I PZP 60/91

Skład orzekającyPrzewodniczący: sędzia SN J. Iwulski (sprawozdawca). Sędziowie SN: T. Flemming-Kulesza, W. Sanetra.SentencjaSąd Najwyższy z udziałem prokuratora J. Szewczyka, w sprawie z powództwa Wojciecha G. przeciwko (...) Komendzie Policji w N.S. o zapłatę, po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym zagadnienia prawnego przekazanego przez Sąd Wojewódzki - Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Krakowie postanowieniem z dnia 30 września 1991 r. do rozstrzygnięcia w trybie art. 391 k.p.c.:Czy były policjant może dochodzić należności pieniężnych związanych ze zwolnieniem ze służby na drodze sądowej?podjął następującą uchwałę:Droga sądowa dochodzenia roszczeń pieniężnych związanych ze zwolnieniem ze służby w Policji jest niedopuszczalna. Uzasadnienie faktycznePrzedstawione przez Sąd Wojewódzki - Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Krakowie zagadnienie prawne powstało w następującym stanie sprawy. Powód Wojciech G. dochodził od pozwanej Komendy (...) Policji w N.S. m.in. kwoty 17.696.000 zł z odsetkami jako odprawy emerytalnej i ekwiwalentu za nie wykorzystany urlop za 1991 r. Powód do dnia 15 kwietnia 1991 r. był funkcjonariuszem policji, co zdaniem strony pozwanej skutkowało, że wszelkie roszczenia powinien kierować jedynie do przełożonych. W dniu 7 czerwca 1991 r. powód otrzymał żądane należności.Wyrokiem z dnia 28 czerwca 1991 r. Sąd Rejonowy - Sąd Pracy w Nowym Sączu zasądził na rzecz powoda ustawowe odsetki od kwoty 17.812.600 zł za okres od dnia 16 kwietnia 1991 r. do dnia 7 czerwca 1991 r. Rozpoznając rewizję strony pozwanej od tego wyroku Sąd Wojewódzki powziął wątpliwość wyrażoną w przedstawionym zagadnieniu. Sąd Wojewódzki podniósł, że policjanci pozostają w stosunku służbowym uregulowanym przepisami ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179). Policja jest formacją umundurowaną i uzbrojoną, a stosunek służbowy policjantów powstaje przez mianowanie. Z art. 32 ust. 1 ustawy o Policji wynika, kto jest właściwy do mianowania, przenoszenia lub zwalniania policjantów, a ust. 2 tegoż artykułu jednoznacznie określa, że od decyzji określonych w ust. 1 odwołanie przysługuje do wyższego przełożonego, z wyłączeniem dochodzenia roszczeń na drodze sądowej. W art. 107 ust. 2 ustawy o Policji, regulującym przedawnienie roszczeń z tytułu uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych, stwierdzono, że organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, przy czym z ust. 3 pkt 1 tegoż artykułu wynikałoby, że organem tym jest kierownik jednostki organizacyjnej.Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, co do roszczeń pieniężnych brak jest jednak wyraźnego stwierdzenia (takiego jak w art. 32 cyt. ustawy) wyłączającego drogę sądową dochodzenia roszczeń.Uzasadnienie prawneSąd Najwyższy zważył, co następuje:W czasie obowiązywania ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o służbie funkcjonariuszy MO (jedn. tekst.: Dz. U. z 1973 r. Nr 23, poz. 136 ze zm.) Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że "załatwienie spraw o roszczenia funkcjonariuszy MO należy do kompetencji organów służbowych (zwierzchnich) tych funkcjonariuszy, a nie do sądów powszechnych lub organów rozpatrujących sprawy o roszczenia pracownicze ze stosunku pracy" (postanowienie z dnia 12 września 1984 r. I PR 93/84, OSNCP 1985, z. 5-6, poz. 73). Sąd Najwyższy analizował charakter stosunku służbowego funkcjonariusza MO i doszedł do wniosku, że stosunek ten ma charakter administracyjnoprawny. W szczególności jest to wynikiem bardzo intensywnej dyspozycyjności funkcjonariusza w służbie. Przejawem jej są np. takie czynności władczego kształtowania sytuacji funkcjonariusza, jak: wyznaczenie lub przeniesienie na niższe stanowisko służbowe, przeniesienie z urzędu do innej miejscowości, ograniczenie zwolnień ze służby na prośbę funkcjonariusza itp. Z tego względu chociaż stosunek służbowy funkcjonariuszy powstaje przez mianowanie, a kodeks pracy zna mianowicie jako sposób nawiązania stosunku pracy (art. 2 k.p.), to jednak "mianowanie" w świetle przepisów kodeksowych nie jest identyczne z "mianowaniem" określonym w ustawie o służbie funkcjonariuszy MO. Zakresem kodeksu pracy objęte są stosunki pracy (art. 1 k.p.), a