III SA 508/84

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Andrzeja M. na decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 31 października 1983 r. w przedmiocie odmowy wymeldowania Barbary D. z lokalu mieszkalnego i na podstawie art. 207 par. 1 i 3 Kpa stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Dzielnicy w Warszawie, a także - zgodnie z art. 208 Kpa - zasądził od Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy kwotę złotych sześćset tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego. Pismem z dnia 15 lutego 1983 r. Andrzej M. zwrócił się do Wydziału Spraw Społeczno-Administracyjnych Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy z prośbą "o wymeldowanie z urzędu z mieszkania przy ul. P. 18/20 m 12 Ob. Barbary D. ur. 23.I.1958 r. zamieszkałej w Warszawie przy ul. P. 166/72 m 46". W uzasadnieniu tej prośby podniósł, że mieszkanie nr 12 przy ul. P. nr 18/20 stanowiło własność Zofii M., która zmarła w dniu 4 lutego 1983 r. Spadkobierczynią Zofii M. jest jego nieletnia córka - Dorota. Za zgodą Zofii M., na czas okresowego pobytu Andrzeja M. z córką w Z., w mieszkaniu przy ul. P. zamieszkał kpt. WP Józef Sz. W końcu grudnia 1982 r. okazało się, że w lokalu tym "uzyskała stałe zameldowanie Ob. Barbara D., osoba obca Zofii M. i całkowicie nieznana". W dniu 13 stycznia 1983 r. Zofia M. złożyła oświadczenie, że nie udzielała zgody na zameldowanie Barbary D. w swoim mieszkaniu oraz nie udzieliła jej żadnych pełnomocnictw do załatwiania spraw lokalowych. Andrzej M. poinformował także w swym piśmie, że zwrócił się do Prokuratury Rejonowej o zbadanie okoliczności, w jakich nastąpiło zameldowanie Barbary D. Pismo to zostało w dniu 1 marca 1983 r. przekazane do Wydziału Spraw Społeczno Administracyjnych Urzędu Dzielnicowego z poleceniem ustalenia okoliczności zameldowania Barbary D., a w razie stwierdzenia, że nie zamieszkuje ona w lokalu przy ul. P., spowodowania wymeldowania w drodze postępowania "przymusowego". Naczelnik Dzielnicy w Warszawie, decyzją z dnia 7 września 1983 r. nr WSSA-IV-621-143/83, "oddalił wniosek o wymeldowanie z lokalu nr 12 przy ul. P. 18/20 w Warszawie Ob. Barbary D.". Naczelnik stwierdził w uzasadnieniu swej decyzji, że "Ob. Barbara D. zameldowana została w dniu 17 grudnia 1982 r. na podstawie zgłoszenia meldunkowego, a ówczesny najemca tego lokalu Ob. Zofia M. na formularzu meldunkowym zgodnie z par. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 20.IX.1974 r. w sprawie wykonywania obowiązku meldunkowego i prowadzenia ewidencji ludności /Dz.U. nr 33 poz. 196/ - stwierdziła własnoręcznym podpisem fakt pobytu w lokalu osoby meldującej się. Zgłoszenie to podpisane zostało w obecności pracownika oddziału ewidencji ludności i przez tego pracownika przyjęte". Wprawdzie, jak stwierdzono, Barbara D. nie zamieszkuje w miejscu stałego zameldowania, ale ma "uregulowane sprawy meldunkowe", albowiem została "zameldowana na pobyt czasowy w lokalu nr 46 przy ul. P. 166/172 w Warszawie do dnia 30.VI.1984 r.". Od decyzji tej Andrzej M. wniósł odwołanie, kwestionując w szczególności stwierdzenie z uzasadnienia decyzji, że Zofia M. własnoręcznym podpisem, złożonym w obecności pracownika oddziału ewidencji ludności, potwierdziła fakt pobytu Barbary D. w lokalu. Organ orzekający bowiem pominął okoliczność, że Zofia M. - po ujawnieniu faktu, że w jej lokalu została zameldowana "osoba jej całkowicie nieznana i tam nie zamieszkująca" - złożyła stosowne oświadczenie, które znajduje się w aktach Prokuratury Rejonowej. Twierdząc, że zameldowanie Barbary D. w lokalu przy ul. P. "było od samego początku fikcyjne", odwołujący się wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji oraz o wydanie decyzji zgodnej z jego wnioskiem. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy, po rozpatrzeniu odwołania Andrzeja M., decyzją z dnia 31 października 1983 r. nr SA-V-621/578/83 zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy, stwierdzając w jej uzasadnieniu, że dopełnienie przez Barbarę D. obowiązku zameldowania się na pobyt czasowy w miejscu faktycznego pobytu, to jest w lokalu nr 46 przy ul. P. 166/172, nie daje podstawy do wymeldowania jej z miejsca pobytu stałego w lokalu nr 12 przy ul. P. 18/20. Nadto Prezydent uznał, że istotną w sprawie jest również okoliczność, że przed Sądem Rejonowym toczy się postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku, orzeczenie sądu bowiem będzie wiążące zarówno dla stron, jak i dla organów administracji państwowej. Decyzja ta - jak wynika z oświadczenia Andrzeja M. - została mu doręczona w dniu 7 listopada 1983 r., a pismem z dnia 4 grudnia 1983 r. złożył na nią skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarga wpłynęła do Oddziału Ewidencji i Kontroli Ruchu Ludności Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy w dniu 10 grudnia 1983 r. Pismem z dnia 10 maja 1984 r. Naczelny Sąd Administracyjny zażądał nadesłanie akt sprawy. Pismem z dnia 28 maja 1984 r. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy powiadomił Naczelny Sąd Administracyjny, że skarga Andrzeja M. nie została przekazana Sądowi "z uwagi na wznowienie postępowania na skutek sprzeciwu Prokuratora z dnia 12 marca 1984 r.". W odpowiedzi na skargę, nadesłaną Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w dniu 15 czerwca 1984 r., Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy wniósł o oddalenie skargi, stwierdzając, że zawarte w niej zarzuty nie są trafne. Barbara D. została zameldowana w lokalu nr 12 przy ul. P. 18/20 na podstawie zgłoszenia meldunkowego podpisanego przez najemcę lokalu. Zdaniem Prezydenta, urząd prowadzący ewidencję nie jest "uprawniony do badania czy podpis na zgłoszeniu jest sfałszowany, czy nie". Zameldowanie Barbary D. w lokalu rodziców przy ul. P. na pobyt czasowy jest, zdaniem Prezydenta, uzasadnione toczącą się sprawą sądową o nabycie przez nią w drodze spadkobrania lokalu nr 12 przy ul. P. 18/20. Należy dodać, że 3w aktach sprawy znajduje się pismo Prokuratury Rejonowej z dnia 12 marca 1984 r. nr PK2/83 o treści następującej: "Obywatel Kierownik Wydziału Spraw Społeczno-Administracyjnych. Na podstawie art. 184 Kpa wnoszę sprzeciw od decyzji ostatecznej Wydziału Spraw Społeczno-Administracyjnych Urzędu m.st. Warszawy nr SA-V-621/578/83 z dnia 31.X.1983 r. oddalającej wniosek o wymeldowanie Ob. Barbary D. z lokalu nr 12 przy ul. P. 18/20. ze znajdujących się w aktach sprawy Prokuratury Rejonowej dokumentów wynika, że właścicielka tego mieszkania Ob. Zofia M. nie wyrażała zgody na zameldowanie w tym lokalu Ob. Barbary D.". Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy, uwzględniając sprzeciw prokuratora, postanowieniem z dnia 10 kwietnia 1984 r. nr SA-V-6231/83/83, na podstawie art. 145 par. 1 pkt 5 Kpa, wznowił postępowanie "w sprawie oddalenia wniosku Ob. Andrzeja M. o przymuszenie Ob. Barbary D. do wymeldowania z lokalu nr 12 przy ul. P. nr 18/20", a następnie postanowieniem z dnia 19 maja 1984 r. nr SA-V-621/83/84, na podstawie art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa, zawiesił postępowanie "do czasu uzyskania z Sądu Rejonowego informacji o wyniku toczącego się postępowania dotyczącego przedmiotowego lokalu". Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 20 lipca 1984 r. skarżący, popierając skargę, podkreślał, że Barbara D. nigdy w spornym lokalu nie mieszkała i nie mieszka. Barbara D. potwierdziła, że w lokalu nie mieszkała i nie mieszka. Barbara D. potwierdziła, że w lokalu tym nigdy nie mieszkała, a przed zameldowaniem w nim mieszkała z rodzicami przy ul. P. nr 166/172 m 46, gdzie nadal zamieszkuje. Pełnomocnik Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy pozostawił rozstrzygnięcie sprawy do uznania Sądu, a prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na mocy art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych /Dz.U. nr 14 poz. 85/, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 1984 r., każda osoba, która przebywała w określonej miejscowości pod tym samym adresem. dłużej niż