III ARN 23/83

Skład orzekającyPrzewodniczący: sędzia SN A. Gola (sprawozdawca). Sędziowie SN: T. Bukowski, T. Miłkowski.SentencjaSąd Najwyższy po rozpoznaniu sprawy ze skargi Zofii i Mieczysława P. na decyzję Wojewody Skierniewickiego w przedmiocie opłat rekultywacyjnych na skutek rewizji nadzwyczajnej Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 1983 r.uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.Uzasadnienie faktyczneZofia i Mieczysław P. nabyli umową notarialną z dnia 30.IX.1975 r. działkę leśną położoną we wsi R. oznaczoną numerem ewidencyjnym 60, o powierzchni 1692 m2, przeznaczoną w planie zagospodarowania przestrzennego gminy R. na cele indywidualnego budownictwa letniskowego.Naczelnik Gminy R. decyzją z dnia 9.III.1982 r. wydaną na podstawie art. 10 ust. 1 i art. 13 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów (Dz. U. Nr 27, poz. 249) oraz § 4-6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 104) ustalił z tytułu nabycia gruntów leśnych na cele nieleśne należność w wysokości 17.500 zł, zmniejszoną o sumę odszkodowania uiszczoną za grunty w wysokości 4.900 zł, co powoduje, że do zapłaty pozostaje kwota 12.600 zł oraz stała opłata roczna z tytułu użytkowania gruntów 1.750 zł rocznie, płatna przez okres 20 lat. Należności i stałą opłatę obliczono od powierzchni normatywnej 700 m2. Na skutek odwołania małżonków P. Wojewoda Skierniewicki decyzją ostateczną z dnia 23.XIII.1982 r., wydaną na podstawie art. 13 ust. 2 i 3, art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79) oraz § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 września 1977 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów (Dz. U. Nr 33, poz. 145) uchylił w całości decyzję organu I instancji i ustalił dla Zofii i Mieczysława P. należność z tytułu wyłączenia z produkcji gruntów leśnych wchodzących w skład działki nr 60, stanowiących las o typie siedliska - las mieszany o powierzchni 44 m2, tj. od powierzchni faktycznie wyłączonej, w wysokości 4.092 zł oraz stałą opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji w wysokości 7.480 zł obliczoną jednorazowo na okres 17 lat, ponieważ opłata za 3 lata użytkowania, tj. za lata 1976, 1977 i 1978, uległa przedawnieniu na podstawie art. 18 i art. 120 k.c.Na skutek skargi Zofii i Mieczysława P. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21.VIII.1983 r. uchylił decyzję Wojewody Skierniewickiego z dnia 22.XII.1982 r. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, powołując się na uchwałę składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23.XII.1982 r. III AZP 8/82, wpisaną do księgi zasad prawnych, przyjął istnienie obowiązku nabywców działek leśnych z przeznaczeniem na cele nieleśne uiszczenia na rzecz Skarbu Państwa należności z tytułu nabycia oraz stałej opłaty rocznej z tytułu użytkowania, przewidzianych w przepisach o ochronie gruntów rolnych i leśnych, niezależnie od tego, że na podstawie decyzji organów administracji państwowej wyłączono dany kompleks gruntów leśnych z państwowego gospodarstwa leśnego oraz wydzielono działki leśne na cele letniskowe, ponieważ w dacie wydania decyzji administracyjnych ustalających indywidualnych nabywców działek letniskowych działki te pozostawały gruntami leśnymi. Na podstawie powyższej uchwały Sądu Najwyższego Naczelny Sąd Administracyjny przyjął również, że należność i stałe opłaty roczne wymienione w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. ulegają przedawnieniu na zasadach określonych w kodeksie cywilnym, a zatem termin przedawnienia jednorazowej należności wynosi 10 lat, dla stałych zaś opłat rocznych, które są świadczeniami okresowymi, należy stosować 3-letni termin przedawnienia. Ponieważ bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne (art. 120 k.c.), przeto w sprawie objętej skargą uległo przedawnieniu roszczenie o uiszczeniu stałej opłaty rocznej za 3 lata użytkowania gruntów, tj. za lata 1976, 1977 i 1978.Naczelny Sąd Administracyjny wyraził ponadto pogląd, że zarówno pod rządem ustawy z dnia 26 października 1971 r., jak i ustawy z dnia 26 marca 1982 r. osoby nabywające grunty rolne lub leśne przeznaczone na cele nierolnicze i nieleśne i osoby wyłączające takie grunty z produkcji rolniczej lub leśnej są zobowiązane z mocy ustawy do uiszczenia określonych należności pieniężnych na rzecz funduszy celowych (Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych, Funduszu Leśnego) w postaci jednorazowej należności i stałej opłaty rocznej za ich użytkowanie, ustalonych na podstawie przepisów, które obowiązywały w dacie nabycia gruntów.W sprawie niniejszej należało zatem według Naczelnego Sądu Administracyjnego stosować - zarówno przy ustalaniu zasad, jak i wysokości świadczeń - przepisy ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów wraz z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów.W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż bezprzedmiotowy był zarzut nieprawidłowego określenia powierzchni wyłączonej - 44 m2 zamiast 25,80 m2, a skoro zaskarżona decyzja wydana została na podstawie innych przepisów prawa materialnego, podlegała ona z mocy art. 207 § 2 pkt 1 k.p.a. uchyleniu. Podniesiono przy tym, że stanowisko takie spowoduje zmianę decyzji ostatecznej na niekorzyść skarżących, lecz stosownie do art. 206 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany