III AZP 27/92

Sąd Najwyższy przy udziale prokuratora w Ministerstwie Sprawiedliwości w sprawie ze skargi Henryka K. na decyzję Szefa Urzędu Ochrony Państwa z dnia 14 kwietnia 1992 r. nr FO-671/92 w przedmiocie naliczenia odsetek od należności za równoważnik umundurowania po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym zagadnienia prawnego przekazanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 26 sierpnia 1992 r. II SA 1252/92 do rozstrzygnięcia w trybie art. 391 Kpc w zw. z art. 211 Kpa: Czy sprawa o odsetki od należności za świadczenia wynikające ze stosunku służbowego w Urzędzie Ochrony Państwa i innych pokrewnych służb jest sprawą administracyjną czy cywilną? podjął następującą uchwałę: Przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie do rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższemu zagadnienie prawne powstało w następującym stanie faktycznym: Henryk K. wystąpił z pozwem przeciwko Urzędowi Ochrony Państwa w W. o zasądzenie odsetek ustawowych z tytułu nieterminowo wypłaconego równoważnika pieniężnego za umundurowanie, przysługujące w 1991 r. Sąd Wojewódzki w G. - Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z siedzibą w G. postanowieniem z dnia 16 stycznia 1992 r. w sprawie VII P 192/91 uznał się niewłaściwym i na zasadzie art. 464 par. 1 Kpc przekazał sprawę do rozpoznania Szefowi Urzędu Ochrony Państwa w W.. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego z treści art. 94 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa /Dz.U. nr 30 poz. 180 ze zm./ wynika, że organem właściwym do rozpoznania roszczeń z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych funkcjonariusza UOP jest kierownik jednostki organizacyjnej podległej Ministrowi Spraw Wewnętrznych. W związku z tym istnieje niedopuszczalność drogi sądowej do dochodzenia wymienionych w pozwie roszczeń. Urząd Ochrony Państwa decyzją z dnia 14 kwietnia 1992 r. /L.dz. FO-671/92/ postanowił odmówić uznania roszczeń Henryka K. o zapłatę odsetek z tytułu nieterminowej wypłaty równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie, przysługujące w 1991 r. Powołał się na par. 4 rozporządzenia nr 26/91 Ministra Spraw Wewnętrznych z 10 kwietnia 1991 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie, przysługujące w 1991 r., które weszło w życie z dniem 10 kwietnia 1991 r. Zdaniem organu orzekającego zarządzenie nie mogło nakazywać realizacji świadczenia z dniem 1 kwietnia 1991 r. przed jego wejściem w życie, lecz dopiero po wydaniu przepisów określających normy umundurowania funkcjonariuszy UOP, które zostały wydane decyzją nr 47 Szefa UOP w dniu 16 listopada 1991 r. Świadczenie wypłacono w ratach bez opóźnienia w miarę uzyskania limitowanych środków finansowych. Rozpoznając sprawę na skutek skargi Henryka K., Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 28 sierpnia 1992 r. w sprawie II SA 1252/92 przedstawił do rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższemu zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: czy sprawa o odsetki od należności za świadczenia wynikające ze stosunku służbowego w Urzędzie Ochrony Państwa i innych pokrewnych służb jest sprawą administracyjną czy cywilną. Wątpliwość ta - zdaniem sądu administracyjnego - wynika z faktu, że tylko w sprawach cywilnych należą się odsetki za opóźnienie w wykonaniu zobowiązania, a w sprawach administracyjnych przepisy przewidują tylko wyjątkowo taką możliwość, np. w sprawach o należności podatkowe /art. 20 ustawy o zobowiązaniach podatkowych/. Ustawa o UOP ani też inne ustawy regulujące stosunki służbowe, np. policji, żołnierzy zawodowych, straży granicznej, nie normują kwestii odsetek za opóźnienie w spełnieniu świadczenia. Możliwość wypłaty odsetek za opóźnienie świadczenia w stosunkach służbowych istniałaby tylko wtedy, gdyby przyjąć, że odsetki mają charakter roszczenia cywilnoprawnego. W tym wypadku właściwym do rozpoznania sprawy o odsetki byłby według art. 2 par. 1 Kpa sąd powszechny. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu nie wydaje się, aby istniały racje społeczne dla praktyki dyskryminującej funkcjonariuszy UOP, policji, żołnierzy zawodowych i innych w porównaniu z innymi pracownikami mianowanymi, np. urzędników państwowych, sędziów i prokuratorów, którym w podobnych sytuacjach należą się odsetki. Jednakże przyjęcie takiego stanowiska wymagałoby weryfikacji poglądów Sądu Najwyższego wyrażonych w wyroku z dnia 5 września 1991 r. w sprawie I PRN 39/91 i uchwale z dnia 5 grudnia 1991 r. w sprawie I PZP 60/91, określających świadczenie z tytułu uposażenia i innych świadczeń, jako mające wyłącznie charakter administracyjny, to jest takie, których dochodzenie możliwe jest wyłącznie w drodze administracyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe stanowisko Sądu Najwyższego budzi wątpliwości, gdyż przyjmuje nierównorzędność stron w kwestii wynagrodzenia i innych świadczeń, jako ekwiwalentu za służbę, która jest sui generis pracą. Jeśli nie jest wykluczone przyjęcie "nierównorzędności", jako cechy stosunku administracyjnego w zakresie rozwiązania modyfikacji i ustania bądź rozwiązania stosunku służbowego, to możliwe jest uznanie równorzędności w zakresie świadczeń ekwiwalentnych należnych funkcjonariuszowi. Niektóre stosunki służbowe, jak również stosunki pracy, powstałe z mianowania mogą rodzić skutki w sferze prawa administracyjnego i cywilnego. Taką bowiem konstrukcję przyjęła ustawa z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych, według której spory wiążące się z powstaniem, modyfikacją i rozwiązaniem stosunku pracy urzędników mianowanych, jako spory administracyjne rozstrzygane są w ramach procedury administracyjnej i sądowoadministracyjnej, a spory o wynagrodzenie, odsetki i inne należności, jako sprawy o charakterze cywilnym rozpoznają sądy pracy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawy o należności pieniężne, wynikające ze stosunku służbowego, mające charakter cywilny, mogłyby rozpoznawać sądy cywilne. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Z wymienionych wyżej uzasadnień orzeczeń: Sądu Wojewódzkiego w G. - Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z siedzibą w G. i Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jak również decyzji Urzędu Ochrony Państwa w W. wynika, jako okoliczność bezsporna w niniejszej sprawie, że strony wiązał administracyjny stosunek służbowy, z którego skarżący wywodzi swoje roszczenie o odsetki za opóźnienie w spełnieniu należnego mu świadczenia pieniężnego. Jeżeli w tym przedmiocie nie zgłasza wątpliwości sąd administracyjny przedstawiający w sprawie zagadnienie prawne, nie istnieje potrzeba szerszego analizowania regulacji prawnej tego stosunku służbowego funkcjonariusza, który powstaje w drodze mianowania, poza potwierdzeniem tego stanowiska prawnego, wynikającego z regulacji praw i obowiązków stron tego stosunku służbowego w rozdziale 4-6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa /Dz.U. nr 30 poz. 180/ w sposób podobny, jak w rozdziale 5-7 ustawy z 1990 r. o Policji /Dz.U. nr 30 poz. 179/. Szczegółową analizą tego rodzaju szczególnych stosunków w służbach zmilitaryzowanych /połączonych ze swoistą wzmożoną dyscypliną, silnym podporządkowaniem władzy przełożonej i dużym zakresem dyspozycyjności funkcjonariuszy/ zajął się Sąd Najwyższy w swych orzeczeniach z dnia 5 września 1991 r. w sprawie I PRN 39/91 /OSP 1992 nr 5 poz. 118/ i uchwale z dnia 5 grudnia 1991 r. w sprawie I PZP 60/90 /OSNCP 1992 nr 7-8 poz. 123/, które zachowują swą aktualność w odniesieniu do funkcjonariuszy Urzędu Ochrony Państwa. Wykładnia norm regulujących te szczególne stosunki służbowe administracyjne prowadzi do wniosku, że nie mają one charakteru cywilnoprawnego stosunku pracy, ze względu na ich swoiste cechy, nie występujące w cywilnoprawnych stosunkach pracy. Z uwagi na to, że ww. ustawa o Urzędzie Ochrony Państwa nie normuje instytucji prawnej odsetek za opóźnienie w spełnieniu świadczenia w stosunkach służbowych administracyjnych, sąd administracyjny powziął wątpliwość, czy instytucja ta /występująca w określonych warunkach w stosunkach cywilnych/ może być wprost włączona i stosowana bezpośrednio także do stosunków administracyjnoprawnych o charakterze majątkowym bez wyraźnego uregulowania w ustawie lub upoważnienia ustawowego, odsyłającego do jej stosowania. Posługując się pojęciami "sprawy administracyjnej" i "sprawy cywilnej", Naczelny Sąd Administracyjny