trzy doby, była obowiązana zameldować się na pobyt stały lub czasowy najpóźniej przed upływem czwartej doby, licząc od dnia przybycia. W myśl zaś art. 4 ust. 2 tej ustawy zameldowanie w miejscu pobytu stałego lub czasowego stanowiło dowód miejsca pobytu osoby, której dotyczy, przy czym nie było ono uzależnione od decyzji o przydziale mieszkania, ani nie rodziło prawa do takiego przydziału. Tak więc ustawa ukształtowała ewidencję ludności wyłącznie jako obowiązek rejestracji faktu przebywania osoby pod określonym adresem, mającej znaczenie jedynie porządkowe, nie związane z tytułem prawnym do zajmowania lokalu, i nie stwarzającej tytułu prawnego do zajmowania lokalu. W świetle tych przepisów zgłoszenie przez Barbarę D. urzędowi prowadzącemu ewidencję ludności danych dotyczących pobytu stałego w lokalu przy ul. P., w którym nigdy nie zamieszkiwała, było wprowadzeniem tego organu w błąd. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy wyrażony w odpowiedzi na skargę, że urząd prowadzący ewidencję ludności "nie jest uprawniony do badania, czy podpis na zgłoszeniu jest sfałszowany, czy nie". Wśród danych, które dopełniający obowiązku meldunkowego powinien przedstawić urzędowi prowadzącemu ewidencję ludności, są zarówno dane dotyczące osoby meldującego się, jak i osoby, u której zameldowanie ma nastąpić, oraz data przybycia na pobyt stały. sprawdzenie tych danych, a w razie wątpliwości - dokonanie odpowiednich ustaleń, jest elementarnym obowiązkiem organu administracji państwowej. W rozpatrywanej sprawie zgłoszenie zameldowania na pobyt stały osoby obcej w stosunku do właścicielki lokalu, w którym już zameldowany był na pobyt stały Andrzej M. i Dorota M., a na pobyt czasowy Józef Sz. z rodziną, powinno było spowodować sprawdzenie danych zawartych w "zgłoszeniu pobytu stałego", stosownie do par. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 20 września 1974 r. w sprawie wykonywania obowiązku meldunkowego i prowadzenia ewidencji ludności /Dz.U. nr 33 poz. 196/. Przyjęcie danych bez sprawdzenia ich prawdziwości spowodowało zameldowanie Barbary D. na pobyt stały w lokalu, w którym nigdy nie zamieszkała. Zawarte w piśmie Wydziału Spraw Społeczno-Administracyjnych Urzędu Miasta St. Warszawy z dnia 1 marca 1983 r. polecenie co do sposobu załatwienia przez Wydział Spraw Społeczno-Administracyjnych Urzędu Dzielnicowego skargi Andrzeja M. należy ocenić jako prawidłowe. Cytowana ustawa nie zawierała wówczas przepisu pozwalającego na wymeldowanie z urzędu bądź na wniosek osoby zameldowanej pod oznaczonym adresem. Doprowadzenie więc zapisów ewidencji ludności do stanu zgodnego z rzeczywistym mogło nastąpić w drodze zastosowania środków przymuszających osobę nie mieszkającą pod adresem, pod którym jest zameldowana, do zameldowania się w miejscu faktycznego zamieszkania. Mimo potwierdzenia w postępowaniu wyjaśniającym okoliczności, że Barbara D. nigdy nie mieszkała w spornym lokalu, a także ustalenia, że mieszka ona nadal w mieszkaniu rodziców w lokalu nr 46 przy ul. P. nr 166/172, co oznacza, że zameldowanie w spornym lokalu nastąpiło na podstawie nieprawdziwych danych, organy administracji państwowej załatwiły wniosek Andrzeja M. w sposób sprzeczny z prawem. Nie tylko nie zastosowano środków przymusu w celu doprowadzenia do ponownego zameldowania się Barbary D. w miejscu faktycznego zamieszkania, ale w wyniku przyjęcia przez Naczelnika Dzielnicy - decyzją z dnia 4 lipca 1983 r. nr WSSA-IV-621-120/83-IV - zgłoszenia pobytu czasowego /do dnia 30 czerwca 1984 r./ w lokalu przy ul. P. nr 166/172 m 46, spowodowano swego rodzaju zalegalizowanie opartego na nieprawdziwych danych zameldowania w spornym lokalu. Podanie takich danych organowi administracji stanowi wykroczenie przewidziane w art. 65 kodeksu wykroczeń. Naczelnik Dzielnicy - decyzją z dnia 7 września 1983 r. nr WSSA-IV-621-143/83 - na podstawie art. 15 ustawy z dnia 10 czerwca 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych /Dz.U. nr 14 poz. 85/ oddalił wniosek o wymeldowanie Barbary