granicami skargi, natomiast według art. 16 § 2 i art. 196 § 1 k.p.a. obowiązkiem jego jest kontrola legalności, tj. zgodności decyzji administracyjnych z prawem.W rewizji nadzwyczajnej Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, zarzucając wyrokowi Naczelnego Sądu Administracyjnego rażące naruszenie przepisów art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów (Dz. U. Nr 27, poz. 249; zm.: Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 230) oraz art. 207 § 1 i § 2, art. 211 k.p.a. w związku z art. 382 k.p.c., wniósł o uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.Uzasadnienie prawneSąd Najwyższy zważył, co następuje:1. Skarżący trafnie zarzucił w rewizji nadzwyczajnej, że Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 207 § 1 i § 2 k.p.a., aczkolwiek nie uwzględnił skargi. Tymczasem powołany przepis art. 207 § 1 upoważnia Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub w części w wypadku uwzględnienia skargi. Wskazuje na to niedwuznacznie obligatoryjne brzmienie art. 207 § 1 in principio: "Sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części (...)". Stanowisko skarżącego o nieuwzględnieniu skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny znajduje ponadto potwierdzenie w jednoznacznym stwierdzeniu zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że "skarga nie jest zasadna".2. Dopuszczalność uchylenia zaskarżonej decyzji Naczelny Sąd Administracyjny umotywował przepisem art. 206 k.p.a. przy uwzględnieniu regulacji zawartych w art. 16 § 2 i art. 196 § 1 k.p.a. Istotnie, według treści art. 206 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany granicami skargi, co należy wiązać z dążeniem do zapewnienia przez Sąd legalności działania organów administracji państwowej.Nie można jednak w przyznaniu Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu uprawnienia do wyjścia poza granice skargi nie dostrzegać dążenia ustawodawcy do realizacji pewnego określonego celu, a mianowicie dążenia do tego, by w postępowaniu sądowym zostały także wyjaśnione te istotne dla sprawy okoliczności i zarzuty, które mogą rzutować na ocenę prawną zawartą w zaskarżonej decyzji, a które w skardze nie zostały sprecyzowane. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zrezygnowano z przymusu adwokackiego, co powoduje, że w skargach wnoszonych przez strony na ogół brak jest rzeczowej i wyczerpującej argumentacji prawnej.Celem więc regulacji z art. 206 k.p.a. jest przede wszystkim to, by Naczelny Sąd Administracyjny, badając zasadność skargi, wyjaśnił zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Uprawnienie takie nie równa się jednak całkowitej rezygnacji w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym z zakazu reformationis in peius (patrz art. 382 k.p.a. w związku z art. 211 k.p.a.).Nie należy tracić z pola widzenia tego, że skarga na decyzję organu administracji państwowej przysługuje nie tylko stronie, lecz również innym podmiotom, które mogą zwalczać decyzję administracyjną na niekorzyść strony (art. 197 pkt 2 i pkt 3 k.p.a.) i przede wszystkim w takich sytuacjach sąd administracyjny władny jest wydać orzeczenie niekorzystne dla strony. Słusznie podniesiono w rewizji nadzwyczajnej, że jednym z istotnych argumentów przemawiających przeciwko dopuszczalności nieograniczonej kontroli każdej zaskarżonej decyzji administracyjnej ze strony Naczelnego Sądu Administracyjnego jest także przyjęta w kodeksie postępowania administracyjnego - w odniesieniu do sądownictwa administracyjnego - zasada skargowości.Przy innym pojmowaniu treści art. 206 k.p.a. funkcja sądu administracyjnego ulegałaby - wbrew woli ustawodawcy - przekształceniu w funkcję organu nadzoru z urzędu.Za stosowaniem zakazu reformationis in peius w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym przemawiają również te same względy, które uzasadniały potrzebę jej wprowadzenia do k.p.c. i k.p.k., a mianowicie przede wszystkim to, by nie powodować wstrzymywania się przez zainteresowaną stronę z zaskarżeniem niekorzystnej w jej przekonaniu decyzji z obawy, by nowe rozstrzygnięcie sądowe nie było jeszcze mniej korzystne od zaskarżonego przez nią.Potwierdzenia dla takiego stwierdzenia upatrywać można w zasadzie zawartej w art. 139 k.p.a., według której organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.Brak takiego unormowania wśród przepisów działu VI k.p.a. (art. 196 i art. 216) nie może być rozumiany jako rezygnacja z zakazu reformationis in peius w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Nie można bowiem pomijać tego, że według art. 211 zdanie pierwsze k.p.a. w postępowaniu tym w sprawach nie uregulowanych w dziale VI należy stosować odpowiednio przepisy kodeksu postępowania cywilnego. Szczególnego znaczenia nabiera przy tym brzmienie zdania drugiego tego przepisu, że "Rozpoznanie skargi następuje według przepisów tego kodeksu (k.p.c.) o postępowaniu rewizyjnym".Nakaz zawarty w tym sformułowaniu obejmuje swym zakresem także zakaz przewidziany w art. 382 k.p.c., według którego sąd nie może uchylić lub zmienić wyroku na niekorzyść strony wnoszącej rewizję, chyba że strona przeciwna również wniosła rewizję. Mutatis mutandis oznacza to, że również w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zakaz reformationis in peius nie może być pomijany (...).