III CZP 33/90

Skład orzekającyPrzewodniczący: Prezes SN S. Rudnicki. Sędziowie SN: H. Ciepła (sprawozdawca), J. Borkowski (współsprawozdawca), S. Dmowski, J. Kwaśniewski, W. Masewicz, T. Żyznowski.SentencjaSąd Najwyższy z udziałem prokuratora J. Szewczyka rozpoznał wniosek Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z dnia 27 kwietnia 1990 r. o udzielenie odpowiedzi na następujące pytanie prawne:1. "Czy zwłoka organów administracji państwowej w załatwieniu sprawy w trybie art. 45 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jedn. tekst: Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.), polegająca na przekroczeniu terminów określonych w art. 35 § 3 k.p.a., może stanowić podstawę domagania się - na podstawie art. 417 k.c. - przez wnioskodawcę odszkodowania za szkodę, którą ponosi na skutek zmiany aktów prawnych decydujących o wysokości ceny należnej za nabywaną nieruchomość?2. Czy naruszenie treści przyrzeczenia administracyjnego, pochodzącego od organu załatwiającego sprawę, o której mowa w poprzednim pytaniu, a dotyczącego sposobu i terminu załatwienia sprawy, może stanowić podstawę wystąpienia z roszczeniami odszkodowawczymi opartymi na art. 417 k.c., zwłaszcza gdy przyrzeczenie takie zostało podane do publicznej wiadomości w formie oficjalnego komunikatu wywieszonego w urzędzie państwowym?3. Czy w świetle art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jedn. tekst: Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.) naruszenie przez organ administracji państwowej, ustalający cenę sprzedaży lokalu, przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 1989 r. w sprawie uznawania składników majątkowych za środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne, zasad i stawek ich amortyzacji oraz zasad aktualizacji wyceny środków trwałych (Dz. U. Nr 72, poz. 422) oraz obwieszczenia Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego i Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 1989 r. w sprawie współczynników przeliczeniowych, do aktualizacji wyceny wartości środków trwałych na dzień 1 stycznia 1990 r. (M.P. Nr 44, poz. 363) stanowi rażące naruszenie prawa prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), czy też stanowi inne naruszenie prawa, które może spowodować uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a.?"podjął następującą uchwałę i nadał jej moc zasady prawnej:1. Zwłoka właściwego organu w załatwieniu sprawy sprzedaży lokalu mieszkalnego, w terminie określonym przepisem art. 35 § 2 k.p.a., może uzasadniać odpowiedzialność za szkodę wynikłą ze wzrostu ceny lokalu (art. 417 k.c.). 2. Niedotrzymanie przez organ wymieniony w pkt 1 warunków sprzedaży lokalu mieszkalnego, podanych w oficjalnym komunikacie wywieszonym w siedzibie tego organu, może stanowić podstawę odpowiedzialności z art. 417 k.c. 3. Odmówił udzielenia odpowiedzi na pytanie 3. Uzasadnienie faktyczneI. Przedstawione zagadnienia prawne wyłoniły się w związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 1990 r. nowych przepisów o przeszacowaniu mienia, jak rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 1989 r. w sprawie uznawania składników majątkowych za środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne, zasad i stawek ich amortyzacji oraz zasad aktualizacji (Dz. U. Nr 72, poz. 422) i obwieszczenie Prezesa GUS i Ministra Finansów do aktualizacji wyceny wartości środków trwałych na dzień 1 stycznia 1990 r. (M.P. Nr 44, poz. 363).Jak wynika z uzasadnienia wniosku, zmiana przepisów spowodowała, że przy rozpatrywaniu złożonych w 1989 r. wniosków o sprzedaż lokali mieszkalnych w trybie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jedn. tekst: Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.) nie załatwionych w terminie zakreślonym art. 35 § 3 k.p.a., który upłynął przed dniem 31 grudnia 1989 r., organy administracji państwowej w różny sposób szacują lokale. W konsekwencji w niektórych decyzjach przyjęto jako wiążącą cenę sprzed 31 grudnia 1989 r., w innych natomiast obowiązującą od dnia 1 stycznia 1990 r., a więc znaczenie wyższą.Powstałe w związku z tym