II SA 1989/83

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Zakładów Przemysłu Lniarskiego "L." w W. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 8 września 1983 r. w przedmiocie skrócenia terminu wykonania urządzeń obniżających stężenie pyłu na niektórych stanowiskach pracy i na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 3 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K., a także - zgodnie z art. 208 Kpa - zasądził od Głównego Inspektora Sanitarnego kwotę złotych sześćset tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżących Zakładów. Państwowy Terenowy Inspektor Sanitarny w J., decyzją z dnia 20 października 1983 r. nr TSSE-HP-443/193/3/82/11, zobowiązał Zakłady Przemysłu Lniarskiego "L." w W. do obniżenia stężenia pyłu "poniżej obowiązujących norm na stanowiskach pracy wymienionych w wynikach pomiarów". Jednocześnie określił termin wykonania tego obowiązku do dnia 30 grudnia 1984 r. W uzasadnieniu tej decyzji podał, że na podstawie wyników przeprowadzonych pomiarów zapylenia na niektórych stanowiskach pracy stwierdzono stężenie pyłu przekraczające najwyższe dopuszczalne normy określone w rozporządzeniu Ministra Pracy, Płac i Spraw Socjalnych z dnia 17 marca 1976 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w zakładach pracy /Dz.U. nr 13 poz. 77/, co stanowi naruszenie przepisów art. 207 i 215 kodeksu pracy. Wobec niewniesienia od tej decyzji odwołania, stała się ona ostateczną. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., działając z urzędu, wydał w dniu 13 czerwca 1983 r. decyzję nr WSSE.HP-443-4/9/83/11, którą zmienił decyzję Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w J. w ten sposób, że termin wykonania obowiązku nałożonego tą decyzją skrócił do dnia 31 grudnia 1983 r. Jako podstawę prawną swej decyzji powołał art. 14 ust. 1 pkt 3 dekretu z dnia 14 sierpnia 1954 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej /Dz.U. nr 37 poz. 160/, art. 161 par. 1 i 2 Kpa oraz par. 2 ust. 2, par. 4 i par. 6 rozporządzenia Ministra Pracy, Płac i Spraw Socjalnych z dnia 22 grudnia 1982 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy /Dz.U. nr 43 poz. 287/. W uzasadnieniu natomiast podał, że wyniki pomiarów stężeń pyłów, przeprowadzone w 1982 r. w Zakładach Przemysłu Lniarskiego "L." w W., wykazały wielokrotne przekroczenie norm na dwunastu spośród trzynastu badanych stanowisk. Mając na uwadze zagrożenie zdrowia pracowników, uznano, że określony w decyzji Inspektora Terenowego w J. termin obniżenia stężeń pyłów jest zbyt długi. Od tej decyzji odwołały się Zakłady Przemysłu Lniarskiego "L." w W. do Głównego Inspektora Sanitarnego. W odwołaniu podano między innymi, że zakłady podjęły działania zmierzające do obniżenia zapylenia na niektórych stanowiskach pracy, lecz problem jest technicznie trudny do rozwiązania i wymagający znacznych nakładów. Wstępnie koszt tej inwestycji jest określony na około 80-100 mln złotych, a Zakłady mogą na inwestycje przeznaczyć rocznie ogółem około 20 mln złotych, co oznacza, że realizacja tego zadania jest możliwa w okresie około 5 lat, uwzględniając, iż część środków inwestycyjnych Zakłady muszą przeznaczyć na bieżące zakupy inwestycyjne, przeznaczyć rocznie ogółem około 20 mln złotych, co oznacza, że realizacja tego zadania jest możliwa w okresie około 5 lat, uwzględniając, iż część środków inwestycyjnych Zakłady muszą przeznaczyć na bieżące zakupy inwestycyjne, niezbędne do zapewnienia bieżącej działalności przedsiębiorstwa. W tej sytuacji uznano, iż skrócenie terminu, dokonane decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K., nastąpiło bez uwzględnienia realnych możliwości wykonania nałożonego obowiązku. Odwołanie to zostało przesłane z pismem Państwowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 20 czerwca 1983 r., w którym wyrażono pogląd, iż odwołanie jest zasadne i stwierdzono, że "nie zachodziła potrzeba korygowania terminu określonego przez Inspektora Terenowego w J., albowiem na tak olbrzymie przedsięwzięcie nie był on zbyt odległy". Jednocześnie podano, że skrócenie omawianego terminu nastąpiło "na polecenie przedstawiciela Delegatury Najwyższej Izby Kontroli w O.". Wniesione odwołanie nie zostało uwzględnione i Główny Inspektor Sanitarny, decyzją z dnia 5 września 1983 r. nr EPL-4436-21/83 utrzymał w mocy decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano na poważne zagrożenie dla zdrowia pracowników, wynikające ze stwierdzonych przekroczeń norm najwyższego dopuszczalnego stężenia pyłów, występującego na wielu stanowiskach pracy w Zakładach Przemysłu Lniarskiego "L." w W. Jednocześnie wspomniano, że stosownie do art. 207 par. 1 kodeksu pracy zakład pracy ma obowiązek zapewnić pracownikom bezpieczne i higieniczne warunki pracy. Decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego zaskarżona została przez zakłady Przemysłu Lniarskiego "L." w W. do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze zarzucono, iż kwestionowana decyzja jest