III CZP 50/90

Skład orzekającyPrzewodniczący: sędzia SN G. Bieniek (sprawozdawca). Sędziowie SN: M. Sychowicz, Z. Świeboda.SentencjaSąd Najwyższy w sprawie z powództwa Skarbu Państwa - Naczelnika Miasta przeciwko Elżbiecie i Bogdanowi małż. W. o ustalenie nieważności umowy, po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym zagadnienia prawnego przekazanego przez Sąd Wojewódzki w Gdańsku postanowieniem z dnia 30 maja 1990 r. do rozstrzygnięcia w trybie art. 391 k.p.c.:"1. Czy z mocy § 4 ust. 1 w związku z § 21 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami (jedn. tekst: Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 75) powstaje po stronie najemcy prawo podmiotowe, a więc bezwzględnie obowiązujące, pierwszeństwo nabycia domu, którego naruszenie stanowi o nieważności umowy o oddanie w użytkowanie wieczyste w rozumieniu art. 58 § 1 k.c.?W razie odpowiedzi przeczącej -2. Czy okoliczność powodująca nieważność decyzji administracyjnej określającej osobę nabywcy i przedmiot nabycia w przypadku gruntu oddawanego w użytkowanie wieczyste, ale nie stanowiąca naruszenia prawa w rozumieniu art. 58 § 1 k.c., może być ponownie oceniana w aspekcie naruszenia zasad współżycia społecznego jako powodująca nieważność umowy o oddanie w użytkowanie wieczyste na podstawie art. 58 § 2 k.c.?"podjął następującą uchwałę:Przewidziane w § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami (jedn. tekst: Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 75) pierwszeństwo najemcy lub wskazanej przez najemcę stale z nim zamieszkałej osoby bliskiej do nabycia domu jednorodzinnego i lokalu w małym domu mieszkalnym ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Taki sam charakter ma przewidziane w § 21 ust. 2 powołanego rozporządzenia w związku z art. 21 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn.: Dz. U. z 1989 r. Nr 14 poz. 74) pierwszeństwo najemców lokali mieszkalnych w domach przeznaczonych do sprzedaży w zakresie uzyskania wieczystego użytkowania lub udziału we współużytkowaniu wieczystym gruntu zabudowanego takimi domami. Naruszenie tego pierwszeństwa stanowi podstawę do oceny ważności umowy sprzedaży domu jednorodzinnego lub lokalu w małym domu mieszkalnym, a także umowy o oddanie gruntu w wieczyste użytkowanie, w świetle art. 58 § 1 k.c. Uzasadnienie faktycznePrzedstawione Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia zagadnienia prawne budzące poważne wątpliwości wynikły na tle następującego stanu faktycznego.W dniu 23 listopada 1988 r. na tablicy ogłoszeń w budynku Urzędu Miejskiego w H. zostało wywieszone obwieszczenie nr 2/88 Naczelnika Miasta H. w sprawie przeznaczenia przez Skarb Państwa działki nr 470 o powierzchni 182 m2, położonej w H. przy ul. (...), do oddania w użytkowanie wieczyste. W związku z tym do Urzędu wpłynęły cztery wnioski od osób ubiegających się o ustanowienie na ich rzecz użytkowania wieczystego tej działki. Po rozpatrzeniu tych wniosków przez właściwą Komisję Naczelnik Miasta H. decyzją z dnia 23 stycznia 1989 r. przyznał pozwanym małżonkom W. prawo otrzymania spornej działki w wieczyste użytkowanie. Jest w sprawie bezsporne, że w chwili przeznaczenia przez Skarb Państwa spornej działki do oddania w wieczyste użytkowanie na nieruchomości tej znajdował się budynek mieszkalny, nie zamieszkały, wobec wykwaterowania najemcy - na czas remontu kapitalnego - do pomieszczenia zastępczego. Jest także bezsporne, że najemcami tego budynku byli małżonkowie Weronika i Józef W., których Skarb Państwa nie zawiadomił pisemnie o przeznaczeniu tej działki do oddania w wieczyste użytkowanie z jednoczesnym pouczeniem o przysługującym najemcom pierwszeństwie ich nabycia i terminie