nie stosunki służbowe. Osoby pełniące służbę w MO nie są pracownikami, lecz funkcjonariuszami. Sąd Najwyższy podkreślił, że nasilenie pierwiastków władczych w stosunkach służbowych jest tak wielkie, że regulacje z zakresu prawa pracy są mniej przydatne od regulacji administracyjnoprawnych. Dlatego też stosunki służbowe funkcjonariuszy MO mają charakter administracyjnoprawny. Konsekwencją tego jest pozostawienie sporów powstałych na tle administracyjnoprawnych stosunków podporządkowania w gestii organów służbowych.Poglądy te zachowały swą aktualność na tle uregulowań ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179). Ustawa ta utrzymuje administracyjnoprawny charakter stosunku służbowego funkcjonariusza Policji, wyrażający się przede wszystkim dużą intensywnością podporządkowania i dyspozycyjności funkcjonariusza. Przykładem realizacji tego charakteru stosunku są przepisy regulujące np. czas pełnienia służby (art. 33), przenoszenia i delegowania (art. 36), powierzania pełnienia innych obowiązków (art. 37), przenoszenia na niższe stanowisko i zawieszenia w czynnościach służbowych (art. 38 i 39), zwalniania ze służby (art. 41-46) itd.Omawiana ustawa reguluje w sposób zupełny stosunek służbowy funkcjonariusza Policji i nie odsyła do uregulowań kodeksu pracy. Dodatkowo administracyjnoprawny charakter stosunku służbowego funkcjonariusza Policji potwierdza regulacja dotycząca możliwości zrzeszania się funkcjonariuszy w związki zawodowe. Nie mogą się oni bowiem zrzeszać na ogólnych zasadach, takich jak pracownicy, lecz jedynie na podstawie szczególnej regulacji (art. 67 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - Dz. U. Nr 30, poz. 179 i art. 2 ust. 6 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych - Dz. U. Nr 55, poz. 234). Tak więc sprawy o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Policji nie są sprawami cywilnymi w rozumieniu art. 1 k.p.c., gdyż nie dotyczą stosunków z zakresu prawa pracy. Do ich rozpoznawania nie są więc powołane sądy powszechne (art. 2 k.p.c.). Sprawy te rozpatrywane są w postępowaniu administracyjnym przez organy określone omawianą ustawą. Dla roszczeń dotyczących uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych będą to w pierwszej instancji kierownicy jednostek organizacyjnych (art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji), a dla decyzji dotyczących mianowania, przenoszenia i zwalniania oraz odwołań od tych decyzji - organy określone w art. 32 ustawy o Policji.Wobec administracyjnoprawnego charakteru stosunku służbowego funkcjonariuszy Policji przepis art. 32 ust. 2 ustawy o Policji, w zakresie wyłączającym dochodzenie roszczeń dotyczących mianowania, przenoszenia i zwalniania na drodze sądowej, może być rozumiany jedynie jako norma porządkująca (przypominająca, podkreślająca pewną zasadę, usuwającą ewentualne wątpliwości). W każdym razie przepis ten nie daje podstaw do wykładni a contrario, sprowadzającej się do przyjęcia, że droga sądowa wyłączona jest tylko w sprawach dotyczących roszczeń związanych z decyzjami o mianowaniu, przeniesieniu czy zwolnieniu ze służby. Brak podobnej regulacji przy przepisach dotyczących świadczeń pieniężnych nie oznacza, że w tym zakresie droga sądowa ich dochodzenia jest dopuszczalna. Jak wyżej wypowiedziano, droga sądowa dochodzenia wszelkich roszczeń ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Policji jest wyłączona ze względu na administracyjnoprawny charakter tego stosunku. Ewentualny przepis przypominający, że dotyczy to także roszczeń pieniężnych, jest zbędny.Powyższe rozważania prowadzą do udzielenia odpowiedzi jak na wstępie. Należy podkreślić, że Sąd Najwyższy już na tle ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179) w wyroku z dnia 5 września 1991 r., I PRN 39/91 (OSP 1992, z. 5, s. 242) wyraził analogiczny pogląd, że "funkcjonariusz Policji może dochodzić roszczeń majątkowych ze stosunku służbowego przed wyższym przełożonym w drodze administracyjnoprawnej. Do decyzji ostatecznych w tego rodzaju sprawach stosuje się przepis art. 196 § 1 k.p.a. o zaskarżeniu decyzji do sądu administracyjnego. W związku z istnieniem tej drogi postępowania wyłączona jest dopuszczalność dochodzenia roszczeń ze stosunku służbowego policjanta przed sądem pracy".