III AZP 4/86

Sąd Najwyższy z udziałem prokuratora Prokuratury Generalnej PRL, T. Kozy, w sprawie ze skargi Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w R. na decyzję Ministra Administracji i Gospodarki Przestrzennej z dnia 2 marca 1985 r. w przedmiocie odmowy umorzenia kar pieniężnych po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym zagadnienia prawnego przekazanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 21 lutego 1986 r. III SA 1228/85 do rozstrzygnięcia w trybie art. 391 Kpc w związku z art. 211 Kpa: "Czy uprawnienie przyznane byłemu Ministrowi Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska przez Radę Ministrów w par. 13 ust. 1 rozporządzenia z dnia 29 listopada 1975 r. w sprawie klasyfikacji wód, warunków, jakim powinny odpowiadać ścieki, oraz kar pieniężnych za naruszenie tych warunków /Dz.U. nr 41 poz. 214/, do umorzenia w całości lub w części kar pieniężnych nałożonych za wprowadzenie do wód lub do ziemi albo do urządzeń kanalizacyjnych ścieków, które nie odpowiadają warunkom określonym w pozwoleniu wodnoprawnym lub w zezwoleniu na wprowadzenie ścieków może być uznane za zgodne z upoważnieniem zawartym w art. 130 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./, w myśl którego Rada Ministrów określi (...) zasady i tryb ustalania kar pieniężnych określonych w ust. 1 i 2 oraz organy właściwe do ich ściągania?" podjął następującą uchwałę: Gminna Spółdzielnia "Samopomoc Chłopska" w R. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Ministra Administracji i Gospodarki Przestrzennej z dnia 2 marca 1985 r. odmawiającą uwzględnienie wniosku tej Spółdzielni o umorzenie kar pieniężnych nałożonych za wprowadzenie do urządzeń kanalizacyjnych stanowiących własność Państwa ścieków nie odpowiadających wymaganym warunkom. Przy rozpoznawaniu skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny powstało przytoczone w sentencji uchwały zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, które przedstawione zostało do rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższemu na podstawie art. 391 Kpc w związku z art. 211 Kpa: I. W uzasadnieniu postanowienia o przedstawieniu zagadnienia prawnego Naczelnego Sąd Administracyjny stwierdził, iż przedstawienie go Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia w istocie zmierza do wywołania stanowiska co do zgodności rozporządzenia wykonawczego z aktem ustawodawczym. Jednakże unormowanie art. 35 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym /Dz.U. nr 22 poz. 98/ nie pozwala na skierowanie przewidzianego w art. 10 ust. 1 tej ustawy pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego. W związku z powyższym należy zauważyć, że co do kwestii, czy ograniczenie w czasie stosowania przepisów ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, przewidziane w art. 35 /i w art. 21/ tej ustawy, rozciąga się także na tzw. kontrolę konkretną zgodności aktu ustawodawczego z Konstytucją albo innego aktu normatywnego z Konstytucją lub aktem ustawodawczym, tj. kontrolę realizowaną w drodze pytań prawnych, o których mówi art. 10 ust. 1 ustawy, wyrażone są rozbieżne poglądy. Dotychczas Trybunał Konstytucyjny nie zajął w tej sprawie stanowiska. W piśmiennictwie prawniczym zaś przeważa - jak się zdaje - zapatrywanie, że w wymienionym wypadku nie mają zastosowania ograniczenia czasowe z art. 21 i art. 35 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Niezależnie od tego, jakie jest prawidłowe rozstrzygnięcie powyższej kwestii, pozostaje ono bez wpływu na dopuszczalność rozstrzygnięcia przez Sąd Najwyższy przedstawionego zagadnienia prawnego. Przed wejściem w życie przepisów o Trybunale Konstytucyjnym w judykaturze i w doktrynie zgodnie uznawano, że sądy są uprawnione do samodzielnej oceny, czy akt normatywny niższego rzędu niż ustawa /dekret/ jest zgodny z ustawą /i z Konstytucją/ i w razie stwierdzenia niezgodności - do odmowy jego zastosowania w rozstrzyganej sprawie. Nie ma podstaw do przyjęcia, że obecnie sądy pozbawione zostały tego uprawnienia. Wynika ono bowiem wprost z Konstytucji. Artykuł 62 Konstytucji, według którego sędziowie podlegają tylko ustawom, nie