III ARN 13/91

Skład orzekającyPrzewodniczący: Sędzia SN W. Masewicz.Sędziowie SN: J. Borkowski (autor uzasadnienia), J. Iwulski, A. Józefowicz (spr.), J. Kwaśniewski.Prokurator w Ministerstwie Sprawiedliwości: W. Grudziecki.SentencjaSąd Najwyższy - Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 1991 r. sprawy ze skargi Krystyny S. na decyzję Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w B. z dnia 28 września 1989 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie oddania w użytkowanie wieczyste działki nr (...) na skutek rewizji nadzwyczajnej Prokuratora Generalnego nr (...) od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 1990 r., sygn. akt (...),uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.Uzasadnienie faktyczneDecyzją z dnia 19 lipca 1980 r. Urzędu Miejskiego w B. wydaną na mocy art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 8 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192) stwierdzono, że Roman R. z nieruchomości o pow. 1.008 m2 po podziale na działki budowlane zachował własność działki o pow. 574 m2, a za resztę gruntu otrzymał stosowne odszkodowanie.Decyzją z dnia 12 sierpnia 1980 r. córce R.R., Krystynie S. tenże Urząd przyznał nieodpłatnie na podstawie art. 9 ust. 1 i 3 wspomnianej ustawy z dnia 8 lipca 1972 r. działkę o pow. 418 m2 w innej części miasta. na skutek odwołania Urząd Wojewódzki w B. uchylił zaskarżoną decyzję jako sprzeczną z art. 8 ust. 5 powołanej ustawy. Dodać należy, że K.S. starała się o działkę wydzieloną z nieruchomości ojca i z nią sąsiadującą.Urząd Miejski w B. na tablicy ogłoszeń Urzędu w dniach 17 marca 1988 r. - 28 kwietnia 1988 r. wywiesił wykaz działek przeznaczonych do oddania w użytkowanie wieczyste, w wyniku czego wpłynął tylko jeden wniosek Ryszarda i Alicji małżonków K. o oddanie w wieczyste użytkowanie działki nr (...), sąsiadującej z działką R.R., a wydzielonej z części gruntów będących wcześniej własnością R.R. Działka nr (...) objęła teren zlikwidowanej ul. W., a została wyznaczona na terenach w tej dacie już będących własnością Skarbu Państwa. Działkę tę oddano w wieczyste użytkowanie R.A. małżonkom K. decyzją z dnia 31 grudnia 1988 r.; akt notarialny sporządzono 16 czerwca 1989 r.Z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie oddania w wieczyste użytkowanie działki nr (...) wystąpiła dnia 5 lipca 1989 r. Krystyna S., motywując wniosek tym, że ukryto przed nią fakt wydzielenia trzech działek budowlanych, a o działkę wydzieloną z terenów będących niegdyś własnością jej ojca K.S. zawsze zabiegała. Decyzją z dnia 17 sierpnia 1989 r. Urząd Miejski w B. odmówił wznowienia postępowania, motywując decyzję tym, że wniosek o nabycie działki K.S. złożyła w 4 miesiące po przekazaniu działki R. i A.K. Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami w B. decyzją z dnia 28 września 1989 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. K.S. dnia 17 października 1989 r. wnosiła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wskazując na naruszenie art. 145 § 1 pkt 4, art. 75 i 77 § 1 i 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę z dnia 23 listopada 1989 r. organ odwoławczy uznał, że brak jest podstaw do zastosowania art. 200 k.p.a. i wnosił o oddalenie skargi. Prokuratura Rejonowa w B. w piśmie procesowym z dnia 16 lutego 1990 r. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o dopuszczenie dowodu z protokółów zeznań świadków oraz dowody z niektórych dokumentów Urzędu Miejskiego, z których to dowodów wynikało, że faktycznie nie podano do publicznej wiadomości przeznaczenia działki nr (...) do oddania w użytkowanie wieczyste.Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 lutego 1990 r. skargę oddalił, wskazując na to, że zarzuty skargi co do naruszenia prawa materialnego nie dotyczą przedmiotu postępowania objętego decyzjami odmawiającymi wznowienia postępowania, których skarga dotyczy.W sprawie nadania Krystynie S. działki toczyło się postępowanie administracyjne w 1980 r. i zakończyło się odmową nadania działki nr (...), co nastąpiło decyzją ostateczną Wojewody B. z dnia 28 października 1980 r. Krystyna S. wprawdzie stale dowiadywała się o możliwość nabycia działki, ale jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, w aktach sprawy nie było śladu wniesienia nowego wniosku. Starania o przydział działki nr (...) K.S. podjęła ponownie, jednakże dopiero wtedy, gdy decyzja Naczelnika Miasta B. z dnia 31 grudnia 1988 r. o oddaniu działki nr (...) w użytkowanie wieczyste Alicji i Ryszardowi małżonkom K. była już