II SA 35/91

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Józefa K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 31 grudnia 1990 r. w przedmiocie zwolnienia ze służby i na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 3 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Komendanta Głównego Policji. Od dnia 1 listopada 1989 r. Józef K., mający wyższe wykształcenie ekonomiczne, pełnił funkcję Szefa Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w L. Na skutek choroby wieńcowej od dnia 21 marca 1990 r. przebywał najpierw w szpitalu, a następnie korzystał ze zwolnień lekarskich. W dniu 28 października 1990 r. Okręgowa Komisja Lekarska w L. orzekła, iż kwalifikuje się on do III grupy inwalidzkiej. Rozkazem personalnym z dnia 13 lipca 1990 r., wydany na podstawie par. 5 zarządzenia nr 60/87 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 31 października 1987 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej /Dz.Urz. MSW nr 6 poz. 16/, zwolniono Józefa K. z zajmowanego stanowiska i przekazano do dyspozycji Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w C. W dniu 30 lipca 1990 r. Komendant Główny Policji, powołując się na art. 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 45 ust. 1 i art. 147 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji /Dz.U. nr 30 poz. 179/, rozkazem personalnym nr 043 zwolnił Józefa K. ze służby w Policji z dniem 31 lipca 1990 r. Od decyzji tej Józef K. odwołał się i zarzucił, iż zwolniono go bezprawnie i niesłusznie, w czasie gdy był chory i korzystał ze zwolnienia lekarskiego. Decyzją z dnia 31 grudnia 1990 r. Podsekretarz Stanu działający w imieniu Ministra Spraw Wewnętrznych utrzymał w mocy powyższą decyzję Komendanta Głównego Policji, co uzasadnił tym, że zamiar zwolnienia Józefa K. ze służby "nie spotkał się z negatywną opinią NSZZ Policjantów", a ponadto odwołanie nie "uzyskało pozytywnych opinii właściwych przełożonych, jak też nie zostało poparte przez Związek Zawodowy Policjantów. W tym stanie rzeczy Minister nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania". Decyzja zawiera pouczenie, że "nie może być zaskarżoną do Naczelnego Sądu Administracyjnego". Mimo tego pouczenia Józef K. zaskarżył wniesioną decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego i wniósł o jej uchylenie, a także o uchylenie utrzymanej przez nią w mocy decyzji Komendanta Głównego Policji, jako naruszającym prawo. Skarżący podniósł, że zwolnienie go z pracy nastąpiło w czasie, gdy z powodu choroby przebywał w szpitalu. Choroba ta miała związek ze służbą, co potwierdziła Komisja Lekarska, kierując go we wrześniu 1990 r. na rentę inwalidzką. Ponadto zarzucił, iż obecny Komendant Wojewódzki Policji w C., był poprzednio jego zastępcą i nie zaopiniował go pozytywnie, uznawszy, iż mógłby stanowić dla niego konkurencję. Natomiast przewodniczący ZZ Policjantów nie zaopiniował go pozytywnie, bo sam zajął teraz jego stanowisko. Skarżący uważa, że zasadniczym powodem zwolnienia go ze służby były "rozgrywki personalne". Odpowiadając na skargę, wniesioną o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. Powołano się na art. 32 ustawy no Policji, stanowiący, że roszczeń wynikających z decyzji w spraw zwolnienia ze służby "nie można dochodzić /.../ w drodze sądowej". W kolejnym piśmie procesowym Minister ponowił wniosek o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, a w razie jego nieuwzględnienia wnosił o skierowanie pytania do Sądu Najwyższego w tym zakresie. Wskazał, że od ostatecznej decyzji o zwolnieniu ze służby policjantowi nie przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy "pogląd ten uzasadniony jest Ścisłym związkiem funkcjonalnym między czynnościami uprawnionego organu /przełożonego policjanta/, dotyczącymi rozwiązania stosunku służbowego a czynnościami odnoszącymi się do jednego z elementów jego treści, to znaczy do stanowiska służbowego. Należy bowiem podkreślić, że każde zwolnienie ze służby /rozwiązanie stosunku służbowego/ jest równocześnie zwolnieniem ze stanowiska służbowego, aczkolwiek nie każde zwolnienie ze stanowiska może być równoznaczne z ustaniem stosunku służbowego. Przyjęcie zatem rozdzielenia okoliczności wiążących się ze zwolnieniem ze służby oraz ze zwolnieniem ze stanowiska służbowego może mieć jedynie walor faktyczny, a nie prawny. Rozdzielenie tych czynności przez uznanie, że Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozpoznania skargi na decyzję o zwolnieniu policjanta ze służby, w istocie spowodowałoby równoczesne rozpoznanie tych czynności w przedmiocie zwolnienia ze stanowiska służbowego - mimo wyłączenia ustawowego". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Artykuł 32 ust. 2 ustawy z dniu 6 kwietnia 1990 r. o Policji /Dz.U. nr 30 poz. 179/ stanowi, że zarówno akt mianowania, w wyniku którego powstaje stosunek służbowy policjanta /art. 28 ust. 1 tej ustawy/, jak i akt zwolnienia ze służby dokonywane są w formie decyzji. Stosunek służbowy policjanta /podobnie jak poprzednio - milicjanta/ jest stosunkiem administracyjnym /T. Zieliński: Prawo pracy - zarys systemu, cz. I, Warszawa 1986, s. 240/, a zatem decyzje o nawiązaniu i rozwiązaniu tego stosunku są decyzjami administracyjnymi wydawanymi w wyniku postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne przed organami administracji państwowej regulują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego /art. 1 par. 1 pkt 1 Kpa/ bądź w całości, bądź w zakresie nie uregulowanym przepisami szczególnymi. Stosownie do art. 196 par. 1 Kpa każda decyzja administracyjna, jeśli nie dotyczy spraw wymienionych w art. 196 par. 4 Kpa, może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Sprawy dotyczące nawiązywania lub rozwiązywania stosunków służbowych nie są wymienione w katalogu zamieszczonym w art. 196 par. 4 Kpa, natomiast zawarte w art. 32 ust. 2 powyższej ustawy o Policji wyłączenie dochodzenia roszczeń policjantów w drodze sądowej utraciło moc na podstawie art. 3 późniejszej ustawy z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. nr 34 poz. 201/, który stanowi, że "tracą moc wszelkie przepisy szczególne, ograniczające dopuszczalność zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego". Przyjęcie zasady generalnej właściwości sądu administracyjnego w sprawach skarg na decyzje administracyjne było realizacją od dawna powszechnie obowiązujących standardów międzynarodowych. Już bowiem w art. 10 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka w 1948 r. uchwalono, iż "Każdy człowiek przy rozstrzyganiu o jego sprawach i zobowiązaniach (...) jest uprawniony na warunkach całkowitej równości do sprawiedliwego i publicznego wysłuchania przez niezależny i bezstronny sąd". Zasadę tę powtórzono w art. 14 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, przyjętego w dniu 16 grudnia 1966 r. Te normy prawa międzynarodowego, dotyczące sądowej ochrony praw jednostki, zalicza się do tak zwanych norm samo wykonalnych Konsekwencją tego jest, że "urzędnik administracyjny, funkcjonariusz aparatu państwowego lub sędzia nie może zamykać oczu na przepisy międzynarodowe i nie uwzględniać ich w swej działalności oficjalnej"/K. Skubiszewski: Prawo PRL a traktaty, RPEiS 1972, nr 3, s. 7; por. także tegoż autora: Stosowanie i przestrzeganie prawa międzynarodowego w państwie, Państwo i Prawo 1989 z. 9 str. 21/. Podstawowe normy prawa międzynarodowego, dotyczące ochrony praw człowieka i obywatela, muszą być ważnymi wskazówkami interpretacyjnymi norm prawa wewnętrznego. Reguła ta odnosi się także do omawianej wyżej kwestii kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach ochrony "stosunku służbowego" policjantów. Powszechnie przyjmuje się, że "stosunki służbowe" osób zatrudnionych na podstawie mianowania: żołnierzy zawodowych oraz funkcjonariuszy Urzędu Ochrony Państwa, Policji i Służby Więziennej nie są stosunkami pracy w rozumieniu art. 2 kodeksu pracy /por. m.in. T. Zieliński: op. cit./. Do stosunków tych zatem nie mają zastosowania przepisy kodeksu pracy na mocy ogólnej klauzuli zawartej w art. 5 Kp; mogą natomiast mieć zastosowanie jedynie w zakresie wymienionym w przepisie szczególnym. Na podstawie art. 79 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji /Dz.U. nr 3U poz. 179/ niektóre przepisy prawa pracy mają zastosowanie do kobiet policjantek. Materialnoprawne podstawy i warunki rozwiązywania stosunków pracy policjantów zawierają wyłącznie przepisy powyższej ustawy o Policji, a postępowanie w tych sprawach regulują zarówno przepisy tej