został ani uchylony, ani zmieniony, ani nie został ograniczony zakres jego działania. W szczególności nie uczyniła tego ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej /Dz.U. nr 11 poz. 83/, która wprowadziła do Konstytucji art. 33a, ustanawiający Trybunał Konstytucyjny. Nie uczyniła tego również ustawa o Trybunale Konstytucyjnym, która pozostając w zgodności z Konstytucją nie mogła zresztą tego zrobić. Ustanowienie Trybunału Konstytucyjnego oznacza ustanowienie nowego organu powołanego do kontroli konstytucyjności i legalności aktów normatywnych w nieznanym dotąd trybie i stanowiąc ważny element w rozwoju socjalistycznej praworządności, nie może być rozumiane jako zawężenie istniejących dotychczas możliwości kontroli legalności aktów normatywnych. Prawo sądów do oceny, czy podstawowy akt normatywny jest zgodny z ustawą, i do odmowy zastosowania takiego aktu w razie stwierdzenia jego niezgodności z ustawą, nie koliduje z kompetencjami Trybunału Konstytucyjnego. Do Trybunału należy mianowicie rozstrzyganie o obowiązywaniu kontrolowanego aktu normatywnego, podczas gdy sądy nie decydują o dalszym bycie zakwestionowanego aktu normatywnego, lecz tylko nie stosują go w rozpoznawanej sprawie. Chodzi tu więc o uprawnienia o jakościowo odmiennym charakterze i realizowane w różnych płaszczyznach. Mogą zatem być one wykonywane równolegle, co świadczy o elastyczności istniejącego systemu kontroli legalności prawa. Należy podkreślić, że stanowisko tu zajęte jest zgodne z poglądami wyrażonymi w najnowszej nauce prawa. Żadne względy nie przemawiają za wiązaniem uprawnienia sądów /do oceny, czy podustawowy akt normatywny jest zgodny z ustawą/ z właściwością niektórych tylko sądów. Uprawnienie takie mają wszystkie sądy sprawujące wymiar sprawiedliwości w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, a więc Sąd Najwyższy, sądy wojewódzkie, sądy rejonowe i sądy szczególne /art. 56 ust. 1 Konstytucji/, i to niezależnie od tego, na jakiej podstawie i w której instancji rozstrzygają sprawę. Przepis art. 62 Konstytucji bowiem dotyczy wszystkich sądów, we wszystkich rozpoznawanych przez nie sprawach i we wszystkich fazach postępowania. Jeżeli kwestia zgodności z ustawą podustawowego aktu normatywnego stanie się przedmiotem wątpliwości sądu, sąd ten może skorzystać z wszelkich środków przewidzianych przez przepisy postępowania, umożliwiających rozstrzygnięcie tej kwestii. Jednym z takich środków istniejących na gruncie kodeksu postępowania cywilnego jest instytucja przedstawiania do rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższemu zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości, unormowana w art. 391 tego kodeksu. W praktyce Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zasadzie nie kwestionowanej w teorii prawa, przyjęto, iż ma ona odpowiednie zastosowanie /art. 211 Kpa/ w postępowaniu sądowo-administracyjnym. W konsekwencji tej części rozważań należy stwierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny może przedstawić do rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższemu powstałe przy rozpoznawaniu skargi na decyzję administracyjną zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości także wówczas, gdy jego przedmiotem jest kwestia zgodności z ustawą podustawowego aktu normatywnego, niezależnie od tego, kiedy ten akt został ogłoszony bądź ustanowiony. II. 1. Regulacja prawna odpowiedzialności za wprowadzanie ścieków nie odpowiadających wymaganym warunkom nie jest przejrzysta. Stosownie do art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./ wojewoda wymierzy zakładowi karę pieniężną za wprowadzenie - do wód lub do ziemi oraz do stanowiących własność Państwa urządzeń kanalizacyjnych - ścieków nie odpowiadających wymaganym warunkom. Ustęp 3 tego artykułu stanowi: "Rada Ministrów określi w drodze rozporządzenia zasady i tryb ustalania kar pieniężnych określonych w ust. 1 i 2 oraz organy właściwe do ich ściągania". Przepisem o takiej samej treści jak art. 130 ust. 1 prawa wodnego jest art. 110 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. nr 3 poz. 6 ze zm./. Ustęp 2 tego artykułu