej określał art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). W obu wypadkach tryb realizacji założonych celów został dostosowany do ich charakteru i ukształtowany całkowicie odmiennie, a w szczególności w pierwszym wypadku postępowanie kończyło się - jak już wspomniano - wydaniem aktu prawnego o charakterze ogólnym, a w drugim wypadku - wydaniem decyzji administracyjnej (por. z jednej strony: art. 2-5 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r., a z drugiej strony: art. 51-81 ustawy z dna 29 kwietnia 1985 r. i art. 15-29 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.).Ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. tylko w jednym miejscu zawierała odesłanie do przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości, a mianowicie w art. 10 ust. 3, dotyczącym odszkodowania za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa. Jeżeli ustawa ta nie czyniła tego co do innych kwestii, to brak jest wystarczających racji do stosowania - poza wymienionym wyjątkiem - przepisów odnoszących się do wywłaszczania nieruchomości do nieruchomości, które przeszły z mocy prawa na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2 tej ustawy.Spojrzenie na omawiane zagadnienie od strony treści mogącego wchodzić w grę, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, przepisu, a mianowicie art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., nie prowadzi do odmiennych wniosków. Wymieniony przepis (podobnie jak dawniej art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.) stanowi, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego za jego zgodą, jeżeli stała się zbędna na cel uzasadniający wywłaszczenie. Z przepisu tego, zamieszczonego w rozdziale 6 ustawy dotyczącym wywłaszczenia nieruchomości, wynika zatem, że dotyczy on nieruchomości wywłaszczonej, tj. takiej, która w trybie i na zasadach określonych w tej ustawie (bądź w poprzednio obowiązującej ustawie z dnia 12 marca 1958 r.) przeszła na rzecz Państwa (art. 53 ust. 1 ustawy). Charakter tego przepisu, stanowiącego o dopuszczalności zbycia części mienia państwowego, nie pozwala zatem na stosowanie go, poprzez jego wykładnię rozszerzającą, do innych sytuacji nabycia przez Państwo nieruchomości aniżeli sytuacja expressis verbis wskazana w tym przepisie.Należy dodać, że - jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 20 lutego 1985 r. III AZP 8/84 (OSNCP 1985, z. 10, poz. 145) - nieruchomością wywłaszczoną w rozumieniu art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. jest także nieruchomość zbyta na podstawie umowy przewidzianej w art. 6 tej ustawy, jednakże sprawa o zwrot takiej nieruchomości podlega rozpoznaniu na drodze sądowej, co oznacza, że wyłączone jest wydanie decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Kwestia ta przedstawia się tak samo na tle art. 74 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Stanowi to dodatkowy argument za niedopuszczalnością rozszerzającej wykładni wymienionego przepisu, prowadzącej do stosowania go do sytuacji, która nie została w nim wyraźnie wskazana.Przytoczone względy uzasadniają podjęcie uchwały, jak w sentencji.Ze względu na przedmiot sprawy, w której powstało rozstrzygane zagadnienie prawne, a mianowicie kwestię oceny, czy określona decyzja administracyjna może być podstawą dokonania wpisu w księdze wieczystej, nie zachodzi konieczność rozważenia, czy byłemu właścicielowi nieruchomości, która na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. przeszła na własność Państwa, przysługuje - a jeżeli tak, to jaka - drogą do odzyskania tej nieruchomości.