III ARN 15/90

Uzasadnienie faktyczneDyrektor Wydziału Planowania Przestrzennego, Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Urzędu Wojewódzkiego decyzją z dnia 28 stycznia 1989 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w sprawie zatwierdzenia planu zagospodarowania terenu oraz udzielenie Bogusławowi R. pozwolenia na budowę zakładu cukierniczego w L. przy ul. P.Decyzję zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego:1)Leokadia D., współwłaścicielka nieruchomości, na której zlokalizowana została budowa zakładu cukierniczego,2)Jarosław Ż., drugi współwłaściciel tejże nieruchomości, który nabył swój udział we współwłasności wprawdzie już po decyzji administracyjnej przez organ I instancji, lecz jeszcze przed rozpoznaniem odwołania przez organ wyższego stopnia,3)Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "Z". w L., jako uczestnik postępowania, które prawa zostały naruszone przez decyzję zezwalającą na rozpoczęcie budowy zakładu cukierniczego.W odpowiedzi na skargę, Wydział Planowania Przestrzennego Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Urzędu Wojewódzkiego wnosił o ich oddalenie jako bezzasadnych.Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 czerwca 1989 r., SA/Lu 194/89, skargi oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że:a)decyzja organu odwoławczego o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania terenu oraz udzieleniu pozwolenia na budowę zakładu cukierniczego jest konsekwencję ostatecznej decyzji administracyjnej z dnia 25 stycznia 1988 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji przez organ stopnia podstawowego o właściwości ogólnej. Odwołanie od decyzji lokalizacyjnej nie było wniesione. Z planów ogólnego zagospodarowania Zespołu Miejskiego wynika, że sporny obiekt znajduje się na terenach przeznaczonych na rzecz usług ogólnomiejskich,b)nie został udowodniony zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 6 prawa budowlanego, ustanawiającego wymóg, by obiekty budowlane były projektowane i wznoszone w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich oraz w zgodności z wymogami techniczno-budowlanymi.c)nie zostały naruszone prawa współwłaścicieli nieruchomości, na której rozpoczęto wznoszenie spornego obiektu. Inwestor wykazał się prawem dysponowania nieruchomością, którego nie należy utożsamić z prawem własności nieruchomości, albowiem przysługuje ono m.in. także samoistnym posiadaczom. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza jednocześnie, iż poza zakazem jego rozważań pozostaje kwestia, czy i o ile inwestor przekroczył swoje uprawnienia do dysponowania nieruchomością.Kwestia ta jednak - zdaniem NSA - należy do kompetencji sądów powszechnych w odrębnym postępowaniu wszczętym na wniosek uprawnionego współwłaściciela.Prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżył rewizją nadzwyczajną Minister Sprawiedliwości wnosząc o jego uchylenie wraz z decyzją Dyrektora Wydziału Planowania Przestrzennego, Budownictwa Urbanistyki i Architektury Urzędu Wojewódzkiego z dnia 28 stycznia 1989 r. Rewizja nadzwyczajna, oparta na obydwu podstawach wynikających z treści art. 207 § 2 pkt 1 k.p.a., zarzuca, że inwestor nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością, a zatem zaskarżona decyzja narusza art. 29 ust. 5 prawa budowlanego. Zarzut ten został w rewizji nadzwyczajnej należycie uzasadniony.Uzasadnienie prawneSąd Najwyższy zważył, co następuje: rewizja nadzwyczajna jest uzasadniona z przyczyn w niej wskazanych. W szczególności uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.). Wykładnia, że prawo dysponowania nieruchomością, będące podstawową przesłanką uzyskania pozwolenia na budowę nie może być utożsamione z prawem własności jest w zasadzie trafna. Inwestor będący współwłaścicielem nieruchomości może uzyskać prawo do jej dysponowania w granicach przekraczających zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną tylko o tyle, o ile uzyska zgodę wszystkich właścicieli wymaganą w art. 199 Kodeksu cywilnego. Wzniesienie stałego obiektu budowlanego na nieruchomości stanowiącej współwłasność stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu i wymaga zgody wszystkich uprawnionych do decydowania w tej sprawie. Zgoda ta stanowi niezbędną przesłankę praw do dysponowania nieruchomością w rozumieniu cyt. już art. ust. 5 prawa budowlanego. Przy czym przepis ten wyklucza wykładnię zezwolenia na budowę, może być wydane także w wypadku przekroczenia prawa dysponowania nieruchomością.. Ze względu na to, że pozwolenie na budowę może być wydane tylko wtedy, gdy inwestor wykaże się prawem dysponowania nieruchomością w granicach przysługujących mu praw podmiotowych, kwestia ta powinna być przedmiotem oceny właściwych organów administracji państwowej, a - w wypadku skargi do sądu administracyjnego - także przedmiotem oceny tego sądu. Błędny jest pogląd, że w wypadku braku zgody współwłaścicieli nieruchomości na wzniesienie obiektu budowlanego sąd administracyjny dokonując kontroli zgodności prawem uzyskanego pozwolenia może zatwierdzić zaskarżoną decyzję o pozwoleniu i odesłać współwłaścicieli na drogę procesu cywilnego. Wykładnia taka narusza interesy uprawnionych współwłaścicieli i może stwarzać dla nich stan faktów nieodwracalnych.Uzasadniony jest także i drugi zarzut rewizji nadzwyczajnej. Decyzja administracyjna o pozwoleniu na budowę stałego obiektu, wydana w warunkach naruszających prawa i uzasadnione interesy osób uprawnionych, istotnie stanowić może zarzewie stałych konfliktów społecznych dezintegrujących społeczność lokalną. Interes Rzeczypospolitej Polskiej przejawia się w takim ukształtowaniu przecznictwa organów administracji państwowej, które eliminowałoby zbędne konflikty społeczne.Wobec stwierdzenia zasadności rewizji nadzwyczajnej, Sąd Najwyższy, działając w granicach swej kompetencji określonych w art. 211 k.p.a. w związku z art. 422 k.p.c., uchylił zaskarżony wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego.Rewizja nadzwyczajna w części dotyczącej żądania uchylenia także decyzji Wydziału Planowania Przestrzennego Budownictwa Urbanistyki i Architektury Urzędu Wojewódzkiego z dnia 28 stycznia 1989 r. podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 4, poz. 8 z późn. zm.) Sąd Najwyższy sprawuje nadzór judykacyjny w zakresie orzekania tylko nad orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nadzór ten polega na rozpoznawaniu rewizji nadzwyczajnych od orzeczeń tego Sądu, przy czym w postępowaniu przed Sądem Najwyższym wszczętym rewizją nadzwyczajną stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu rewizyjnym.Odpowiednie zastosowanie tych przepisów wymaga - stosownie do treści art. 422 § 1 k.p.c. - odrzucenia rewizji nadzwyczajnej w tej części, w której zawiera on wniosek o objęcie kontrolą judykacyjną także poprzedzających orzeczenia NSA decyzji organów administracji. Wniosek taki wykracza bowiem poza granice nadzoru judykacyjnego Sądu Najwyższego zakreślone w przytoczonych przepisach prawa. Rewizja nadzwyczajna w tym zakresie jako niedopuszczalna wymaga odrzucenia.