upoważnia Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia wysokości, zasad i trybu nakładania kar pieniężnych, o których mowa w ustępie 1, oraz ich ściągania. Według art. 111 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska w razie zbiegu przepisów tej ustawy oraz innych przepisów o ochronie środowiska, obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy tej ustawy. W sytuacji zatem objętej hipotezami przepisów art. 130 ust. 1 prawa wodnego i art. 110 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska stosuje się ten ostatni przepis. Na podstawie m.in. art. 130 ust. 3 prawa wodnego Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 29 listopada 1975 r. w sprawie klasyfikacji wód, warunków, jakim powinny odpowiadać ścieki, oraz kar pieniężnych za naruszenie tych warunków /Dz.U. nr 41 poz. 214 ze zm./, a na podstawie art. 110 ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 30 września 1980 r. w sprawie wysokości, zasad i trybu wymierzania i ściągania kar pieniężnych za nieprzestrzeganie wymagań ochrony środowiska /Dz.U. nr 24 poz. 99 ze zm./. W myśl art. 110 ust. 3 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska przepis ustępu 2 tego artykułu nie dotyczy kar, których wysokość, zasady i tryb ustalania określają przepisy szczególne. Stosownie do tej regulacji rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. nie określa wysokości, zasad i trybu nakładania kar pieniężnych za wprowadzenie ścieków nie odpowiadających wymaganym warunkom. Rozporządzeniem, które tego dotyczy i w tym zakresie obowiązuje, jest rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1975 r. Rozporządzenie to w par. 9 stanowi, że za wprowadzenie do wód lub do ziemi albo do urządzeń kanalizacyjnych ścieków, które nie odpowiadają warunkom określonym w pozwoleniu wodnoprawnym lub w zezwoleniu na wprowadzenie ścieków, właściwy organ stopnia wojewódzkiego wymierza karę pieniężną /ust. 1/, określa okoliczności, od jakich zależna jest wysokość tej kary /ust. 2/ i podaje co stanowi podstawę stwierdzenia przekroczenia warunków, o których mowa w ustępie 1 /ust. 3/. Poza tym rozporządzenie to m.in. przewiduje, że karę pieniężną wymierza się za okres naruszania ustalonych warunków wprowadzania ścieków /par. 10/ i że o wymiarze kary pieniężnej zawiadamia się organ naczelny i jednostkę, której bezpośrednio podlega zakład /par. 11 ust. 4/. Według par. 13 ust. 1 rozporządzenia w wypadkach szczególnie uzasadnionych względami technicznymi, ekonomicznymi lub społecznymi Minister Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska może na wniosek ukaranego zakładu, złożony za pośrednictwem jego organu naczelnego, umorzyć w całości lub w części karę pieniężną; złożenie wniosku powoduje zawieszenie postępowania egzekucyjnego. W par. 13 ust. 2 rozporządzenia ustanowiony został dwumiesięczny termin do złożenia wniosku o umorzenie kary pieniężnej. Taki stan normatywny zatem należało mieć na uwadze rozstrzygając przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny zagadnienie prawne. 2. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy par. 13 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1975 r. ma podstawę w upoważnieniu zawartym w art. 130 par. 3 prawa wodnego, a innymi słowy, czy przyznane pierwszym z tych przepisów Ministrowi Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska prawa do umorzenia w całości lub w części kar pieniężnych wymierzonych za wprowadzenie ścieków nie odpowiadających wymaganym warunkom mieści się w pojęciu zasad i trybu ustalenia tych kar, do określenia czego drugi z wymienionych przepisów upoważnił Radę Ministrów. Analizując treść upoważnienia udzielonego Radzie Ministrów w art. 130 ust. 3 prawa wodnego, przede wszystkim trzeba zwrócić uwagę na zawarte w nim słowo "określi" "Rada Ministrów określi /..."/. "Określić" znaczy: wymienić cechy charakterystyczne czegoś, oznaczyć, wyznaczyć, zdefiniować. Dalszą kwestią jest kwestia, co oznaczają pojęcia "zasady i tryb" "Rada Ministrów określi (...) zasady i tryb (...)". Otóż przez "zasady" rozumie się normy postępowania uznane przez kogoś za obowiązujące, "tryb" zaś oznacza ustalony porządek, zwyczaj załatwiania określonych spraw, metodę postępowania, sposób, system. Z kolei, w związku ze słowem "ustalenie" /"Rada Ministrów określi (...) zasady i tryb ustalenia (...)"