III AZP 11/87

Skład orzekającyPrzewodniczący: Prezes SN W. Sutkowski. Sędziowie SN: T. Bielecki, C. Bieske (sprawozdawca), S. Dmowski, W. Patulski (współsprawozdawca), K. Piasecki, Z. Świeboda.SentencjaSąd Najwyższy z udziałem prokuratora Prokuratury Generalnej, K. Lewandowskiego, rozpoznał wniosek Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z dnia 7 września 1987 r. o udzielenie odpowiedzi na następujące pytanie prawne:"Czy w myśl art. 74 § 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy za ich zgodą nieruchomość wywłaszczona, która stała się zbędna na cele określone, zgodnie z art. 56 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, w decyzji o wywłaszczaniu, jeżeli nieruchomość ta może być wykorzystana dla innego celu wskazanego również w przepisie art. 50 pkt 1 powołanej ustawy?"podjął następującą uchwałę i nadał jej moc zasady prawnej:W myśl art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela albo jego następcy prawnego - za ich zgodą - nieruchomość wywłaszczona, która stała się zbędna, na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu także w tych wypadkach, gdy może ona być wykorzystana na inny cel wskazany również w art. 50 ust. 1 i 2 tej ustawy.Uzasadnienie faktyczne1. Stosownie do art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (jedn. tekst: Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) we wniosku o wywłaszczenie należało wskazać cel wywłaszczenia. Przez cel ten rozumiano cel wymieniony w art. 3 ust. 1 tej ustawy. Także według art. 54 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dnia 29 kwietnia 1985 r. we wniosku o wywłaszczenie należy wskazać cel wywłaszczenia, przy czym przez cel ten należy rozumieć jeden z celów wymienionych w art. 50 ust. 1 i 2 nowej ustawy. Dawna ustawa z dnia 12 marca 1958 r. ustanawiała w art. 34 ust. 1 i 2 obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz wywłaszczonego właściciela za jego zgodą, jeśli nie została ona użyta i była zbędna na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie. Orzecznictwo uznawało, że przy orzekaniu o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości przepis ten nie dopuszcza zmiany celu, dla którego orzeczono wywłaszczenie, że więc nieruchomość taka podlega obligatoryjnie zwrotowi na rzecz wywłaszczonego właściciela. Ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w art. 74 ust. 1 stanowi, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela albo jego następcy prawnego za jego zgodą, jeżeli stała się zbędna na cel uzasadniający wywłaszczenie. Cel uzasadniający wywłaszczenie według tego przepisu jest celem, który był podstawą orzeczenia wywłaszczenia. Cel ten więc jest w istocie rzeczy celem, o którym mowa w art. 34 ust. 1 dawnej ustawy, tj. celem, dla którego orzeczono wywłaszczenie. Przesłanki zatem orzekania o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości są według nowej ustawy takie same jak według dawnej ustawy. Skoro ponadto według art. 50 ust. 5 nowej ustawy nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na inny cel niż cel uzasadniający wywłaszczenie, nie jest więc dopuszczalna w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zmiana celu uzasadniającego wywłaszczenie, a zatem obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości istnieje chociażby nieruchomość ta mogła być wykorzystana na inny jeszcze cel wymieniony w art. 50 ust. 1 i 2 nowej ustawy. Przez zmianę celu jednak należy rozumieć jakościową zmianę lokalizacji inwestycji wymienionej w decyzji wywłaszczeniowej i konkretyzującej cel wywłaszczenia, a nie tylko modyfikację lokalizacji inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie lub w celu bardzo zbliżonym, czyli modyfikacji nie zmieniającej charakteru celu wywłaszczenia. Przykładem w pierwszym przypadku może być wywłaszczenie nieruchomości pod budowę obwodnicy drogowej ze zmianą następnie pod budowę domków jednorodzinnych, a w drugim przypadku - wywłaszczenie nieruchomości pod budowę ośrodka zdrowia ze zmianą następnie na budowę szpitala wojewódzkiego. O ile w pierwszym przypadku taka zmiana celu