III UZP 5/85

Skład orzekającyPrzewodniczący: Prezes SN T. Szymanek.Sędziowie SN: J. Myślicki, S. Perestaj, F. Rusek, A. Szczurzewski, S. Szymańska (sprawozdawca), J. Wasilewski.Protokolant: A. Kamińska.Prokurator Prokuratury Generalnej PRL: T. Potapowicz.SentencjaSąd Najwyższy - Izba Pracy i Ubezpieczeń Społecznych po rozpoznaniu w dniu 27 maja 1985 r. wniosku Ministra Pracy, Płac i Spraw Socjalnych, skierowanego przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego na podstawie art. 18 ust. 3 ustawy o Sądzie Najwyższym pod rozpoznanie składu siedmiu sędziów Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego o podjęcie uchwały zawierającej odpowiedź na następujące pytanie prawne:Czy jest dopuszczalny w postępowaniu przed organami rentowymi i odwoławczymi (radami nadzorczymi oddziałów ZUS i sądami) dowód z zeznań świadków dotyczący okresów zatrudnienia w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze, jeśli zainteresowany w sposób niewątpliwy wykaże, że nie może przedstawić zaświadczenia zakładu pracy z powodu likwidacji zakładu pracy lub zniszczenia dokumentów dotyczących takiego zatrudnienia, mimo tego że zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego oraz wzrostu emerytur i rent inwalidzkich dla pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze (Dz. U. Nr 8, poz. 43), środkiem dowodowym stwierdzającym omawiane okresy są pisemne zaświadczenia zakładu pracy?i powziął następującą uchwałę:W postępowaniu odwoławczym przed radami nadzorczymi oddziałów Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i okręgowymi sądami pracy i ubezpieczeń społecznych w sprawach o świadczenia emerytalno-rentowe dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków na okoliczność zatrudnienia w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze, jeżeli zainteresowany wykaże, że nie może przedstawić zaświadczenia zakładu pracy z powodu likwidacji zakładu pracy lub zniszczenia dokumentów dotyczących takiego zatrudnienia. Przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków jest dopuszczalne w postępowaniu przed organem rentowym.Uzasadnienie faktyczneIUzasadniając potrzebę przedstawienia Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia przytoczonego w sentencji niniejszej uchwały pytania prawnego Minister Pracy, Płac i Spraw Socjalnych powołał się na istotną rozbieżność, jaka wystąpiła w praktyce organów rentowych, rad nadzorczych oddziałów ZUS oraz okręgowych sądów pracy i ubezpieczeń społecznych. Mianowicie: rozbieżność ta polega na tym, że organy rentowe nie korzystają z dowodu z zeznań świadków także na okresy zatrudnienia w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze sprzed 1 stycznia 1983 r., natomiast niektóre rady nadzorcze ZUS oraz okręgowe sądy pracy i ubezpieczeń społecznych ustalają te okresy na podstawie innych dowodów, w tym z zeznań świadków.Zdaniem Ministra, przepis § 2 ust. 2 powołanego na wstępie rozporządzenia Rady Ministrów z 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego... (Dz. U. Nr 8, poz. 43) może prowadzić do wniosku, że nie jest możliwe ustalanie tych okresów za pomocą innych dowodów niż dowód z zaświadczenia zakładu pracy, co powinno mieć zastosowanie także w postępowaniu odwoławczym przed radami nadzorczymi i okręgowymi sądami pracy i ubezpieczeń społecznych. Za takim stanowiskiem przemawiać może judykatura Sądu Najwyższego w zakresie mocy wiążącej zaświadczeń ZBoWiD dla organu rentowego, rad nadzorczych oddziałów ZUS i okręgowych sądów pracy.Nie można jednak wykluczyć odmiennego poglądu, czemu Sąd Najwyższy dał już wyraz m. innymi w uchwale z 21 września 1984 r. - III UZP 48/84, w której stwierdził, że w świetle § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego... (Dz. U. Nr 8, poz. 43) zakład pracy wydaje zaświadczenie o zatrudnieniu w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze wyłącznie na