/ trzeba również odwołać się do jego znaczenia. Nie sposób nie zauważyć, że termin "ustalenie" jest często używany w tekstach prawniczych i używany z innym określeniem, składa się zwykle na oznaczenie jakiejś instytucji prawnej, np. ustalenie ojcostwa, ustalenie prawa lub stosunku prawnego itp. Terminowi temu trzeba wówczas przypisać szczególne, techniczno-prawne znaczenie. Jeżeli zaś jest on używany w innym kontekście, zazwyczaj ma znaczenie takie, jak w języku potocznym. "Ustalić" czy "ustalać" potocznie znaczy: rozstrzygnąć, zdecydować o czymś, wyznaczyć coś. Podane znaczenie poszczególnych terminów użytych w art. 130 ust. 3 prawa wodnego pozwala na ujęcie tego przepisu innymi słowami i odczytanie go jako upoważnienia dla Rady Ministrów do oznaczenia /wyznaczenia/ obowiązujących norm postępowania przy załatwianiu i porządku załatwiania spraw polegających na rozstrzyganiu /decydowaniu/ o karach pieniężnych za wprowadzeniem ścieków nie odpowiadających wymaganym warunkom. W tak określonym upoważnieniu niewątpliwie mieści się delegacja do bardziej lub mniej szczegółowego określenia okoliczności, od jakich zależy wysokość kary, podstawy, sposobu jej naliczania itp. Mieści się w nim także delegacja do unormowania np. kwestii odwołania od decyzji o wymierzeniu kary, sposobu i terminu jego wniesienia, organu uprawnionego do jego rozpoznania itp. Nie jest też wyłączona możliwość wykorzystania tego upoważnienia do ustanowienia innego szczególnego środka korygowania decyzji o wymierzeniu kary, wnoszonego i rozpatrywanego na swoistych, określonych w rozporządzeniu zasadach, uwzględniających specyfikę sprawy, której dotyczy. Patrząc z tego punktu widzenia na środek, w który w par. 13 ust. 1 rozporządzenia z dnia 29 listopada 1975 r. Rada Ministrów wyposażyła Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska, nie można dostrzec niezgodności wymienionego przepisu z upoważnieniem zawartym w art. 130 ust. 3 prawa wodnego. Wynikająca z art. 110 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska obligatoryjność kary pieniężnej za wprowadzenie ścieków nie odpowiadających wymaganym warunkom i określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1975 r. zasady jej wymierzania przez terenowy organ administracji państwowej stopnia wojewódzkiego czynią z niej środek mało elastyczny. Niewątpliwie mogą zachodzić różne szczególne wypadki uzasadnione - według słów użytych w par. 13 ust. 1 powołanego rozporządzenia - "względami technicznymi, ekonomicznymi lub społecznymi", przemawiające za obniżeniem wymierzonej kary, a nawet jej anulowaniem. Temu celowi służy instytucja umorzenia kary w całości lub w części. Wyjątkowość tej instytucji została podkreślona przez ograniczenie jej zastosowania tylko do wypadków szczególnie uzasadnionych, możliwość jej wykorzystania tylko za pośrednictwem organu naczelnego w stosunku od ukaranej jednostki organizacyjnej i przyznanie prawa decyzji o umorzeniu nałożonej kary w całości lub w części tylko naczelnemu organowi administracji państwowej, kompetentnemu w sprawach ochrony środowiska. Takie uregulowanie jest zgodne z będącymi wyrazem szeroko rozumianego poczucia sprawiedliwości społecznej, obowiązującymi w naszym systemie prawnym zasadami wymierzania wszelkich kar, zakładającymi uwzględnienie wszystkich okoliczności mających wpływ na wymierzenie kary oraz jej wysokość i charakteryzującymi się dużą elastycznością w stosowaniu środków karnych. Przykładem jest tu przede wszystkim kodeks karny, który m.in. przewiduje nadzwyczajne złagodzenie kary /art. 57/ i odstąpienie od wymierzenia kary /art. 56/. Podobną regulację zawiera kodeks wykroczeń /art. 39/. Należy zauważyć, że przeciwko uznaniu, iż przepis par. 13 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1975 r. został wydany bez upoważnienia zawartego w art. 130 ust. 3 prawa wodnego, przemawia także tradycja, o jakiej można już mówić w zakresie sposobu unormowania problematyki wymierzania kar pieniężnych za