III PRN 2/85

Sąd Najwyższy po rozpoznaniu sprawy ze skargi Zespołu Opieki Zdrowotnej (...) na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy (...) w przedmiocie nakazania wstrzymania robót na skutek rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 7 września 1983 r. SA/Gd 483/83 uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę NSA OZ w Gdańsku do ponownego rozpoznania. Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w G. nakazem z dnia 23 lutego 1983 r. polecił "wstrzymać roboty w pracowni polimeryzacji usytuowanej w korytarzu Przychodni Rejonowej w S. ze względu na nie odpowiadające przepisom bhp warunki pracy, a także wstrzymać roboty w pomieszczeniu parafinowni zlokalizowanej w zakładzie fizykoterapii Szpitala Rejonowego w S. ze względu na nie odpowiadające przepisom bhp warunki pracy. Nakaz ten został utrzymany w mocy decyzją Okręgowego Inspektora Pracy w G. z dnia 7 kwietnia 1983 r. wskazującą w uzasadnieniu, że: "Pracownia polimeryzacji nie odpowiada wymaganiom określonym w przepisach par. 119 i par. 126 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.U. nr 17 poz. 62/, a to ze względu na brak dostatecznej powierzchni, wystarczającego oświetlenia i skutecznej wentylacji. Pracownia parafiny również nie odpowiada wymaganiom określonym tymi przepisami. Ponadto występują w niej czynniki szkodliwe dla zdrowia, których pomiary nie zostały przeprowadzone, co stanowi naruszenie przepisów art. 215 par. 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy /Dz.U. nr 24 poz. 141 ze zm./". Na skutek skargi Zespołu Opieki Zdrowotnej w S. Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku wyrokiem z dnia 7 września 1983 r. stwierdził nieważność zarówno decyzji z dnia 7 kwietnia 1983 r., jak i nakazu z dnia 23 lutego 1983 r., wskazując w uzasadnieniu, co następuje: "(...) Oba organy Państwowej Inspekcji Pracy podstawę prawną dla podjętych przez siebie decyzji wyprowadzają z art. 9 pkt 2 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy /Dz.U. nr 6 poz. 23/. W myśl tego przepisu właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy w razie stwierdzenia naruszenia prawa pracy uprawnione są m.in. do nakazania kierownikowi zakładu pracy wstrzymania robót, gdy naruszenie powoduje bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia pracowników zatrudnionych przy tych robotach. Przez wstrzymanie robót w tym znaczeniu rozumieć należy przerwanie czynności polegających na budowie, montażu, remoncie, rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, a także czynności mających na celu stworzenie określonej rzeczy materialnej lub wykonanie określonego dzieła. "Roboty" w tym pojęciu - to czynności zmierzające do stworzenia rzeczy nowej lub przekształcenia /zmodernizowania/, naprawienia /wyremontowania/ rzeczy już istniejącej, połączone z użyciem ludzkiej siły fizycznej, narzędzi pracy, określonego sprzętu technicznego itp. Na tym tle zauważyć należy - co w sprawie jest bezsporne - że nakaz Inspektora Pracy będący przedmiotem zaskarżenia wydany w stosunku do Zespołu Opieki Zdrowotnej w S., wykracza poza ramy wskazanego wyżej przepisu i w swej istocie jest nakazem, o jakim mowa w art. 9 pkt 3 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy. Realizacja bowiem ujętych w tym nakazie poleceń prowadzi w konsekwencji do zaprzestania przez Przychodnię Rejonową w S. działalności leczniczej: /stomatologicznej/ w zakresie polimeryzacji oraz do zaprzestania przez Szpital Rejonowy w S. działalności w zakresie zabiegów leczniczych parafinowania świadczonych przez Zakład Fizykoterapii tej placówki służby zdrowia. Z ustaleń zawartych w protokole kontroli przeprowadzonej w dniach od 15 lutego do 