podstawie posiadanej dokumentacji, natomiast w sądowym postępowaniu odwoławczym możliwe jest ustalenie tych okresów w oparciu o inne dowody. Ponadto podobne stanowisko zostało wyrażone przez Sąd Najwyższy w uchwale z 16 listopada 1983 r., III UZP 19/83, dopuszczającej udowadnianie w postępowaniu sądowym w sprawie o rentę rodzinną okresów pracy zmarłego - na podstawie zeznań świadków. Zdaniem Ministra względy słuszności przemawiają za tym stanowiskiem, ponieważ niejednokrotnie obiektywne przyczyny uniemożliwiają udowodnienie takich okresów za pomocą dowodu z dokumentów.II1. Udzielenie odpowiedzi na przedstawione pytanie prawne wymaga w pierwszej kolejności rozważenia, czy w postępowaniu przed organem rentowym dopuszczalny jest dowód z zeznań świadków na okoliczność zatrudnienia w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze.Rozporządzenie Rady Ministrów z 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego... (Dz. U. Nr 8, poz. 43) zostało wydane w wykonaniu delegacji ustawowej z art. 55 ustawy z 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 267 ze zm.). Rozporządzenie to w § 2 ust. 2 zobowiązuje zakłady pracy do stwierdzenia okresów zatrudnienia w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze wyłącznie na podstawie posiadanej dokumentacji. Wynika to z wyraźnego brzmienia tego przepisu.W myśl zaś art. 94 ww. ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników Rada Ministrów została upoważniona do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowego trybu postępowania w sprawach ustalania prawa do świadczeń pieniężnych przewidzianych w ustawie.Natomiast stosownie do ar. 89 ust. 3 wymienionej ustawy Rada Ministrów zobowiązana została do określenia, jakie dowody powinny być dołączone do wniosku w sprawie przyznania świadczenia uzasadniające prawo do świadczeń i ich wysokości.Działając na podstawie tych przepisów, Rada Ministrów w rozporządzeniu z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie postępowania o świadczenia emerytalno-rentowe i zasad wypłaty tych świadczeń (Dz. U. Nr 10, poz. 49) określiła środki dowodowe, które powinny być dołączone do wniosku, stwierdzające okoliczności uzasadniające przyznanie tego świadczenia (§ 4 ust. 3).W myśl § 21 ust. 1, 4 i 5 powołanego rozporządzenia środkiem dowodowym stwierdzającym okresy zatrudnienia są pisemne zaświadczenia zakładów pracy, wydane na podstawie posiadanych dokumentów, oraz legitymacje ubezpieczeniowe, a także inne dowody z przebiegu ubezpieczenia.W przypadku ubiegania się pracownika o przyznanie emerytury lub renty z tytułu zatrudnienia w szczególnym charakterze, zaświadczenie zakładu pracy powinno stwierdzać charakter i stanowisko pracy w poszczególnych okresach oraz inne okoliczności, od których jest uzależnione przyznanie takiej emerytury lub renty.Środkiem dowodowym stwierdzającym okresy zatrudnienia mogą być również legitymacje służbowe, legitymacje związków zawodowych, umowy o pracę, wpisy w dowodach osobistych oraz pisma kierowane przez zakłady pracy do pracowników w czasie trwania zatrudnienia (np. o powołaniu, mianowaniu, angażowaniu, zwolnieniu, wyróżnieniu, udzieleniu urlopu).Wyjątek od zasady ustalonej w powołanym przepisie jest zawarty w § 22 wymienionego rozporządzenia, który przewiduje, że okresy zatrudnienia mogą być udowodnione zeznaniami świadków tylko w razie ubiegania się o emeryturę, gdy zainteresowany wykaże, że nie może przedstawić zaświadczenia zakładu pracy z powodu jego likwidacji, zniszczenia dokumentów zatrudnienia na skutek działań wojennych, klęsk żywiołowych, a legitymacji ubezpieczeniowej z powodu jej zagubienia lub zniszczenia.Przepis § 21 wymienionego rozporządzenia, wydany na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w powołanych wyżej art. 89 ust. 3 i art. 94 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin, bez przekroczenia zakresu