pierwsze zagadnienie dotyczy odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną zwłoką w wydaniu decyzji administracyjnej w ustawowym terminie.Istota tego zagadnienia sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy milczenie organów administracji może stanowić zdarzenie prawne w sferze prawa cywilnego, a zwłaszcza prawa zobowiązaniowego, rodzące odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną czynem niedozwolonym w postaci bezprawnego zaniechania w postępowaniu administracyjnym, o które chodzi w przedstawionym zagadnieniu.Na wstępie trzeba zauważyć, że zgłaszający je przyjął założenie, iż zachodzi zwłoka organu administracji, że podstawa faktyczna ewentualnego roszczenia odpowiada hipotezie art. 417 k.c. oraz że powstanie szkody jest następstwem różnicy cen związanej ze zmianą aktów prawnych, decydujących o cenie nabywanej nieruchomości.Przy rozstrzyganiu wątpliwości założenia te należy przyjąć za przesłanki dalszych rozważań.Ustawodawca w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego odrzucił fikcję istnienia decyzji negatywnej, przyjąć zatem należy, że ewentualne odszkodowawcze następstwa milczenia administracji nie mogą być rozpatrywane w płaszczyźnie unormowań art. 418 k.c., lecz jedynie na podstawie art. 417 k.c.Skarb Państwa odpowiada tylko za szkodę wyrządzoną z winy funkcjonariusza. Skoro zaś art. 417 k.c. nie zawiera żadnych odrębnych kryteriów pojęcia winy, obowiązują zasady ogólne zarówno co do elementów obiektywnych, jak i subiektywnych. Trzeba też dodać, że wymieniony przepis ustanawia jedynie samodzielną podstawę odpowiedzialności, wobec czego w kwestiach dotyczących pojęcia szkody, przyczynienie się poszkodowanego do jej powstania lub zwiększenia, związku przyczynowego oraz zakresu odszkodowania obowiązują zasady ogólne.Przesłankami odpowiedzialności pozaumownej (deliktowej) są: powstanie szkody, zdarzenie, z którym ustawa łączy obowiązek jej naprawienia, oraz istnienie związku przyczynowego między tym zdarzeniem a szkodą.Trzeba zgodzić się z założeniem przedstawiającego zagadnienie, że z opisanego stanu faktycznego wynika, i wnioskodawca ponosi szkodę w rozumieniu uszczerbku materialnego powstałego wbrew jego woli, jeżeli wskutek zmiany aktów prawnych obowiązany jest uiścić wyższą cenę za nabywaną nieruchomość. Stwierdzenie to nie wymaga uzasadnienia, gdyż - jak wspomniano - jest założeniem przyjętym w zagadnieniu.Spełniona jest także przesłanka odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa - w postaci zdarzenia wywołującego obowiązek naprawienia szkody. Zdarzeniem tym jest zwłoka organów administracji państwowej w załatwieniu sprawy. Okoliczność, w jakim trybie załatwienie jej powinno nastąpić, jest obojętna, ważne jest jedynie, by był to tryb właściwy. Istotne jest to, że organ administracji nie załatwił sprawy w terminie.Doktryna i orzecznictwo są zgodne co do przesłanek, których spełnienie pozwala na przypisanie winy konkretnej osobie. Jedną z nich jest obiektywna wadliwość (bezprawność, postępowania sprawcy.Artykuł 417 k.c. ma zastosowanie także wtedy, gdy szkoda została wyrządzona nie przez wykonanie czynności, lecz wskutek jej zaniechania w sytuacji, w której przepis ustawy lub okoliczności nakazywały podjęcie działania. Zaniechanie podjęcia go może polegać także na zawinionym niewydaniu decyzji administracyjnej. Jednakże w takim wypadku do przyjęcia winy funkcjonariusza konieczne jest ustalenie konkretnego obowiązku działania z jego strony. Dotyczy to również sytuacji, w której szkoda powstała na skutek niewydania lub opóźnienia wydania orzeczenia lub zarządzenia. Istnienie takiego obowiązku powinno być ustalone stosownie do przepisów traktujących o podstawie materialnej wydania orzeczenia lub zarządzenia oraz regulujących tryb jego wydania.W omawianym zagadnieniu obowiązek działania organu administracji wynika z art. 35 § 3 k.p.a., według którego załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.Sprawy o sprzedaż lokali mieszkalnych z uwagi na konieczność podjęcia szeregu czynności przygotowawczych, zmierzających do ustalenia przedmiotu sprzedaży, ceny