jest niedopuszczalna, tzn. skutkująca zwrot wywłaszczonej nieruchomości, o tyle w drugim przypadku mieści się w celu bardzo zbliżonym do zawartego w decyzji o lokalizacji inwestycji stanowiącej podstawę wywłaszczenia, nie uzasadnia zatem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.2. Z gramatyczną wykładnią przepisów nowej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości koresponduje także wykładnia historyczna całego systemu prawnego gospodarowania ziemią w Polsce Ludowej. System ten, uwzględniając historyczne uwarunkowania polskiego rolnictwa, nie wprowadził generalnej nacjonalizacji ziemi. Tak np. w dekrecie z dnia 6 września 1946 r. o reformie rolnej przyjęto granice prywatnej własności ziemi w zależności od specyfiki poszczególnych regionów kraju (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13), a w latach osiemdziesiątych zagwarantowano własność i ochronę indywidualnych gospodarstw rolnych ustawą o zmianie Konstytucji PRL (Dz. U. z 1983 r. Nr 39, poz. 175 - art. 1 pkt 3). Zostało również zachowane prawo swobodnego obrotu i dziedziczenia własności prywatnych gruntów w miastach. Tylko w wyjątkowych przypadkach, niektóre miejskie własności gruntowe uległy nacjonalizacji na podstawie specjalnych ustaw, dotyczących: a) przejęcia na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, b) majątków opuszczonych i poniemieckich, c) gruntów na terenie m.st. Warszawy w granicach administracyjnych z 1945 r. Na potrzeby budownictwa mieszkaniowego, i to zarówno na terenach wiejskich, jak i miejskich, tworzone były tzw. tereny budowlane oraz obszary urbanizacyjne (ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, jedn. tekst: Dz. z 1969 r. Nr 27, poz. 216; ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarowaniu terenami w miastach i osiedlach, jedn. tekst: Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159; ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, Dz. U. Nr 27, poz. 192 ze zm.), a obecnie tworzone są zasoby gruntów państwowych na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, obowiązująca ponad 27 lat (do dnia 31 lipca 1985 r.), utrwala pogląd, że celem wywłaszczenia ziemi nie jest ogólna przebudowa stosunków własnościowych, gdyż przedmiotowa ustawa - inaczej niż ustawy nacjonalizacyjne - nie miała charakteru aktu ustrojowego. Cechą charakterystyczną instytucji wywłaszczenia według tej ustawy, odróżniającą ją zwłaszcza od nacjonalizacji czy konfiskaty, była przede wszystkim - oprócz indywidualizacji przedmiotu wywłaszczenia - konkretyzacja celu, określonego potrzebą ubiegającego się o wywłaszczenie.Obowiązująca ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości także nie ma charakteru aktu ustrojowego, gdyż mimo szeregu różnic w stosunku do uprzednio obowiązującej ustawy nie wprowadziła takich zmian, które mogłyby stanowić podstawę do rewizji przedstawionych poglądów, utrwalonych w doktrynie i orzecznictwie. U podstaw rozwiązań nowej ustawy leży dążenie do przyspieszenia i rozwinięcia budownictwa mieszkaniowego (zarówno jednorodzinnego, jak i wielomieszkaniowego) oraz wszelkiego rodzaju urządzeń komunalnych. W związku z tym ustawa ta rozszerza zakres celów, dla realizacji których dopuszczalne jest wywłaszczenie nieruchomości, powiększa krąg podmiotów uprawnionych do występowania o wywłaszczenie, wprowadza zasadę wszczęcia z urzędu postępowania wywłaszczeniowego oraz zmienia częściowo zasady odszkodowania za grunty i niektóre części składowe nieruchomości. Ustawa ta zaleca ponadto nabywanie nieruchomości nie stanowiących własności państwowej przede wszystkim w drodze umowy zawieranej na zasadach ogólnych.Przedstawione rozwiązania wskazują, że Państwo wkracza w sferę własności nieruchomości jedynie wyjątkowo, na podstawie upoważnienia ustawowego, dla osiągnięcia celów o szczególnej doniosłości społecznej; stanowią więc ważną wskazówkę interpretacyjną, zmierzającą do ścisłej wykładni przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości.Kierując się przytoczoną wykładnią gramatyczną i historyczną udzielono odpowiedzi jak w sentencji uchwały.