ostateczna.Postępowanie w sprawie tej działki było - według poglądu Sądu przeprowadzone prawidłowo i jeżeli K.S. nie złożyła w wymaganym terminie wniosku o oddanie jej działki w użytkowanie wieczyste, to nie mogła być stroną tego postępowania, a wobec tego również nie ma żadnych podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 k.p.a. Decyzje odmawiające wznowienia postępowania są zgodne z pozwem i skarga powinna była być oddalona.Od powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, na skutek podania Krystyny S. rewizję nadzwyczajną wniósł Prokurator Generalny, zarzucając wyrokowi naruszenie rażące art. 207 § 2 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. oraz rażące naruszenie interesu Rzeczypospolitej Polskiej. W rewizji nadzwyczajnej wnosi się o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.W uzasadnieniu zarzutów i wniosku wskazano na to, że w dacie rozpoznania sprawy Naczelny Sąd Administracyjny dysponował informacjami podważającymi fakt objęcia spornej działki nr (...) obwieszczeniem o przeznaczeniu jej do oddania w użytkowanie wieczyste - były to nowe okoliczności i dowody w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Skoro więc działka nie została wykazana w obwieszczeniu, to K.S. nie mogła wnieść wniosku i brać udziału w postępowaniu administracyjnym bez własnej winy - art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazuje się też na nieprawidłowości postępowania polegające na tym, że wniosek małż. K. wpłynął wiele miesięcy po terminie ogłoszenia wykazu działek, a został mimo to rozpoznany i załatwiony; nie wyjaśniono kwestii wyłączenia się innych pracowników referatu ze sprawy dotyczącej interesów majątkowych osoby pozostającej w stosunku pokrewieństwa wobec kierownika referatu. W materii takiej, jak gospodarka działkami budowlanymi będącymi własnością Skarbu Państwa, społeczne skutki wykorzystania stanowiska służbowego dla celów prywatnych nie dają się pogodzić z zasadą praworządności i wobec tego stwierdzone w sprawie rażące naruszenia prawa, zdaniem wnoszącego rewizję nadzwyczajną, stanowią rażące naruszenie interesu Rzeczypospolitej Polskiej.Uzasadnienie prawneSąd Najwyższy w rozpoznawanej sprawie zważył, co następuje:Rewizja nadzwyczajna jest uzasadniona i powinna być uwzględniona, albowiem zaskarżony nią wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego rażąco narusza prawo i interes Rzeczypospolitej Polskiej.Rewizja nadzwyczajna mocno akcentuje ujawnienie nowych okoliczności faktycznych i nowych dowodów, które istniały w dacie wydania decyzji, a nie były znane organowi podejmującemu decyzję, co odpowiada przesłance wznowienia postępowania zawartej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.Przesłanka ta była opisana nie tylko w skardze, ale również jej istnienie potwierdzało pismo procesowe Prokuratury Rejonowej.Zgodnie z art. 147 zdanie pierwsze k.p.a. postępowanie wznawia się z urzędu lub na żądanie strony. Organ I i II instancji nie wziął pod uwagę tych nieprawidłowości postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o oddaniu w użytkowanie wieczyste działki budowlanej o numerze geodezyjnym (...), chociaż - nawet gdy kwestionował on legitymację Krystyny S. do udziału w postępowaniu jako strony - miał obowiązek wznowić postępowanie w sprawie dotyczącej małżeństwa K.Jeżeli bowiem - zdaniem organu administracyjnego - Krystyna S. nie była stroną, to jej wniosek o wznowienie postępowania, nawet przy bardzo formalistycznym i rygorystycznym podejściu do przepisów dotyczących stron postępowania administracyjnego, powinien był być uwzględniony na podstawie art. 235 § 1 i 2 k.p.a., określającego przesłanki postępowania ze skargą powszechną, której treść daje podstawy do wdrożenia postępowania w nadzwyczajnych trybach postępowania.Nie było więc - pozostając w ramach poglądu samych organów administracyjnych - podstaw do oczekiwania na wniosek strony, bo można było działać z urzędu. Akurat ta przesłanka wznowienia postępowania nie ogranicza organu w możliwości wszczęcia postępowania z urzędu. Prokurator Generalny uzyskał istotne wzmocnienie dowodowe istnienia tej przesłanki wznowienia postępowania, skoro czterej radni wyraźnie oświadczają, że konkretna działka budowlana, właśnie o numerze geodezyjnym (...), nie była umieszczona w wykazie działek przeznaczonych do oddania w użytkowanie wieczyste i nikt właściwej komisji rady o jej istnieniu nie informował. Pominąwszy nawet dodatkowe dowody potwierdzające w końcu te okoliczności, które wskazała w swoim piśmie procesowym skierowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego Prokuratura Rejonowa, Naczelny Sąd Administracyjny nie zastosował przepisu art. 207 § 2 pkt 2 k.p.a., chociaż istniała przesłanka wznowienia postępowania przewidziana w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.W sprawie dotyczącej oddania w użytkowanie wieczyste działki nr (...) zaistniał nader szczególny i osobliwy splot przesłanek wznowienia postępowania. Postępowanie to powinno było być wznowione na mocy art. 145 § 1 pkt 5 z urzędu, jednakże wszystkie okoliczności, które składają się na tę przesłankę wznowienia postępowania, mają jednocześnie to znaczenie, że wykazują zupełny brak winy Krystyny S. co do braku zgłoszenia udziału w czynnościach postępowania. Skoro bowiem w ogłoszeniach o wyznaczeniu działek budowlanych do oddania w użytkowanie wieczyste tę konkretną działkę - która interesowała Krystynę S., bo zawsze tylko o działkę nr (...) czynił starania oraz informowała się co do tej działki - nie umieszczono, nie ujawniono jej też wobec członków rady, to rzecz jasna Krystyna S. nie składała wniosku. Jeżeli ktoś zabiega o indywidualnie oznaczone dobro, to nie będzie przecież wnosił wniosku, w którym będzie się ubiegał o dobro oznaczone tylko co do rodzaju.Sprawa o tyle była jeszcze osobliwa, że na podstawie noweli z dnia 13 lipca 1988 r. do ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 24, poz. 169), która weszła w życie dnia 20 lipca 1988 r., działki w użytkowanie wieczyste na cele budowlane miały być oddawane tylko po ustaleniu ich ceny w drodze przetargu (art. 1 pkt 13 lit. c noweli - którego zasady miał uregulować normatywny akt ministerialny). Sprawy już zawisłe miały być rozpatrzone na dotychczasowych zasadach, gdy chodzi o ustalenie ceny, a w przyszłości już tylko protokół przetargu stanowił wniosek w sprawie oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste, a to zgodnie z § 22 ust. 1 zd. drugie rozporządzenia wykonawczego Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. (tekst jedn.: Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 75).Powstaje jednakże pytanie, na tle całego stanu faktycznego sprawy dotyczącej konkretnie oznaczonej działki (nr geodezyjny (...)), czy Krystyna S. była podmiotem, który - jak każdy inny mieszkaniec miasta - mogła tylko w stosownym momencie wnieść wniosek w sprawie uzyskania użytkowania wieczystego, czy też była ona koniecznym uczestnikiem postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej tej właśnie, ale tylko i jedynie tej działki budowlanej (nie innej już jednakże, bo kilka takich działek było w wykazie). Odpowiedzieć na to pytanie można na podstawie analizy treści art. 28 oraz 61 k.p.a.Przepis art. 28 k.p.a. jest skonstruowany niezbyt fortunnie, bo z jego treści należy wywieść dwie normy prawne, a zostały one ulokowane w jednym artykule kodeksu nawet bez podzielenia jego na paragrafy.Zastosowanie jedynej z tych norm wyłącza - w odniesieniu do tego samego podmiotu - zastosowanie normy drugiej. Pierwszą normę prawną ustanawia człon pierwszy przepisu, w którym stanowi się, że "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie". Zgodnie z brzmieniem tej części przepisu organ administracyjny, wszczynający postępowanie z urzędu lub na wniosek jednej ze stron, ma obowiązek wezwać do udziału w nim wszystkie bez wyjątku podmioty mające interes prawny w tej sprawie (lub obowiązek). Człon drugi art. 28 stanowi, że stroną jest każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek", a więc chodzi o podmiot wnoszący podanie do organu administracyjnego, co z mocy prawa powoduje wszczęcie postępowania w myśl art. 61 § 3 k.p.a.O tym, który człon przepisu art. 23 k.p.a. będzie zastosowany, przesądzi obowiązywanie zasady oficjalności albo zasady dyspozycyjności. Przepisy prawa materialnego w niektórych sprawach, rozstrzyganych decyzją administracyjną, dopuszczają wszczęcie postępowania administracyjnego wyłącznie na wniosek strony. W takim przypadku organ administracyjny, poza wyjątkową sytuacją unormowaną w art. 61 § 2 k.p.a. (która notabene nie ogranicza stosowania zasady dyspozycyjności, a tylko zmienia formę, w której ją się stosuje), nie może wszcząć postępowania administracyjnego. Jeżeli jednak już żądanie strony wpłynie, to zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. organ administracyjny ma obowiązek ustalenia czy są podmioty, które mają interes prawny lub obowiązek zaangażowany w sprawie i zawiadomienia ich - jako strony - o toczącym się postępowaniu. Kluczowe znaczenie w ocenie prawidłowości