składania wniosków. Wiadomość tę podjęli przed zawarciem umowy notarialnej o oddaniu spornej działki w wieczyste użytkowanie, w związku z czym podjęli działania interwencyjne w Urzędzie Wojewódzkim w G., a następnie zaskarżyli decyzję Naczelnika Miasta H. do Naczelnego Sądu Administracyjnego.W wyniku tego dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w G. decyzją z dnia 10 sierpnia 1989 r. stwierdził z urzędu nieważność decyzji Naczelnika Miasta H. z dnia 28 stycznia 1989 r. dotyczącej oddania pozwanym małż. Elżbiecie i Bogdanowi W. spornej działki w wieczyste użytkowanie. Stwierdzenie nieważności decyzji ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego na rzecz małżonków Weroniki i Józefa W. nastąpiło jednak po zawarciu umowy notarialnej, na podstawie której Naczelnik Miasta H. oddał małżonkom Elżbiecie i Bogdanowi W. w użytkowanie wieczyste działkę nr 470, położoną w H. przy ul. (...).W tej sytuacji Skarb Państwa - Naczelnik m. H. pozwem z dnia 12 września 1989 r. domagał się ustalenia, że umowa wieczystego użytkowania zawarta w dniu 5 maja 1989 r. w Państwowym Biurze Notarialnym w P. między Skarbem Państwa - Naczelnikiem Miasta H. a małżonkami W. w przedmiocie oddania działki nr 470, położonej w H. przy ulicy (...), w wieczyste użytkowanie małżonkom W. - jest nieważne. Wyrokiem z dnia 7 lutego 1990 r. Sąd Rejonowy w Wejherowie oddalił powództwo uznając, że niezachowanie przez organ administracyjny pierwszeństwa w nabyciu od Skarbu Państwa działki, przysługujące najemcy domu znajdującego się na tej działce, nie podważa ważności umowy o oddanie tej działki w wieczyste użytkowanie innemu nabywcy w sytuacji, gdy pierwszeństwo najemcy nie ma charakteru prawa pierwokupu.Rozpoznając rewizję strony powodowej od tego wyroku, Sąd Wojewódzki w Gdańsku przedstawił Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia zagadnienia prawne, budzące poważne wątpliwości sformułowane w sentencji niniejszej uchwały.Uzasadnienie prawneUdzielając odpowiedzi Sąd Najwyższy zważył, co następuje:Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (jedn. tekst: Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74) określa zasady gospodarowania gruntami zabudowanymi i gruntami przeznaczonymi w planach zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy oraz zasady wywłaszczania nieruchomości. Wśród uregulowań tej ustawy wyróżnia się dwa podstawowe nurty. Pierwszy obejmuje regulację tych instytucji, które prowadzą do nabycia nieruchomości przez państwo w celu ich przekazania na rzecz obywateli i osób prawnych: w zakres drugiego nurtu wchodzą prawne formy tego przekazywania. Jako formy prawne przekazywania nieruchomości przez Państwo ustawa - zależnie od kategorii osób, które tą drogą nieruchomości otrzymują - przewiduje: zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste, ustanowienie odrębnej własności lokali, sprzedaż nieruchomości gruntowych i dzierżawę. Jeśli chodzi o prawną formę przekazywania w postaci użytkowania wieczystego, to problematykę tę regulują w szczególności przepisy rozdziału 3 ustawy z 1985 r. Wynika z nich, że w użytkowanie wieczyste grunty państwowe mogą być oddawane następującym podmiotom: a) spółdzielniom mieszkaniowym, b) osobom fizycznym, c) innym osobom prawnym niż spółdzielnie mieszkaniowe, d) przedstawicielom dyplomatycznym i konsularnym, e) organizacjom międzynarodowym (art. 5). Jest oczywiste, że głównymi nabywcami od państwa użytkowania wieczystego są spółdzielnie mieszkaniowe oraz osoby fizyczne, przy czym spółdzielnie uzyskują to prawo w celu wybudowania na otrzymanych gruntach budynków mieszkalnych, natomiast osobom fizycznym mogą być oddawane w użytkowanie wieczyste działki pod