sprowadza przedstawiony problem materialnoprawny na grunt proceduralny. Pojęcie "sprawy" występuje bowiem zarówno w przepisach o postępowaniu administracyjnym, jak również w postępowaniu cywilnym dla określenia tego, co jest załatwiane w ramach każdego z tych odrębnych postępowań. Według art. 1 Kpc sprawami cywilnymi są sprawy ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy i innych, do których przepisy Kpc stosuje się z mocy szczególnych ustaw. Z kolei według art. 1 par. 1 Kpa, kodeks ten normuje postępowanie w sprawach, które mają charakter administracyjny, to jest taki stosunek prawny, w którym jednym z uczestników jest organ administracji państwowej /lub państwowej jednostki organizacyjnej albo społecznej/ właściwy do rozstrzygania indywidualnych sporów w drodze decyzji administracyjnej. Innymi słowy sprawa jest cywilna, jeżeli stosunek prawny podlega normom o charakterze cywilnym. Prawo cywilne służy uregulowaniu stosunków majątkowych, z tym jednak ograniczeniem, że działaniem prawa cywilnego nie jest objęta dziedzina stosunków podlegających zakresowi działania władz administracyjnych. W związku z powyższym należy ogólnie stwierdzić, że o kompetencji sądów powszechnych albo władz administracyjnych do rozpoznawania określonego rodzaju spraw rozstrzyga charakter stosunku prawnego, na którym opiera się przedmiot sporu. Do sądów powszechnych należy rozpoznawanie spraw wynikających ze stosunków cywilnych, a do władz administracyjnych - spraw, wywodzących się ze stosunków administracyjnoprawnych. Charakter prawny cywilny lub administracyjny nadaje stosunkom prawnym ustawa, na mocy której ten stosunek powstaje. Na tym tle należy stwierdzić, że dochodzenie roszczenia pieniężnego głównego i związanego z nim roszczenia ubocznego, jakim są odsetki, wynikające ze stosunku służbowego administracyjnego, uregulowane w akcie prawnym ustawowym o charakterze administracyjnym, są roszczeniem administracyjnoprawnym, a odsetki należne ze stosunku cywilnego mają charakter cywilnoprawny. Nie istnieje jakiś ogólny obowiązek płacenia odsetek w każdym wypadku istnienia zobowiązania pieniężnego lub zobowiązania, w którym świadczenie uzyskało charakter pieniężny, jako świadczenie zastępcze. Źródłem tego typu powinności musi być szczególny tytuł prawny. W stosunkach cywilnoprawnych odsetki ustawowe należą się tylko w sytuacjach określonych w art. 359 par. 1 Kc. Ustawowy obowiązek płacenia odsetek powstaje na skutek uchybienia przez dłużnika terminu świadczenia pieniężnego, np. art. 481 Kc dotyczący płacenia odsetek za opóźnienie. Odsetki za opóźnienie świadczenia pieniężnego mają charakter należności ubocznej, akcesoryjnej. Z tego wynika, że obowiązek płacenia odsetek nie może powstać, bez obowiązku zapłaty sumy głównej, a gdy obowiązek ten już powstanie, wówczas następstwem tego akcesoryjnego charakteru jest ścisłe powiązanie obowiązku płacenia odsetek z głównym obowiązkiem. Odsetki zawsze dzielą los tego obowiązku, jeśli coś innego nie wynika z umowy lub z przepisu ustawy. Jeżeli należność powstanie, odsetki uzyskują niezależny byt od długu głównego i mogą, nawet istnieć po wygaśnięciu długu głównego, w razie jego zaspokojenia bez odsetek. Wtedy mogą być one dochodzone osobno przed sądem. W stosunkach administracyjnoprawnych należą się odsetki, jeśli konkretny przepis prawa tak stanowi lub odsyła w kwestiach nie uregulowanych w ustawie do stosowania w tym przedmiocie np. przepisów prawa cywilnego. W tej sytuacji odsetki należą się, jeśli przepisy prawa tak stanowią. W ustawie o Urzędzie Ochrony Państwa brak jakiejkolwiek regulacji dotyczącej odsetek w razie opóźnienia w spełnieniu świadczenia głównego pieniężnego. W tym akcie ustawowym żaden przepis nie nakazuje do stosunku służbowego administracyjnego stosować pomocniczo czy odpowiednio przepisów prawa cywilnego ze względu na istniejące między nimi istotne różnice i odrębności; nawet w odniesieniu do stosunków pracy, służbowych cywilnych, powstających na podstawie nominacji. Szczególne stosunki służbowe funkcjonariuszy służb zmilitaryzowanych są ukształtowane w różnych aktach prawnych w taki sposób, aby odpowiadały potrzebom służby i interesom państwa. Ustawodawca normując zespół praw i obowiązków