SA/Wr 691/93

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Wojewody (...) na uchwałę Rady Gminy w S. z dnia 2 czerwca 1992 r. w przedmiocie wprowadzenia zmian w statucie gminy i na podstawie art. 207 par. 4 w związku z art. 216a Kpa stwierdził niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały. Działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95/, Wojewoda (...) zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwałę nr XVI/78/92 Rady Gminy w S. z dnia 2 czerwca 1992 r. w sprawie wprowadzenia zmian w statucie gminy, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżona uchwała, podjęta z powołaniem się na art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy samorządowej, wprowadziła do statutu gminy postanowienie par. 20 pkt 6 o brzmieniu: "rozwiązanie stosunku pracy z pracownikiem z wyboru następuje na warunkach jak z pracownikiem mianowanym". Zdaniem organu nadzoru, Rada Gminy naruszyła w ten sposób art. 2 i 31 oraz art. 10 i następne ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 21 poz. 124 ze zm./ oraz art. 73-75 kodeksu pracy, właściwe dla pracowników samorządowych z wyboru. Zgodnie z art. 73 par. 2 Kp stosunek pracy z wyboru rozwiązuje się z wygaśnięciem mandatu. Natomiast w myśl art. 10 i następnych cytowanej ustawy z dnia 22 marca 1990 r. rozwiązanie stosunku pracy z pracownikiem mianowanym może nastąpić w drodze wypowiedzenia lub w drodze porozumienia stron. Traktowanie tych odmiennych stosunków pracy jako tożsamych w skutkach jest - zdaniem organu - istotnym naruszeniem prawa. (...) Zarząd Gminy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, wywodząc, że intencją uchwały nie było kwestionowanie przepisu art. 73 Kpa, lecz odsunięcie w czasie skutków prawnych wygaśnięcia mandatu na warunkach jak z pracownikiem mianowanym /art. 11 i 12 omawianej ustawy z dnia 22 marca 1990 r. /, tak by rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło "za quasi 3-miesięcznym wypowiedzeniem". Zdaniem Zarządu Gminy, takie rozwiązanie nie narusza przepisów prawa pracy i jest dopuszczalne w ramach swobody kontraktowej stron. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: (...) Rozważania nad legalnością zaskarżonej uchwały Rady Gminy w S. wypada rozpocząć od przypomnienia, że ustawowo gwarantowana sądowa ochrona samodzielności gminy w niczym nie ogranicza jej podporządkowania prawu. (...) Co się tyczy merytorycznego sporu pomiędzy gminą S. a organem nadzoru, to punktem wyjścia rozważań jest art. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 21 poz. 124 ze zm./, określający zakres jej stosowania wobec pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin. Zakresem stosowania ustawy objęte są także "osoby zatrudnione w ramach stosunku pracy na podstawie wyboru". Takimi osobami w gminie są: wójt, jego zastępcy i ewentualnie urzędujący członkowie zarządu gminy /art. 2 pkt 1 lit. "a"/. O ile w art. 10 tej ustawy określono przesłanki i niektóre skutki rozwiązania stosunku pracy z pracownikami mianowanymi, o tyle ustawodawca rzeczywiście nie wypowiedział się wprost w przedmiocie uprawnień pracowników samorządowych z wyboru w razie wygaśnięcia mandatu będącego podstawą stosunku pracy. Nie oznacza to jednak występowania luki w prawie, którą organy gminy mogą dowolnie wypełniać własnymi regulacjami. Należy bowiem sięgnąć do art. 31 ust. 1 powyższej ustawy, odsyłającego do odpowiedniego stosowania kodeksu pracy w kwestiach nie uregulowanych w samej ustawie. Przepisy normujące omawianą kwestię są zamieszczone w art. 73-75 kodeksu pracy. Tak więc stosunek pracy z wyboru rozwiązuje się z wygaśnięciem mandatu /art. 73 par. 2/. Pracownik pozostający w związku z wyborem na urlopie bezpłatnym ma prawo powrotu na poprzednie miejsce pracy na warunkach określonych w art. 74. Natomiast pracownikowi, który nie przebywał na urlopie bezpłatnym, przysługuje odprawa w wysokości jednomiesięcznego wynagrodzenia /art. 75/. Skoro przesłanki i skutki rozwiązania stosunku pracy pracowników samorządowych zatrudnionych na podstawie wyboru są uregulowane w przepisach rangi ustawowej /art. 73-75 Kp w związku z art. 31 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych/, to rada gminy nie dysponuje kompetencją do odmiennego normowania tych zagadnień. Takiego upoważnienia nie ustanawiają również przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, określające kompetencje uchwałodawcze rady gminy /art. 18 ust. 1 i 2, art. 40 i 41/. Przedstawione przepisy prawa obowiązującego nie pozostawiają stosującym je organom żadnego luzu interpretacyjnego, pozwalającego na przyjęcie tezy, że rozwiązanie stosunku pracy z pracownikiem z wyboru może nastąpić "na warunkach jak z pracownikami mianowanymi". Gdyby zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie instytucji "quasi -wypowiedzenia" dla rozwiązania - najczęściej na skutek odwołania - stosunku pracy z pracownikiem samorządowym z wyboru, to dałby temu wyraz w stosownych uregulowaniach ustawowych, bezpośrednio normując tę kwestię bądź nadając organom gminy kompetencję do jej rozwiązania we własnym zakresie (...). Nowelizując zaś ustawę samorządową ustawą z dnia 6 listopada 1992 r. /Dz.U. nr 100 poz. 499/, ustawodawca odsunął w czasie jedynie samo rozwiązanie stosunku pracy z pracownikami samorządowymi z wyboru, nie podejmując kwestii płacowych skutków takiego rozwiązania /art. 28 ust. 5 i 6 ustawy samorządowej/. (...) Wypada więc zgodzić się z zarzutem skargi, że zaskarżona uchwała jest rzeczywiście sprzeczna z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy samorządowej. Jednakże w myśl art. 94 ust. 1 ustawy po upływie roku od daty podjęcia "nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy", chyba że uchybiono obowiązkowi przedstawienia tej uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1, to jest w ciągu 7 dni od daty podjęcia. Jeżeli są przesłanki stwierdzenia nieważności, przewidziane w art. 91 tej ustawy, to po upływie rocznego terminu można jedynie orzec o niezgodności uchwały z prawem /art. 94 ust. 2/. Ograniczenie to dotyczy w zasadzie sądu administracyjnego, albowiem dopuszczalność stwierdzenia nieważności przez wojewodę działającego jako organ nadzoru wyłącza już upływ 30-dniowego terminu od daty doręczenia uchwały, przewidzianego w art. 91 ust. 1 cytowanej tu ustawy. Z brzmienia jej art. 94 ust. 1 wynika jednoznacznie, że określony w nim roczny termin odnosi się do samej możliwości orzekania o nieważności uchwały. Skoro zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 2 czerwca 1992 r., to roczny termin od tej daty upłynął w dniu 2 czerwca 1993 r. /art. 112 kodeksu cywilnego/. Po tej dacie nie ma już prawnych możliwości stwierdzenia nieważności uchwały niezależnie od oceny jej legalności; jest jedynie możliwość orzeczenia o niezgodności uchwały z prawem. Ponieważ wniesiona przed upływem rocznego terminu skarga Wojewody (...) okazała się uzasadniona, to orzekając już po upływie tego terminu, należało stwierdzić niezgodność uchwały z prawem na podstawie art. 207 par. 4 w związku z art. 216a Kpa i art. 94 ust. 2 ustawy samorządowej.