D. z lokalu nr 12 przy ul. P. nr 18/20, powołując się na to, że w postępowaniu wszczętym na wniosek Andrzeja M. wprawdzie ustalono, że "Barbara D. w miejscu stałego zameldowania aktualnie faktycznie nie zamieszkuje", jednakże - skoro Urząd Dzielnicowy "przyjął zgłoszenie pobytu czasowego Ob. Barbary D. w lokalu nr 46 przy ul. P. 166/172 do dnia 30.VI.1984 r." - to ma ona "uregulowane sprawy meldunkowe". Mimo że powołane w decyzji Naczelnika Dzielnicy, jako jej podstawa prawna, przepisy art. 15 tj. ustawy regulowały jedynie obowiązek meldunkowy osób, które opuszczają miejsce pobytu stałego i przenoszą się do innej miejscowości lub pod inny adres w tej samej miejscowości, a więc nie uprawniały organu administracji do wydania decyzji dotyczącej "oddalenia wniosku w sprawie wymeldowania", Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy utrzymał tę decyzję w mocy, nie zwrócił przy tym uwagi na to, że sposób załatwienia sprawy przez Naczelnika Dzielnicy był całkiem inny niż wynikało to z polecenia zawartego w piśmie z dnia 1 marca 1983 r. Skoro ani przepisy powołane jako podstawa prawna zaskarżonych decyzji, ani inne przepisy ustawy o ewidencji ludności w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania tych decyzji, nie upoważniały organów administracji do rozstrzygania wniosków o wymeldowanie w drodze decyzji administracyjnej, należało stwierdzić, że wydane decyzje są dotknięte wadą nieważności, określoną w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Jak to podkreślono na początku uzasadnienia wyroku, przepisy omawianej ustawy wiązały obowiązek meldunkowy jedynie z faktem przebywania osoby pod określonym adresem, bez względu na to, czy osoba ta miała do tego tytuł prawny. W rozpatrywanej sprawie - wbrew tym przepisom - organy orzekające motywowały swoje rozstrzygnięcia tytułem własności lokalu nr 12 w domu nr 18/20 ul. P. Wprowadzono tym w błąd zainteresowanych, sugerując jakoby sprawa własności lokalu miała decydujący wpływ na obowiązek meldunkowy. Tak więc w uzasadnieniu decyzji Naczelnika Dzielnicy z dnia 4 lipca 1983 r. stwierdzono, że "w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że Ob. Barbara D. lokal nr 12 przy ul. P. 18/20 otrzymała w spadku po Ob. Zofii M. Ponieważ aktualnie toczy się w Sądzie Rejonowym postępowanie spadkowe, w związku z tym do chwili ostatecznego załatwienia sprawy lokalu nr 12 przy ul. P. 18/20 orzekam jak w sentencji". Natomiast w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 31 października 1983 r. stwierdzono: "Istotnym w sprawie jest również to, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że faktycznie w Sądzie Rejonowym toczy się postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku. Ostateczne rozstrzygnięcie Sądu będzie wiążące nie tylko dla wszystkich stron, ale również dla organów administracji państwowej". Należy więc stwierdzić, że zameldowanie w lokalu nie mogło mieć wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie spadku, podobnie jak rozstrzygnięcie w sprawie spadku nie może mieć bezpośredniego wpływu na obowiązek meldunkowy. Zarówno bowiem pod rządami ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych w brzmieniu z 1974 r., jak i w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lipca 1984 r. /Dz.U. 1984 nr 32 poz. 174/, okolicznością powodującą obowiązek meldunkowy jest fakt przebywania pod tym samym adresem dłużej niż trzy doby. Zmiana polega jedynie na tym, że po dniu 1 lipca 1984 r. przy zameldowaniu na pobyt stały lub czasowy trwający ponad 2 miesiące należy przedstawić potwierdzenie uprawnienia do przebywania w lokalu, czego nie wymagały przepisy obowiązujące do tego czasu. Naczelny Sąd Administracyjny jest obowiązany zwrócić z urzędu uwagę również na naruszenia prawa, których dopuściły się organy administracji państwowej po wniesieniu przez Andrzeja M. skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wniesienie skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego powoduje po stronie organu administracji