budowę budynków określonych w art. 23 pkt 1 i 2 ustawy, a także działki zabudowane domami i budynkami wymienionymi w art. 23 pkt 1 i 2 ustawy. W tym ostatnim przypadku - zgodnie z art. 21 ustawy - oddanie w wieczyste użytkowanie gruntu zabudowanego następuje jednocześnie ze sprzedażą położonych na tym gruncie budynków i innych urządzeń. W ten sposób ustawa określiła los prawny budynków, jakie znajdują się na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste. Szczegółowe zasady i tryb oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych określiła Rada Ministrów w rozporządzeniu z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami (jedn. tekst: Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 75). Zarówno przepisy ustawy z 1985 r., jak i rozporządzenia przewidują dla określonych osób pewne preferencje przy nabywaniu domów lub lokali, względnie przy nabywaniu gruntu w użytkowanie wieczyste. Przykładowo można tu wskazać preferencje przewidziane w art. 23 ust. 5, art. 24 ust. 6, art. 27 ust. 1 ustawy z 1985 r. oraz § 4 ust. 1 i 2, § 9 ust. 1, § 21 ust. 2 rozporządzenia. Z reguły też ustawodawca normuje te preferencje przez przyznanie określonym osobom "pierwszeństwa" w nabyciu budynku, lokalu lub gruntu. Na tle takiego określenia ustawowych preferencji powstała wątpliwość co do prawnego charakteru tego "pierwszeństwa" przewidzianego w § 21 ust. 2 w związku z § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 16 września 1985 r. W szczególności chodzi o odpowiedź na pytanie, czy przepisy te - dotyczące pierwszeństwa najemcy lokalu lub budynku w nabyciu domu jednorodzinnego lub lokalu w małym domu mieszkalnym jak również uzyskania gruntu, na którym znajduje się budynek, w wieczyste użytkowanie - mają charakter bezwzględnie, czy względnie obowiązujący. Do tego też sprowadza się w istocie zagadnienie prawne, sformułowane przez Sąd Wojewódzki w pierwszym pytaniu przedstawionym Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia.Podejmując ten zasadniczy problem należy zwrócić uwagę na następujące okoliczności:Po pierwsze, punktem wyjścia oceny prawnego charakteru pierwszeństwa najemcy musi być § 4 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem pierwszeństwo nabycia domu jednorodzinnego i lokalu w małym domu mieszkalnym przysługuje osobie zamieszkałej w tym domu w charakterze najemcy lub wskazanej przez najemcę stale z nim zamieszkującej osoby bliskiej. Istotne znaczenie dla oceny prawnej tego pierwszeństwa ma treść § 4 ust. 2 powołanego rozporządzenia. Stwierdzono w nim, że w razie rezygnacji najemcy z nabycia domu lub lokalu, o którym mowa w § 4 ust. 1, pierwszeństwo nabycia przysługuje:a) repatriantom uprawnionym do ekwiwalentu za mienie nieruchome pozostawione za granicą;b) osobom, które przeniosły na Państwo własność domu mieszkalnego albo utraciły tę własność na skutek wywłaszczenia.Taka treść przepisu § 4 ust. 2 rozporządzenia wskazuje jednocześnie, że w grupie osób uprzywilejowanych nastąpiło wyraźne wzmocnienie pozycji prawnej najemcy w stosunku do innych osób, którym także przyznano przywileje pierwszeństwa. Chodzi o to, że najemców nie potraktowano na równi z innymi osobami uprzywilejowanymi (repatriantami, osobami, które przeniosły własność domu mieszkalnego na Państwo, i osobami, które utraciły tę własność na skutek wywłaszczenia), lecz w ramach tej uprzywilejowanej grupy ustalono wewnętrzne zasady pierwszeństwa na korzyść najemców. Pierwszeństwo innych osób (poza najemcami) aktualizuje się dopiero "w razie rezygnacji najemcy z nabycia domu lub lokalu". Oznacza to, że pierwszeństwo najemcy ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Trafność tego wniosku potwierdza też