delegacji ma moc wiążącą na równi z ustawą.Skoro zaś art. 89 ust. 3 wymienionej ustawy stwierdza, iż okoliczności uzasadniające prawo do świadczeń i wysokość tego świadczenia powinny być udowodnione dowodami określonymi w drodze rozporządzenia, to oznacza, iż inne dowody są niedopuszczalne, chociaż w rozporządzeniu wykonawczym nie zamieszczono takiego zastrzeżenia. Wynika z tego, że w postępowaniu przed organem rentowym nie jest dopuszczalne przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków na okoliczność zatrudnienia w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze.Intencją ustawodawcy wypływającą z powołanych przepisów obu ww. rozporządzeń jest "wzmocnienie" wiarygodności danych o zatrudnieniu, które winny zawierać informacje nie tylko o czasokresie pracy, lecz także o charakterze pracy i zajmowanym stanowisku oraz inne okoliczności, od których uzależnione jest przyznanie prawa do świadczeń (§ 21 ust. 4).Takie sformułowanie przepisów i wypływające zeń wymagania natury proceduralnej uwzględniają utrwalony już od wielu lat po wojnie porządek prawny. Jego wyrazem powinno być wydawanie przez zakłady pracy i zachowanie lub też staranne przechowywanie przez zakłady pracy akt osobowych.Takie ograniczenie zakresu środków dowodowych przed organem rentowym wynika także stąd, iż przed organami rentowymi z reguły nie jest przeprowadzany dowód z przesłuchania świadków; zeznania świadków są dołączone w formie pisemnej, bardzo często sporządzone poza organem rentowym.2. Wymienione wyżej ograniczenia dowodowe obowiązują w postępowaniu przed organem rentowym. Delegacja z art. 89 ust. 3, jak i art. 94 ustawy o zapatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin bowiem dotyczyła postępowania przed tym organem. Ograniczenia te nie mają natomiast zastosowania w postępowaniu odwoławczym przed radami nadzorczymi oddziałów ZUS. Tryb postępowania przed tymi radami w dacie wejścia w życie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin był już bowiem szczegółowo uregulowany rozporządzeniem Rady Ministrów z 20 grudnia 1974 r. w sprawie organizacji i zakresu działania rad nadzorczych Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz trybu postępowania przed radami nadzorczymi (Dz. U. Nr 49, poz. 302).Rozporządzenie to zostało wydane w wykonaniu delegacji ustawowej z art. 11 ustawy z 13 kwietnia 1960 r. o zmianach właściwości w dziedzinie ubezpieczeń społecznych, rent, zaopatrzeń i opieki społecznej (Dz. U. z 1960 r. Nr 20, poz. 119, zm. Dz. U. z 1974 r. Nr 39, poz. 231) w granicach nią zakreślonych. Jest to więc samodzielny tryb postępowania, niezależny od reguł postępowania zakreślonych dla organów rentowych.Z rozporządzenia tego nie wynika, by rada nadzorcza była związana jakimikolwiek ograniczeniami dowodowymi. Wprost przeciwnie, rozporządzenie to zawiera przepisy, które nakładają na rady nadzorcze obowiązek wyjaśnienia sprawy przy pomocy wszelkich dostępnych dowodów. I tak: zgodnie z § 17 ust. 1, na posiedzenie wzywa się zainteresowanego, świadków wskazanych przez strony oraz innych świadków, których przesłuchanie uznał przewodniczący zespołu za niezbędne do wyjaśnienia spornych okoliczności. Ponadto, stosownie do § 21 ust. 1, zespół orzekający obowiązany jest dążyć do wszechstronnego zbadania i wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy; w tym celu zespół dopuszcza wszelkie potrzebne dowody, nawet nie powołane przez strony.3. Ograniczenia dowodowego, określonego w przepisach o postępowaniu przed organem rentowym, a dotyczącego ustalania okresów pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, nie stosuje się także w postępowaniu odwoławczym przed okręgowymi sądami pracy i ubezpieczeń społecznych.Ustawa z 24 października 1974 r. o okręgowych sądach pracy i ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 39, poz. 231 ze zm.), nakazująca stosowanie w sprawach