niewykonalna. Nadto zarzucono, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do argumentów podniesionych w odwołaniu, które są nadal aktualne. Jednocześnie wskazano, że Zakłady zawarły w dniu 7 października 1983 r. umowę z Biurem Projektów Przemysłu Lekkiego "B" w Ł. na wykonanie nowej instalacji odpylania i transportu pneumatycznego, a więc podejmują działania w celu poprawy warunków pracy pracowników, lecz realizacja tego przedsięwzięcia nie będzie możliwa w wyznaczonym terminie. W odpowiedzi na skargę podtrzymane zostało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając sprawę ze skargi Zakładów Przemysłu Lniarskiego "L." w W. w zakresie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, oraz mając na uwadze art. 206 Kpa, który stanowi, że sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi, należało rozważyć zasadność wydania decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 13 czerwca 1983 r. na podstawie art. 161 par. 1 i 2 Kpa. Pozostałe przepisy bowiem, powołane w sentencji tej decyzji, nie mają znaczenia dla analizy podstawy prawnej zmiany ostatecznej decyzji Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w J. z dnia 29 października 1982 r. Powołane przepisy art. 161 par. 1 i 2 Kpa upoważniają naczelne organy administracji państwowej, a w odniesieniu do decyzji wydanych przez terenowe organy administracji stopnia podstawowego - także terenowe organy administracji państwowej stopnia wojewódzkiego, do uchylenia lub zmiany w niezbędnym zakresie każdej decyzji ostatecznej, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa. Przepisy te więc stanowią odstępstwo od podstawowej zasady, jaką jest stabilność ostatecznych decyzji administracyjnych. Odstępstwo to dopuszczone zostało tylko w sytuacjach wywołanych zdarzeniami nadzwyczajnymi, które bezpośrednio zagrażają między innymi życiu lub zdrowiu ludzkiemu, i pod warunkiem, że w inny sposób nie można usunąć tego zagrożenia. Nie może więc budzić wątpliwości pogląd, że organ podejmujący decyzję z powołaniem się na art. 161 par. 1 i 2 Kpa ma obowiązek wykazać, że istotnie zachodziła sytuacja określona w tych przepisach. Należy bowiem mieć na uwadze, że na podstawie tych przepisów może ulec uchyleniu lub zmianie decyzja prawidłowo wydana, i taka, na której podstawie strony nabyły określone prawa, a zmiana tego stanu daje stronie prawo do uzyskania odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę. W rozpatrywanej sprawie Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., podejmując decyzję z dnia 13 marca 1983 r., nie wykazał, aby zachodziły warunki określone w art. 161 par. 1 Kpa, umożliwiające skrócenie terminu wykonania przez skarżące Zakłady obowiązku obniżenia zapylenia na niektórych stanowiskach pracy. Występujące zaś nadmierne zapylenie nie zostało wywołane czynnikami nadzwyczajnymi, lecz jest zjawiskiem "normalnym" w warunkach pracy tego Zakładu, które nie uległy zmianie w okresie, jaki upłynął od wydania decyzji przez Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w J. do wydania decyzji przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. Należy przy tym nadmienić, iż przepisy art. 161 par. 1 i 2 Kpa nie mogą być wykorzystywane do takich zmian decyzji ostatecznych, które są wynikiem odmiennej oceny stanu faktycznego, jeżeli nie występuje bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzkiego. Charakterystyczne jest, że nawet Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., przesyłając odwołanie od swojej decyzji, przyznał w piśmie z dnia 29 czerwca 1983 r., że argumenty strony odwołującej się są zasadne i "nie zachodziła potrzeba korygowania terminu określonego przez Inspektora Terenowego w J." Mimo takiego stwierdzenia, Główny Inspektor Sanitarny w wydanej decyzji także nie wykazał, aby zachodziły przesłanki określone w art. 161 par. 1 i 2 Kpa, i - jak zasadnie to podniesiono w skardze do sądu administracyjnego - nie ustosunkował się do kwestii podniesionych w odwołaniu, w którym wskazano wielkość przedsięwzięcia inwestycyjnego oraz stopień jego technicznego skomplikowania. Natomiast Sąd nie podzielił zarzutu skargi, jakoby kwestionowane decyzje były niewykonalne. W danym wypadku bowiem nie zachodzi taka sytuacja, że wykonanie określonych przedsięwzięć inwestycyjnych jest niemożliwe w ogóle, lecz jest to związane ze zgromadzeniem określonych środków i znalezieniem takich rozwiązań technicznych, które byłyby najbardziej efektywne. W tym stanie sprawy Sąd, działając na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 3 Kpa, orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji. W konsekwencji Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. obowiązany jest ponownie rozpatrzyć sprawę w omawianym zakresie, mając na uwadze szczególny charakter przepisów art. 161 par. 1 i 2 Kpa, których zastosowanie wymaga wykazania - na podstawie zebranego materiału dowodowego - występowania przesłanek w nich wymienionych. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 208 Kpa.