4 marca 1983 r. wynika, że w obu wymienionych wyżej pracowniach stwierdzono stan, który z punktu widzenia bezpieczeństwa i higieny zatrudnionych w nich osób zagraża ich zdrowiu i że warunki te sprzeciwiają się świadczeniu wspomnianej działalności na rzecz pacjentów obu wspomnianych zakładów leczniczych. Zarówno zatem zaskarżona decyzja Okręgowego Inspektora Pracy, jak i powołany wyżej nakaz Inspektora Pracy z dnia 23 lutego 1983 r. treścią swoją wypełniają dyspozycję art. 9 pkt 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, powodują bowiem konieczność zaprzestania przez Przychodnię Rejonową i Szpital Rejonowy w Ś. działalności w zakresie wskazanych wyżej usług leczniczych. Podjęcie jednak decyzji wywołującej taki skutek wykraczało poza kompetencje przysługujące organom orzekającym w niniejszej sprawie w pierwszej i drugiej instancji. Stosownie bowiem do art. 15 ust. 1 powołanej ustawy organem uprawnionym do wydania nakazu, o którym mowa w art. 9 pkt 3 tej ustawy, jest wyłącznie Główny Inspektor Pracy, który nakaz taki wydaje z własnej inicjatywy lub na wniosek okręgowego inspektora pracy. W tym stanie Naczelny Sąd Administracyjny, nie wdając się w merytoryczną ocenę zasadności ustaleń poczynionych przez organy pierwszej i drugiej instancji, zmuszony jest stwierdzić, że zarówno zaskarżona decyzja Okręgowego Inspektora Pracy, jak i nakaz Inspektora Pracy z dnia 23 lutego 1983 r., podjęte zostały z naruszeniem art. 15 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, co z mocy art. 156 par. 1 pkt 1 w związku z art. 207 par. 2 Kpa, powoduje potrzebę stwierdzenia ich nieważności". W rewizji nadzwyczajnej wniesionej do Sądu Najwyższego dnia 11 kwietnia 1985 r. Minister Sprawiedliwości domaga się uchylenia powyższego wyroku i przekazania sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku w celu merytorycznego rozpoznania skargi Zespołu Opieki Zdrowotnej. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Przepisy art. 9 pkt 2 i 3 oraz art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy /Dz.U. nr 6 poz. 23/ stanowią, co następuje: "Art. 9. W razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy uprawnione są do: 1/... 2/ nakazania kierownikowi zakładu pracy: wstrzymania robót, gdy naruszenie powoduje bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia pracowników zatrudnionych przy tych robotach, skierowania do innych robót pracowników zatrudnionych wbrew obowiązującym przepisom przy pracach wzbronionych, szkodliwych lub niebezpiecznych albo pracowników zatrudnionych przy robotach niebezpiecznych, jeżeli pracownicy ci nie posiadają odpowiednich kwalifikacji, nakazy w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu, 3/ nakazania, w wypadku stwierdzenia, że stan bezpieczeństwa i higieny pracy zagraża życiu lub zdrowiu pracowników, zaprzestania przez zakład pracy lub jego część działalności bądź działalności określonego rodzaju". "Art. 15.1. Główny Inspektor Pracy wydaje nakazy, o których mowa w art. 9 pkt 3. Nakazy te wydaje z własnej inicjatywy bądź na wniosek okręgowego inspektora pracy". Przy tak sformułowanych przepisach zgodzić się należy z rewizją nadzwyczajną, że zaskarżony wyrok nie wskazuje dostatecznie przekonujących argumentów uzasadniających stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, jakoby w stanie faktycznym, występującym w niniejszej sprawie, mógł wchodzić w rachubę jedynie przepis art. 9 pkt 3 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy, a nie art. 9 pkt 2 tej ustawy, skoro Naczelny Sąd Administracyjny nie wyjaśnił nawet, jakie konkretne "roboty" wykonywane są w pracowni polimeryzacji usytuowanej w korytarzu Przychodni Rejonowej w S. i w pomieszczeniu