nieuregulowanych przepisy Kodeksu postępowania cywilnego (art. 72 wym. ustawy), nie zawiera bowiem ograniczeń dowodowych również w sprawach emerytalno-rentowych (art. 75-82).Dlatego w sytuacji, gdy zainteresowany wykaże, że nie może przedstawić na okoliczność zatrudnienia w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze zaświadczenia zakładu pracy z powodu likwidacji zakładu pracy lub zniszczenia dokumentów dotyczących takiego zatrudnienia, sąd jest uprawniony do przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków na okoliczność takiego zatrudnienia - jeżeli się to okaże konieczne dla wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy (art. 55 cyt. ustawy.). Dowód z zeznań świadków podlega ocenie sądu na tle okoliczności sprawy i treści zebranego materiału dowodowego.Przepis § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego... (Dz. U. Nr 8, poz. 43), podobnie jak przepis § 22 rozporządzenia Rady Ministrów z 7 lutego 1983 r. w sprawie postępowania... (Dz. U. Nr 10, poz. 49), w postępowaniu przed okręgowym sądem pracy, jak i przed radą nadzorczą oddziału ZUS ma znaczenie wyłącznie instrukcyjne w tym sensie, że wskazuje na potrzebę zwrócenia uwagi na wiarygodność dowodów, wśród których w pierwszej kolejności należy dokonywać ustaleń w oparciu o jakąkolwiek miarodajną dokumentację. Dopiero w razie braku takiej możliwości należy skorzystać z dowodu z przesłuchania świadków.Gdyby ustawodawca miał zamiar wyłączyć - dla celów udowadniania okresów pracy w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze - wszelkie dowody poza dowodem z zaświadczenia zakładu pracy opartym na dokumentacji, to zrealizowałby to w drodze odpowiedniego przepisu ustawowego, analogicznie do przypadku określonego w art. 11 ust. 2 pkt 14 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin.Nie można przypisać ustawodawcy zamiaru, ażeby tak istotne kwestie, mające wpływ na ustalanie prawa do świadczeń emerytalno-rentowych i ich wysokość, powierzył tylko zakładom pracy, skoro jest notoryjnie znane, że zakłady pracy często nie posiadają dokumentacji z uwagi na upływ czasu, reorganizację lub zniszczenie z innych przyczyn. Prowadziłoby to w wielu przypadkach do przyznania pracownikom, którzy byli zatrudnieni w warunkach szczególnych lub szczególnym charakterze, zaniżonych świadczeń, a nawet pozbawienia świadczeń.Dlatego nie ma podstawy do odwoływania się do orzecznictwa Sądu Najwyższego co do zakresu mocy wiążącej zaświadczeń ZBoWiD - w tym znaczeniu, że jest ono wyłącznym dowodem stwierdzającym uprawnienie do świadczeń przewidzianych dla kombatantów. Orzecznictwo dotyczące tej kwestii zostało ukształtowane pod rządami ustawy z 28 października 1975 r. o dalszym zwiększeniu świadczeń dla kombatantów i więźniów obozów koncentracyjnych (Dz. U. Nr 34, poz. 186). Brzmienie i cel art. 1 i 11 ustawy oraz § 1 rozporządzenia MPPiSS oraz Ministra ds. Kombatantów z 18 grudnia 1975 r. (Dz. U. Nr 46, poz. 255) upoważniały do wniosku, że ustawodawca przekazał stwierdzenie okoliczności uzasadniających przyznanie prawa do świadczeń z ustawy "kombatanckiej" zarządom wojewódzkim ZBoWiD z tego powodu, że Związek ten dysponuje niezbędną dokumentacją uzasadniającą prawidłową, zgodną z celem ustawy, realizację określonych w niej uprawnień na rzecz kombatantów oraz z uwagi na możliwość odwołania się osoby zainteresowanej do Głównej Komisji Weryfikacyjnej Zarządu Głównego ZBoWiD.Słuszność tego stanowiska potwierdziła ustawa z 26 maja 1982 r. o szczególnych uprawnieniach kombatantów (Dz. U. Nr 16, poz. 122). Zgodnie z art. 3 ust. 1 tejże ustawy o spełnieniu przez poszczególne osoby warunków do uzyskania uprawnień przewidzianych w ustawie orzeka Związek Bojowników o Wolność i Demokrację. Ustala on również okresy działalności kombatanckiej.Mając powyższe na uwadze, Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji uchwały.