itp., określonych w § 24 rozporządzenia RM z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych kosztów i rozliczeń z tym związanych (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 75), należy zaliczyć do spraw wymagających postępowania wyjaśniającego w rozumieniu art. 35 § 3 k.p.a., które z reguły powinny być załatwione w ciągu miesiąca.Użyte w § 1 i 3 art. 35 k.p.a. zwroty "obowiązku i powinności" załatwienia sprawy w określonym terminie nie pozwalają na uznanie tego terminu za instrukcyjny. Przyjąć zatem należy, że w art. 35 § 3 k.p.a. ustawodawca zakreślił terminy maksymalne, a początek ich biegu należy liczyć od daty wszczęcia postępowania, a więc od daty złożenia wniosku o sprzedaż lokalu (art. 61 § 3 k.p.a.).Tak przedstawia się kwestia bezprawności działania.Na gruncie prawa cywilnego zwłokę w wydaniu decyzji w postępowaniu administracyjnym stanowi przekroczenie terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a., z przyczyn zależnych od funkcjonariusza i przez niego zawinionych. Obiektywna wadliwość (bezprawność), jak wyjaśniono, wynika z samego przekroczenia terminu. Natomiast dla oceny, czy jest ono zawinione w znaczeniu subiektywnym, podstawowe znaczenie będzie miał miernik staranności określony w art. 355 k.c., który to przepis ma zastosowanie także do odpowiedzialności z czynów niedozwolonych.W doktrynie i orzecznictwie przyjęto, że o należytej staranności decydują przesłanki obiektywne i abstrakcyjne, tj. niezależne od indywidualnych właściwości sprawcy szkody. Stosując je trzeba dojść do wniosku, że tzw. "niewydolność" organu nie może stanowić okoliczności egzonerującej. Należy zauważyć, że podstawę wnioskowania o winie sprawcy mogą stanowić prawidłowo dokonane domniemania faktyczne (art. 231 k.p.c.) oraz że dla odpowiedzialności deliktowej stopień winy ma znaczenie drugorzędne, jako że sprawca z reguły odpowiada za szkodę w razie istnienia choćby lekkiego niedbalstwa (culpa levissima).Wykazanie zwłoki, a więc opóźnienia kwalifikowanego, za które pozostający w nim ponosi odpowiedzialność, przesądza o istnieniu także drugiej przesłanki odpowiedzialności Skarbu Państwa.Między zdarzeniem w postaci zwłoki w wydaniu decyzji w sprawie sprzedaży lokalu mieszkalnego a szkoda musi istnieć normalny, inaczej, typowy związek przyczynowy. Kwestia, czy szkoda spowodowana podwyższeniem cen jest normalnym następstwem zwłoki dłużnika, była już przedmiotem rozstrzygnąć Sądu Najwyższego. Początkowo przyjmowano, że nie jest takim następstwem (por. orzeczenie z dnia 16 czerwca 1976 r. II CR 174/76, OSNCP 1977, z. 1, poz. 2, następnie jednak stanowisko to ulegało zmianie. Przykładowo, w orzeczeniu z dnia 20 marca 1978 r. III CZP 10/78 (OSNCP 1979, z. 1, poz. 2) Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że do zawarcia umowy sprzedaży samochodu doszło z przekroczeniem terminu, w czasie gdy obowiązywała nowa cena sztywna, i nabywca płacąc cenę wyższą poniósł szkodę, może domagać się zapłaty odszkodowania - różnicy między ceną, za jaką samochód byłby sprzedany, gdyby nie doszło do uchybienia terminu przez sprzedawcę, a ceną rzeczywiście zapłaconą przez kupującego, a w orzeczeniu z dnia 10 grudnia 1982 r. III CZP 45/82 (OSNCP 1983, z. 5-6, poz. 71 ) uznał, przyjmujący zamówienie nie może żądać wskutek zmiany cen podwyższenia wynagrodzenia kosztorysowego (art. 629 k.c.), jeżeli zmiana cen nastąpiła w okresie, gdy był on już w zwłoce w wykonaniu dzieła.Przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości przewidują cywilnoprawny tryb zbycia lokalu (umowę sprzedaży). W konsekwencji, dla przyjęcia, że w omawianej sytuacji zachodzi normalny związek przyczynowy między szkodą a zdarzeniem, które ją wywołało, konieczne też będzie wykazanie przez poszkodowanego, że gdyby organ administracji wydał decyzję o sprzedaży lokalu w terminie zakreślonym w art. 35 § 3 k.p.a., notarialna umowa sprzedaży lokalu zostałaby zawarta do dnia 31 grudnia 1989 r. Dopiero wtedy także i trzecia przesłanka powstania obowiązku odszkodowawczego po stronie Skarbu Państwa z art. 417 k.c. zostanie spełniona.Z pierwszym zagadnieniem łączy się kwestia, czy roszczenie odszkodowawcze związane ze zwłoką organu administracji w wydaniu decyzji przysługuje dopiero po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, jak np. zażalenia (art. 37 k.p.a.) i skargi do NSA (art. 216 k.p.a.). Rozstrzygnięcie tej kwestii bowiem może rzutować na obowiązek odszkodowawczy Skarbu Państwa w zależności od wyników postępowania odwoławczego w administracji.Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przed nowelizacją nie wprowadzały konieczności wyczerpania drogi postępowania administracyjnego przed wystąpieniem na drogę sądową z roszczeniem odszkodowawczym za szkody wyrządzone przez administrację. Zagadnienie to było rozstrzygane na płaszczyźnie przyczynienia się poszkodowanego. Nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1980 r. Nr 9, poz. 26 ze zm.) nie zmieniła w tym przedmiocie stanu prawnego, co daje podstawę do przyjęcia, że omawiane zagadnienie należy rozstrzygać tak, jak dotychczas. Przytaczany w doktrynie - na uzasadnienie odmiennego poglądu - argument, że ten stan faktyczny tworzący przyczynę szkody nie jest w prawnym sensie zakończony, nie daje podstawy do wniosku, że niezaskarżenie w zwykłym trybie milczenia administracji pozbawia uprawnienia do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym. Niezależnie od powołanego już braku przymusu składania zażalenia, przeciwko generalnemu przyjęciu takiego rozwiązania przemawia także okoliczność, że wyłączenie możliwości dochodzenia roszczenia cywilnego przed wyczerpaniem odwoławczego postępowania administracyjnego musiałoby wynikać z konkretnego przepisu, którego brak. Wreszcie zauważyć należy, że w sprawach, których termin załatwienia zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. upływał pod koniec grudnia 1989 r., złożenie zażalenia pozostawałoby bez wpływu na powstanie roszczenia odszkodowawczego. Mogło bowiem jedynie doprowadzić do wydania decyzji po dniu 1 stycznia 1990 r., a więc już w czasie obowiązywania wyższych cen sprzedaży lokali mieszkalnych.II. Drugie zagadnienie powstało w związku z niedotrzymaniem przez organ administracji państwowej warunków sprzedaży lokali mieszkalnych, podanych w wywieszonym w gmachu urzędu oficjalnym komunikacie, według którego wnioski o sprzedaż lokali złożone do dnia 15 grudnia 1989 r., zostaną załatwione według stanu prawnego obowiązującego w dacie ich złożenia.Zdaniem wnoszącego zagadnienie, takie przyrzeczenie administracyjne rodzi po stronie organu administracji określony obowiązek, któremu odpowiada uprawnienie adresatów domagania się od organu działania zgodnego z treścią przyrzeczenia. Niewykonanie tego obowiązku stanowi czyn niedozwolony i uzasadnia odpowiedzialność Skarbu Państwa na podstawie art. 417 k.c. Spełniona bowiem jest konieczna przesłanka powstania tej odpowiedzialności w postaci winy organizacyjnej.Odpowiedź na to zagadnienie wymaga przede wszystkim rozważenia charakteru wymienionego ogłoszenia. Stanowi to bowiem punkt wyjścia i podstawę dalszych rozważań.Nie można zgodzić się z przedstawiającym zagadnienie, że przyrzeczenie administracyjne nie jest instytucją znaną prawu administracyjnemu. Nie przewidują jej wprawdzie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, ale przykładowo można wskazać na art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 41, poz. 324), według którego, ten kto zamierza podjąć działalność gospodarczą w dziedzinie podlegającej koncesjonowaniu, może ubiegać się o wydanie promesy (przyrzeczenia wydania koncesji). Instytucja przyrzeczenia administracyjnego nie została przewidziana w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie można zatem omawianego ogłoszenia uznać za takie przyrzeczenie. Nie jest ono także decyzją administracyjną z braku przesłanek z art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż nie załatwia konkretnej sprawy.Organy administracji państwowej w celu wykonania zadań państwowych dokonują czynności dwojakiego rodzaju: władczych i niewładczych (administracyjnoprawnych) oraz czynności cywilnoprawnych. Odpowiednio do tego stosunki między państwem a jednostką w sferze