porównanie obecnie obowiązującego stanu prawnego z poprzednim stanem prawnym.Paragraf 13 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie sprzedaży przez państwo budynków z równoczesnym oddawaniem działek w użytkowanie wieczyste (Dz. U. z 1975 r. Nr 2, poz. 9 ze zm.) stawiał w jednym rzędzie najemców, repatriantów i wywłaszczonych, przyznając im wszystkim pierwszeństwo. Wystarczało to do rozstrzygnięcia konkurencji z innymi kandydatami. Wystarczało to do rozstrzygnięcia konkurencji z innymi kandydatami. Brak było natomiast określenia zasad pierwszeństwa wewnątrz tej uprzywilejowanej grupy. Określenie tych zasad pierwszeństwa, i to na rzecz najemcy, nastąpiło dopiero w § 4 ust. 1 obecnie obowiązującego rozporządzenia z dnia 16 września 1985 r. Musi to rodzić określone konsekwencje prawne w postaci uznania pierwszeństwa najemcy jako prawa bezwzględnie obowiązującego.Po wtóre, uznanie pierwszeństwa najemcy do nabycia domu jednorodzinnego lub lokalu w małym domu mieszkalnym musi rzutować na ocenę prawnego charakteru pierwszeństwa najemcy, o którym mowa w § 21 ust. 2 rozporządzenia z dnia 16 września 1985 r. Zgodnie z tym przepisem najemców lokali mieszkalnych w domach przeznaczonych do sprzedaży należy zawiadomić na piśmie o sporządzeniu wykazu działek przewidzianych do oddania w użytkowanie wieczyste lub sprzedaży, z jednoczesnym pouczeniem o przysługującym najemcy pierwszeństwie ich nabycia i terminie składania wniosków. Jest to prostą konsekwencją rozwiązania przyjętego w art. 21 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (jedn. tekst: Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74) Zgodnie z tym przepisem oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu zabudowanego następuje jednocześnie ze sprzedażą położonych na tym gruncie budynków i innych urządzeń. Takie rozwiązanie wyraża logiczną regułę, że całkowite rozdzielenie losów prawnych lokalu budynku, w którym znajduje się lokal, i gruntu, na którym wzniesiono budynek nie jest możliwe. Występuje tu bowiem ścisłe powiązanie fizyczne i funkcjonalne tych elementów. W konsekwencji nie sposób odmówić pierwszeństwa najemcy, o którym mowa w § 21 ust. 2 rozporządzenia z dnia 16 września 1985 r., charakteru prawa bezwzględnie obowiązującego. Obowiązek honorowania tego pierwszeństwa przez organy administracyjne wynika z faktu, iż najemców lokali mieszkalnych w domach przeznaczonych do sprzedaży należy zawiadomić pisemnie o zamierzonej sprzedaży, z jednoczesnym pouczeniem o przysługującym im pierwszeństwie, natomiast innych potencjalnych nabywców powiadamia się przez obwieszczenie.Po trzecie, ustalone pod rządem poprzednio obowiązującego stanu prawnego orzecznictwo (por. przykładowo orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 3 kwietnia 1970 r. I CR 341/69, OSNCP 1971, z. 2, poz. 34) przyjmujące, że nie zachodzi nieważność umowy sprzedaży nieruchomości państwowej z tego powodu, że nabywcą jest osoba wymieniona w dalszej kolejności wśród mających pierwszeństwo do nabycia tej nieruchomości, przy jednoczesnej odmowie sprzedaży osobie zajmującej wyższą pozycję wśród tego kręgu osób - nie straciło na aktualności w obecnym stanie prawnym, z tym, że należy je odnieść do podmiotów wymienionych w § 4 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad (...). Naruszenie bowiem pierwszeństwa najemcy przewidzianego w § 4 ust. 1 i § 21 ust. 2 rozporządzenia, jako pierwszeństwa o charakterze bezwzględnie obowiązującym, stanowi podstawę do oceny ważności umowy sprzedaży domu lub lokalu, a także umowy o oddanie gruntu w wieczyste użytkowanie, na podstawie art. 58 § 1 k.c.Przedstawione rozważania uzasadniają udzielenie odpowiedzi jak w sentencji uchwały.