wypełnienia tego obowiązku ma pojęcie interesu prawnego, który z danego podmiotu czyni stronę postępowania administracyjnego. Interes prawny powinien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba prawnej ochrony; jest to interes o charakterze osobistym przez to, że jest własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany, jest on aktualnie istniejący, a zaspokojenie tego interesu prawnego może nastąpić przez wydanie decyzji administracyjnej. Czyli inaczej mówiąc jeszcze, ten interes prawny, który jest określony w art. 28 k.p.a. jako znamionujący stronę postępowania, musi występować w sprawie, w której właściwy jest organ administracyjny i w której to sprawie organ ten władny jest wydać decyzję administracyjną konkretyzujący prawo nabyte (obowiązek).W sprawie, której dotyczy zaskarżony wyrok, postępowanie może być wszczęte na wniosek lub z urzędu, albowiem w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 z późn. zm.) nie wprowadza się żadnego ograniczenia co do wszczęcia postępowania, nie wprowadzają go również przepisy wykonawcze do ustawy, przepisy te nie ustanawiają również żadnych ograniczeń w stosowaniu przepisów k.p.a. dotyczących poszczególnych czynności wszczęcia postępowania administracyjnego. W przypadku, gdy wpłynął wniosek o oddanie w użytkowanie wieczyste działki budowlanej nr (...), a Krystyna S. przez szereg lat dokumentowała swój interes prawny w uzyskaniu działki budowlanej wydzielonej z gruntów będących dawniej własnością jej ojca, zapobiegała o to w postępowaniu administracyjnym zakończonym w 1980 r., zasięgała informacji, kiedy może wnieść w tej sprawie podanie, to obowiązkiem organu, wynikającym z art. 61 § 4 k.p.a., było zawiadomienie jej o toczącym się postępowaniu. Nie dopełniając tego obowiązku wobec podmiotu, który miał interes prawny w postępowaniu w tej sprawie, organ administracyjny zajął z gruntu formalistyczne stanowisko, uznając, że wystarczy badać fakt istnienia interesu prawnego tylko wtedy, gdy zostanie wniesiony wniosek zawierający żądanie wszczęcia postępowania. Takie podejście do legitymacji strony postępowania w tym przypadku godziło w zasadę pogłębiania zaufania obywateli do państwa (art. 8 k.p.a.), jak też w ogólną zasadę czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 k.p.a., a więc już od jego wszczęcia.Jeżeli więc Krystyna S. miała interes prawny w uzyskaniu użytkowania wieczystego tej jednej konkretnej działki budowlanej o numerze geodezyjnym (...), dokumentowany wcześniejszymi staraniami i zabiegami o jej uzyskanie, działki sąsiadującej z działką budowlaną rodziców, bo w znacznej części wydzielonej z ich dawnej nieruchomości, to poprowadzenie postępowania w sprawie tej właśnie działki bez udziału Krystyny S. spełnia przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przesłankę tę spełnia tym bardziej - co mocno eksponuje uzasadnienie rewizji nadzwyczajnej, że ujawnienie nowych okoliczności i dowodów dotyczy w określonym zakresie właśnie sytuacji pozwalającej na pominięcie z wykorzystaniem czysto formalnych przesłanek, Krystyny S. jako strony w postępowaniu. Te również okoliczności świadczą, że K.S. w sposób niezawiniony nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym wszczętym na podstawie żądania wniesionego przez małżonków K. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł tego, że decyzje organów administracyjnych odmawiające wznowienie postępowania pozostawały tylko zewnętrznie w zgodzie z formalnie odczytanymi przepisami postępowania administracyjnego, a nie ustosunkowały się do samej istoty legitymacji strony, tzn. do istnienia interesu prawnego, wymagającego ochrony prawnej przez wydanie decyzji.I wypada dodać od razu jeszcze to, że przepisy ustawy z dnia 8 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192) były odmianą przepisów wywłaszczeniowych, bardziej nawet restrykcyjnych niż ówczesna ustawa wywłaszczeniowa, skoro dziś zmierza się do złagodzenia, bo nie zawsze są możliwe dalej idące posunięcia, następstw obowiązywania takich przepisów, to ze społecznego punktu widzenia zasadne jest otwieranie procesowych dróg zaspokojenia interesu prawnego, a nie ich ograniczanie lub zamykanie. W państwie prawnym każdy sąd, czy powszechny, czy szczególny, musi zapewnić wymiar sprawiedliwości wedle prawa, a nie werbalnie odczytanego jednego czy drugiego przepisu i to leży w głęboko pojętym interesie Rzeczypospolitej Polskiej.Mając powyższe okoliczności na względzie, na podstawie art. 422 § 2 w związku z art. 421 § 2 in fine k.p.c. orzeczono jak w sentencji.