parafinowni zlokalizowanej w zakładzie fizykoterapii Szpitala Rejonowego w S. Nakaz z dnia 23 lutego 1983 r. i decyzja z dnia 7 kwietnia 1983 r. operują wyrażeniem "wstrzymać roboty", które koresponduje ze sformułowaniem art. 9 pkt 2 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. Twierdzenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jakoby w rzeczywistości nie chodziło o "wstrzymanie robót" w rozumieniu art. 9 pkt 2, lecz o nakazanie zaprzestania określonego rodzaju działalności przez Przychodnię Rejonową w S. i przez Szpital Rejonowy w S. - na gruncie dotychczasowych ustaleń faktycznych - należy uznać za dowolne. Nakazanie "wstrzymania określonych robót" w zakładach pracy prowadzących już jakąś działalność ma wprawdzie z reguły wpływ na zakres tej działalności, samo jednak stwierdzenie istnienia takiego wpływu nie upoważnia do wniosku, że w sytuacji takiej nie może dojść do zastosowania przepisu art. 9 pkt 2, natomiast może mieć zastosowanie tylko przepis art. 9 pkt 3. Przy stosowaniu art. 9 pkt 2 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy /Dz.U. nr 6 poz. 23/ ograniczenie działalności zakładu pracy jest ubocznym i drugorzędnym następstwem wstrzymania robót. Do nakazania wstrzymania robót dochodzi dlatego, że ich prowadzenie, w konkretnej sytuacji sprzecznej z wymogami prawa pracy, zagraża życiu lub zdrowiu pracowników zatrudnionych przy tych właśnie robotach, choćby - poza tym - działalność zakładu pracy nikomu nie szkodziła, a nawet była bardzo użyteczna. Nakazanie natomiast zakładowi pracy zaprzestania określonej działalności w rozumieniu art. 9 pkt 3 zmierza bezpośrednio do udaremnienia tej działalności - jeżeli stwarza ona zagrożenie określone bliżej w tym przepisie. Inne są więc funkcje i cele rozważanych przepisów. Cele i skutki przepisu art. 9 pkt 3 są dalej idące niż cele i skutki art. 9 pkt 2 i zapewne z tego względu przepis art. 15 ust. 1 stosowanie art. 9 pkt 3 zastrzegł dla Głównego Inspektora Pracy. Nic natomiast nie upoważnia do wniosku, że uprawnienia innych organów Państwowej Inspekcji Pracy w ramach art. 9 pkt 2 ograniczone zostały w ten sposób wyłącznie do sytuacji, gdy prowadzone roboty są bez znaczenia dla aktualnej działalności zakładu pracy. Podobnie np. decyzja właściwego organu terenowego nakazująca natychmiastowe opróżnienie grożącego zawaleniem budynku, w którym mieści się Sąd, nie mogłaby być potraktowana za decyzję wkraczającą w kompetencję naczelnych organów władzy państwowej, uprawnionych do kształtowania struktur organizacyjnych wymiaru sprawiedliwości i określania zakresu ich działań, choć niewątpliwie miałaby wpływ na bieżącą działalność tego Sądu. Ani z nakazu z dnia 23 lutego 1983 r., ani z treści decyzji z dnia 7 kwietnia 1983 r. nie wynika, by "roboty", o jakich mowa, nie mogły być wykonywane w innych pomieszczeniach na terenie S. Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie odmiennych, dowolnych założeń, wydając zaskarżony wyrok, w istocie uchylił się od rozważenia merytorycznej zasadności nakazu z dnia 23 lutego 1983 r. i decyzji z dnia 7 kwietnia 1983 r., co stworzyło sytuację nie dającą się pogodzić z interesem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, w uwzględnieniu rewizji nadzwyczajnej, na podstawie art. 422 par. 2 Kpc w związku z art. 211 Kpa, należało orzec jak w sentencji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny samodzielnie rozważy m.in. również zawarte w piśmie Zespołu Opieki Zdrowotnej w S. z dnia 30 kwietnia 1985 r. twierdzenie, że stan zakwestionowanych pomieszczeń uległ już poprawie, co zdezaktualizowało jakoby podstawę faktyczną nakazu z dnia 23 lutego 1983 r. i decyzji z dnia 7 kwietnia 1983 r.