ustawy, jak i przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w sprawach nie uregulowanych w omawianej ustawie. W tych warunkach sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnej o rozwiązaniu stosunku służbowego z policjantem na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 tej ustawy, powołanego w rozpoznawanej sprawie, ogranicza się do zbadania, czy istotnie zwolnienie było uzasadnione "ważnym interesem służby", czy nastąpiło po zasięgnięciu opinii związku zawodowego Policji /art. 43 ust. 3 omawianej ustawy/ oraz czy w postępowaniu administracyjnym, zmierzającym do wydania decyzji, nie naruszono przepisów prawnych, co mogło mieć wpływ na treść decyzji /art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa/ lub dawać podstawę do wznowienia postępowania /art. 207 par. 2 pkt 2 Kpa/. Stosownie do art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa podstawą niewadliwej decyzji administracyjnej w każdej sprawie może być tylko obiektywna ocena całokształtu materiału dowodowego. Ponadto art. 81 Kpa wymaga, by strona przed wydaniem decyzji miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Wydana decyzja - zgodnie z art. 107 Kpa - powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, przy czym uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności wskazywać fakty, które organ administracji uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie prowadzono z naruszeniem powyższych przepisów; decyzja organu I instancji nie została w ogóle uzasadniona, a uzasadnienie decyzji odwoławczej nie spełnia wymagań art. 107 par. 3 Kpa. W konsekwencji nie wiadomo, w czym wyraża się "dobro służby" policyjnej, uzasadniające zwolnienie skarżącego, który - jak wynika z opinii służbowej jego przełożonych z dnia 6 sierpnia 1990 r. - "z nałożonych obowiązków służbowych wywiązywał się bardzo dobrze. Był pracownikiem zdyscyplinowanym, sumiennym i koleżeńskim, posiada duże zdolności organizatorskie i predyspozycje do kierowania zespołem ludzi. Strona etyczno-moralna bez zastrzeżeń". W okresie powszechnie znanych braków kadrowych Policji zwolnienie policjanta mającego tak pozytywną opinię jest niezrozumiałe. Z tak zwanego "stanowiska" Komisji powołanej przez Z.W. NSZZ Policjantów Garnizonu wynika, że zwolnienie skarżącego ze służby było zasadne, bo "w ostatnim okresie dość często chorował". Uszło jednak uwadze Związku Policjantów, że stan zdrowia, będący podstawą zwolnienia policjanta w rozumieniu art. 41 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy, musi mieć formę orzeczenia komisji lekarskiej o trwałej niezdolności do służby /I albo II grupa inwalidztwa, wykluczająca pracę zawodową lub służbę/. W takim jednak wypadku zwolnienie policjanta ze służby nie może nastąpić przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, chyba że policjant prosi o zwolnienie /art. 43 ust. 1 cytowanej ustawy/. W rozpoznawanej sprawie komisja lekarska nie uznała skarżącego za niezdolnego do służby, lecz tylko orzekła, iż zalicza go do inwalidów III grupy. Takie inwalidztwo ogranicza jedynie niektóre formy służby, nie uniemożliwia natomiast służby policyjnej w ogóle. Zresztą organy orzekające obu instancji nie powoływały się na niezadowalający stan zdrowia jako podstawę zwolnienia /art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy/, lecz na ważny interes służby /art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy/. Ważne interesy służby policyjnej sprecyzowane są przede wszystkim w art. 1 cytowanej ustawy o Policji oraz w niektórych innych przepisach i stanowią podstawę do zwolnienia policjanta dopiero wtedy, gdy zwolnienia tego nie uzasadniają inne przepisy zawarte w art. 41 tej ustawy. Za ważny interes służby nie może być uznany fakt, że "zamiar zwolnienia ze służby nie spotkał się z negatywną opinią NSZZ Policjantów". Wskazane wyżej naruszenia przepisów procesowych mogły mieć w ocenie Sądu wpływ na treść wydanych decyzji, nie pozwalały przy tym Sądowi na ocenę, czy rzeczywiście był jakikolwiek ważny interes służby policyjnej, który by uzasadniał zwolnienie skarżącego ze służby. Z tych względów na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 3 Kpa uchylono zarówno zaskarżoną decyzję, jak i utrzymaną przez nią w mocy decyzję organu I instancji.