wprowadzenie ścieków nie odpowiadających wymaganym warunkom. Kary takie bowiem przewidywał już art. 160 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 maja 1960 r. Prawo wodne /Dz.U. nr 34 poz. 158 ze zm./. Ustęp 5 tego artykułu zaś stanowił, że "Rada Ministrów ustali w drodze rozporządzenia zasady określania wysokości kar pieniężnych i tryb ich ściągania". Na jego podstawie wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 czerwca 1970 r. w sprawie zasad określania wysokości kar pieniężnych za szkodliwe zanieczyszczenie wód i trybu ich ściągania /Dz.U. nr 17 poz. 145/, którego par. 13 zawierał już takie samo unormowanie jak par. 13 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1975 r., z tym że prawo umorzenia kar pieniężnych przyznawał Prezesowi Centralnego Urzędu Gospodarki Wodnej. Wyrazem ciągłości wspomnianej tradycji legislacyjnej, rozciągniętej na regulację wymierzania kar pieniężnych za nieprzestrzeganie także innych wymagań ochrony środowiska, są przepisy art. 110 ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska i par. 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. w sprawie wysokości, zasad i trybu wymierzania i ściągania kar pieniężnych za nieprzestrzeganie wymagań ochrony środowiska. Przepisy z wymienionych aktów, o brzmieniu niemal takim samym jak art. 130 ust. 3 prawa wodnego, dały bowiem podstawę do wydania drugiego z nich, przyznającego Ministrowi Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska upoważnienie do zmniejszenia wymierzonej kary pieniężnej w tych samych wypadkach i realizowane na takiej samej drodze jak uprawnienie przewidziane w par. 13 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1975 r. Nietrudno zauważyć, że skorzystanie z tego uprawnienia jest równoznaczne z częściowym umorzeniem kary. Jednocześnie zakres tego upoważnienia wskazuje na wolę prawodawcy nieprzyznawania w danym wypadku możliwości całkowitego umorzenia kary. Ostrze przepisu art. 110 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, wyrażającego troskę o ochronę środowiska, jest niewątpliwie w pewnym stopniu stępione możliwością umorzenia w całości lub w części kary pieniężnej wymierzonej za wprowadzenie ścieków nie odpowiadających wymaganym warunkom. Trzeba jednak wiedzieć, że prawidłowa realizacja celu, któremu ma służyć wymieniona norma prawna, zależy w dużej mierze od praktyki jej stosowania i praktyki korzystania przez organ do tego powołany z możliwości, jakie otwiera przepis par. 13 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1975 r. Głosy krytyki, jakie zostały wyrażone w stosunku do wymienionego przepisu, należy rozumieć jako domaganie się przez osoby i organizacje żądające podjęcia radykalnych działań zmierzających do powstrzymania degradacji środowiska uchylenia tego przepisu. Jest to więc pod adresem prawodawcy postulat, który nie może mieć wpływu na obowiązywanie istniejącej normy prawnej. Wyłaniająca się w sprawie kwestia, czy organem, który na podstawie par. 13 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1975 r. może umorzyć karę pieniężną wymierzoną za wprowadzenie ścieków nie odpowiadających wymaganym warunkom, jest obecnie Minister Administracji i Gospodarki Przestrzennej /por. ustawę z dnia 28 listopada 1983 r. o utworzeniu urzędu Ministra Administracji i Gospodarki Przestrzennej - Dz.U. nr 44 poz. 200 i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 października 1983 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Administracji i Gospodarki Przestrzennej - Dz.U. nr 62 poz. 280, a także ustawę z dnia 28 lipca 1983 r. o utworzeniu Urzędu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej - Dz.U. nr 44 poz. 201 i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 1983 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Urzędu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej - Dz.U. nr 73 poz. 321/, nie została objęta zagadnieniem prawnym przedstawionym do rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny i rozstrzygnięcie tego zagadnienia nie wymagało ustosunkowania się do tej kwestii. Z przytoczonych względów Sąd Najwyższy podjął uchwałę jak w sentencji.