państwowej, którego decyzja jest przedmiotem skargi, obowiązek przekazania skargi wraz z aktami sprawy do sądu administracyjnego w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Jedynie w wypadku, gdy organ uzna skargę w całości za słuszną, może w tym terminie zmienić lub uchylić wydaną decyzję i nie nadać skardze dalszego biegu /art. 200 par. 3 Kpa/. W rozpatrywanej sprawie skarga Andrzeja M. z dnia 4 grudnia 1983 r. /otrzymana przez organ administracji w dniu 10 grudnia 1983 r./ została przekazana Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dopiero z pismem z dnia 11 czerwca 1984 r., a więc po upływie ponad pół roku. Jako przyczynę nieprzekazania skargi sądowi podano okoliczność, że na skutek sprzeciwu prokuratora z dnia 12 marca 1984 r. zostało wznowione postępowanie w sprawie. Należy w związku z tym stwierdzić, że wniesienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargi na decyzję administracyjną wyłącza jakiekolwiek inne działanie organu administracji państwowej w sprawie, niż określone w art. 200 par. 2 Kpa. Ze względu na to, że prokurator może wykonywać swoją funkcję prokuratorskiej kontroli przestrzegania prawa zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym, ma on obowiązek posługiwać się środkami prawnymi właściwymi dla danego postępowania. Skoro więc strona już wcześniej wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, prokurator nie był uprawniony do wniesienia w tej samej sprawie sprzeciwu, lecz mógł zgłosić swój udział w postępowaniu przed sądem /art. 203 Kpa/. Również organ administracji państwowej nie jest uprawniony do "wybierania" organu, który będzie kontrolował jego decyzję. W wypadku zbiegu środków podejmowanych przez różne organy dla zweryfikowania decyzji administracyjnej należy przyjęć, że rozstrzygające znaczenie ma termin, w jakim zostały one wniesione /art. 199 par. 3 Kpa/, Jeżeli organ z własnej inicjatywy, wskutek sprzeciwu prokuratora, bądź z inicjatywy którejkolwiek ze stron, wszczął postępowanie w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji, wniesienie w tej samej sprawie skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego jest niedopuszczalne. Datę wszczęcia postępowania należy w takiej sytuacji ustalić według reguł zawartych w art. 61 par. 3 i 4 Kpa jeżeli jednak wcześniej wpłynęła skarga do sądu administracyjnego, organ, którego decyzja została zaskarżona, ma obowiązek postąpić w myśl art. 200 par. 2 Kpa, powiadamiając o tym prokuratora, jeżeli wniósł sprzeciw, a także te strony postępowania, które zwróciły się o zweryfikowanie decyzji w trybie administracyjnym. Nieprzestrzeganie przez organ administracji państwowej omówionych wyżej reguł w sprawie ze skargi Andrzeja M. i bezzasadne nieprzekazanie tej skargi sądowi przez ponad pół roku narusza rażąco art. 200 par. 2 Kpa oraz interes prawny obywatela, który - wnosząc skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego - dąży do uzyskania rozstrzygnięcia sądowego w sprawie decyzji, którą uważa za naruszającą prawo. Z przyczyn omówionych wyżej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 par. 1 i 3 w związku z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, a także decyzji organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono w myśl art. 208 Kpa. Po stwierdzeniu przez sąd nieważności wydanych decyzji sprawa wróciła do stadium, w którym była przed wydaniem tych decyzji. Pomimo tego, że od dnia 1 lipca 1984 r. zmieniony został stan prawny, organy administracji państwowej - po otrzymaniu wyroku oraz akt sprawy - powinny rozpatrzyć wniosek Andrzeja M. z dnia 15 lutego 1983 r. w świetle art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych /Dz.U. 1984 nr 32 poz. 174/. Organ administracji państwowej bowiem, rozpatrując sprawę, powinien uwzględnić stan faktyczny i prawny występujący w chwili wydania decyzji., chyba że przepis szczególny, bądź deklaratoryjny charakter decyzji, nakazują rozstrzygnąć sprawę według stanu, w którym nastąpiło zdarzenie determinujące treść decyzji.