funkcjonariuszy tych służb państwowych, przyznał im, mając na względzie zasady słuszności, szereg uprawnień i uprzywilejowanych świadczeń w zamian za ich trudy, pracę i niebezpieczeństwo dla zdrowia i życia. Świadczenia takie nie przysługują w innych stosunkach służbowych cywilnych i stosunkach pracy. Z tego względu nie można zarzucać ustawodawcy, że dyskryminuje tych funkcjonariuszy, jeżeli ze względu na specyfikę tych stosunków prawnych i na potrzeby służby nie wprowadził do nich niektórych znanych instytucji prawnych, właściwych dla stosunków cywilnoprawnych, opartych na innych zasadach. Nie istnieje społeczna potrzeba ujednolicenia różnych stosunków prawnych, które są regulowane przez użycie innych środków i metod w odrębnych aktach prawnych, ze względu na odmienne zasady ich funkcjonowania. Brak jest jakichkolwiek przesłanek uzależniających wprowadzenie takich samych składników uposażenia funkcjonariusza jak pracownika w stosunku pracy i zrównanie wszelkich praw i obowiązków stron stosunków służbowych i pracy, w oderwaniu od racjonalnych motywów regulacji ustawowej oraz specyfiki i odrębności tych stosunków i ukształtowania w nich w różny sposób ekwiwalentności świadczeń obu stron stosunku służbowego. Dlatego nie można uznać za prawidłową koncepcję sądu administracyjnego, aby wypełnić domniemany brak regulacji w ustawie o Urzędzie Ochrony Państwa wprowadzeniem do niej /w drodze wykładni zastępującej właściwy tryb legislacyjny i uprawnienia oraz wolę ustawodawcy/ możliwości stosowania do stosunków administracyjnych niektórych rozwiązań prawnych ze sfery stosunków cywilnoprawnych, tylko dlatego, że dotyczą one elementów majątkowych. W tym świetle okazuje się, że brak jest jakichkolwiek podstaw i argumentów do weryfikacji poglądów Sądu Najwyższego, wyrażonych w powołanych wyżej orzeczeniach co do charakteru administracyjnoprawnego uprawnień funkcjonariuszy służb zmilitaryzowanych z tytułu uposażenia i innych świadczeń i należności pieniężnych wynikających ze stosunku służbowego oraz niedopuszczalności drogi sądowej do dochodzenia tych roszczeń przed sądami powszechnymi, które rozstrzygane są w drodze decyzji administracyjnej. Wobec nieprecyzyjnie sformułowanego pytania w przedstawionym zagadnieniu prawnym, Sąd Najwyższy uznał, że należy udzielić na nie odpowiedzi w zakresie niezbędnym dla rozpoznania niniejszej sprawy, czyli w aspekcie procesowym. Ogólnikowe pytanie prawne nie konkretyzuje przepisu ustawy o Urzędzie Ochrony Państwa, który wymagałby wyjaśnienia lub wykładni. Wątpliwość sądu administracyjnego w istocie dotyczy kwestii dopuszczalności drogi postępowania administracyjnego, jeśli zgłoszone w sprawie roszczenie o odsetki okazałoby się "sprawą cywilną" i odwrotnie niedopuszczalności drogi sądowej do rozpoznania sprawy, jeśli roszczenie to ze stosunku służbowego ma charakter "sprawy administracyjnej". Innymi słowy, chodzi o rozstrzygnięcie wątpliwości, czy do rozpoznania tej konkretnej sprawy właściwy jest sąd powszechny czy właściwy organ w drodze decyzji administracyjnej, która może być zaskarżona do sądu administracyjnego z powodu jej niezgodności z prawem /art. 196 par. 1 Kpa/. W świetle powyższych rozważań okazuje się, że sprawa o zapłatę odsetek za opóźnienie w spełnieniu świadczenia wynikającego ze stosunku służbowego w Urzędzie Ochrony Państwa ma charakter administracyjnoprawny. Sąd Najwyższy, nie wdając się w kwestię oceny zasadności żądania w sprawie, doszedł do przekonania, że ze względu na administracyjny charakter sprawy o należności pieniężne /w tym o odsetki będące świadczeniem ubocznym i akcesoryjnym do uposażenia jako świadczenia głównego/ właściwym do rozpoznania dochodzonego w niniejszej sprawie roszczenia jest organ administracyjny. Do decyzji ostatecznych w tego rodzaju sprawach stosuje się przepis art. 196 par. 1 Kpa o zaskarżeniu decyzji do sądu administracyjnego. W związku z istnieniem tej drogi postępowania wyłączona jest dopuszczalność dochodzenia roszczeń pieniężnych ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Urzędu Ochrony Państwa przed sądem pracy. Mając powyższe rozważania na uwadze, Sąd Najwyższy uznał, że na przedstawione zagadnienia prawne należy udzielić odpowiedzi, jak w sentencji uchwały.