działalności nie regulowanej prawem administracyjnym, obejmujące pewne węzły wzajemnych praw i obowiązków, są stosunkami cywilnoprawnymi, regulowanymi przez prawo cywilne.Potrzeba wydawania orzeczeń (aktów administracyjnych) istnieje tylko wówczas, gdy chodzi o ustalenie treści indywidualnego stosunku prawnego, np. dlatego, że prawo uzależnia działanie strony od uzyskania orzeczenia właściwego organu administracji. Swoją działalność jurysdykcyjną państwo może wykonać przez te same organy, które go reprezentują w tym stosunku indywidualnym, w którym zachodzi potrzeba wydania orzeczenia.Typową natomiast formą działania administracji poza wykonywaniem administracji publicznej jest zawieranie umów. Dziedziną, w której ta forma działania ma coraz częstsze w obowiązującym stanie prawnym zastosowanie, jest zarząd własnością państwową. W przeciwieństwie do aktu administracyjnego, który ma charakter czynności jednostronnej, umowa jest aktem typowo dwustronnym i wymaga do swego powstania zgodnej woli obu stron. Aczkolwiek jedną z cech umowy, jako formy prawnej działania administracji, jest to, że umowa zawierana przez jej organy w zasadzie nie występuje jako forma w pełni samodzielna, lecz jako związana z aktem administracyjnym, stanowiącym podstawę zawarcia umowy; nie oznacza to jednak, że ten akt nie jest zdarzeniem cywilnoprawnym. Jeżeli organ administracji państwowej zamierza dokonać czynności cywilnoprawnej, to podobnie jak inny podmiot musi złożyć oświadczenie woli. Z reguły wstępnym przejawem uzewnętrznienia tej woli jest decyzja administracyjna.Skoro, jak wyżej stwierdzono, omawiane ogłoszenie nie jest decyzją, należy poszukiwać odpowiedzi na płaszczyźnie prawa cywilnego. W grę bowiem wchodzi stosunek cywilnoprawny (sprzedaż), o czym świadczy także przedstawienie zagadnienia w płaszczyźnie odpowiedzialności państwa (art. 417 k.c.).Rozważając charakter owego ogłoszenia na gruncie prawa cywilnego, stwierdzić należy, że jego treść zawiera wszystkie cechy oferty w rozumieniu art. 66 § 1 k.c., gdyż jest to skierowana do drugiej strony stanowcza propozycja zawarcia umowy, obejmującą minimalną jej treść. Każde oświadczenie woli o tych cechach uznać trzeba za ofertę, bez względu na to, czy określenie "oferta" zostanie użyte, czy nie i czy jest skierowane do konkretnej osoby, czy do nie określonego kręgu osób. Związanie ofertą, w razie zachowania się składającego ją w sposób niezgodny ze swym stanowiskiem, pociąga za sobą ewentualną odpowiedzialność na zasadach ogólnych (art. 415 i nast. k.c.).W zasadzie ani oferta, ani jej przyjęcie nie wymagają zachowania żadnej szczególnej formy. Jeżeli jednak forma taka jest wymagana dla ważności umowy, zachowanie tej formy jest również potrzebne dla ważności oferty i jej przyjęcia.Umowa sprzedaży lokalu mieszkalnego powinna być zawarta w formie aktu notarialnego (art. 158 k.c. w zw. z art. 46 § 1 k.c.). Gdy więc umowa dochodzi do skutku przez złożenie oferty i jej przyjęcie, oba te oświadczenia woli powinny być złożone w formie aktu notarialnego. Forma zastrzeżona pod rygorem nieważności stanowi element konstytutywny oświadczenia woli, wskutek czego w razie jej niezachowania czynność prawna jest bezwzględnie nieważna (art. 73 k.c.). Z braku więc wymaganej formy nie można wymienionego ogłoszenia uznać za ofertę. Zachodzi zatem konieczność rozważenia czy złożenie przez organ administracji nieważnej oferty, z powodu braku wymaganej formy, może stanowić czyn niedozwolony.Kontrahenci już w czasie rokowań umownych obowiązani są do lojalnego zachowania się w sposób zgodny z zasadami współżycia oraz do przekazywania sobie nawzajem wiadomości i udzielania wyjaśnień mających znaczenie dla powzięcia decyzji co do złożenia lub przyjęcia oferty. Uchybienia w tym zakresie stanowią w pewnych sytuacjach winę w kontraktowaniu (culpa in contrahendo) i uzasadniają - w zależności od całokształtu okoliczności danej sprawy - powstanie obowiązku wynagrodzenia powstałej stąd szkody w ramach odpowiedzialności z czynu niedozwolonego.Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nakazują organom administracji działanie zgodne z prawem (art. 6 k.p.a.). Ten kategoryczny nakaz legalności postępowania organów administracji wymaga od ich funkcjonariuszy przede wszystkim znajomości prawa, następnie zaś jego przestrzegania, zwłaszcza wobec obywateli wchodzących z nimi w stosunki prawne.Okoliczności przedstawione zagadnienia, w szczególności fakt, że organy administracji są wyspecjalizowane w sprzedaży państwowych nieruchomości, a obywatele stosując się do treści ogłoszenia działali w zaufaniu do urzędu państwowego, dają podstawę do uznania, iż złożenie przez te organy nieważnej oferty jest sprzeczne z zasadami współżycia. Jako takie może w ramach odpowiedzialności z tytułu winy w kontraktowaniu rodzić obowiązek odszkodowawczy na podstawie art. 417 k.c.III. Trzecie zagadnienie powstało na tle następującego stanu faktycznego:Wnioski o sprzedaż lokali mieszkalnych złożone w 1989 r. zostały załatwione po dniu 1 stycznia 1990 r. przy zastosowaniu cen obowiązujących do dnia 31 grudnia 1989 r. Przyczyną tego było ukazanie się dzienników promulgacyjnych z kilkutygodniowym opóźnieniem, co spowodowało, że w dacie wydania decyzji powołane w tym zagadnieniu przepisy dotyczące przeszacowania majątku nie były znane ani organom administracji, ani obywatelom.Należy zauważyć, że przepisy te zostały wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 10 ust. 6 ustawy o podatku dochodowym. Stosownie do § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 1989 r. w sprawie uznawania składników majątkowych za środki trwałe ... (Dz. U. Nr 72, poz. 422) przeszacowaniem został objęty majątek trwały podmiotów gospodarczych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. Nr 3, poz. 12 i Nr 54, poz. 320). Ustawa ta reguluje opodatkowanie tym podatkiem dochodów osób prawnych oraz prowadzących działalność gospodarczą państwowych jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej zwanych "podatnikami". A zatem wycena i aktualizacja wartości, o jakiej mowa w powołanych w zagadnieniu przepisach, jest związana z zasadami wymiaru oraz obliczania podatku dochodowego.Pojęcie działalności gospodarczej określa art. 2 ustawy o działalności gospodarczej z dnia 23 grudnia 1988 r. (Dz. U. Nr 41, poz. 324) według którego działalnością taką jest działalność wytwórcza, budowlana, handlowa i usługowa prowadzona w celach zarobkowych i na własny rachunek podmiotu prowadzącego działalność. O ile można uznać Skarb Państwa i urzędy rad narodowych za podmioty gospodarcze w rozumieniu powołanej ustawy o działalności gospodarczej, o tyle cena sprzedaży lokali mieszkalnych nie jest dochodem, o jakim mowa w ustawie o podatku dochodowym, a sprzedaż lokali nie można uznać za działalność gospodarczą w celach zarobkowych.Niezależnie od tego rozporządzenie jako akt podstawowy może w granicach upoważnienia wkraczać jedynie w sferę przedmiotu uregulowań danej ustawy, nie może natomiast zmieniać norm rangi ustawowej w zakresie przedmiotu uregulowań objętego inna ustawą. Powołane zatem w zagadnieniu przepisy nie stanowią podstawy do ustalenia ceny sprzedaży lokali mieszkalnych.Stosownie do art. 45 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami terenowy organ administracji państwowej w drodze decyzji ustala cenę sprzedaży lokali według kosztów ich odtworzenia, pomniejszonych o stopień zużycia. Zgodnie z § 10 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczególnych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste... (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 75) podstawą do ustalenia ceny sprzedaży lokali i urządzeń jest szacunek dokonany przez biegłego zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce gruntami. Podstawą szacunku jest normatyw kosztów budownictwa obowiązujący Ministra Finansów z dnia 14 lipca 1988 r. (M.P. Nr 22, poz. 203). Oznacza to, że cena lokalu stanowi zmienną i nawet przy przyjęciu właściwej podstawy jej ustalenia wzrasta, co mimo odmowy udzielenia odpowiedzi na trzecie zagadnienie pozbawia aktualności rozstrzygnięcia zagadnień pierwszego i drugiego.Z tych względów Sąd Najwyższy przedstawione zagadnienia rozstrzygnął jak w sentencji uchwały.