I GSK 1165/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Tomasz Smoleń (spr.) Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak Protokolant asystent sędziego Łukasz Gaweł po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 905/22 w sprawie ze skargi S. C. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia 14 czerwca 2021 r. nr BDF1.4800.88.2020 w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 marca 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 905/22, oddalił skargę S. C. (skarżący kasacyjnie) na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych (organ) z dnia 14 czerwca 2021 r., nr BDF1.4800.88.2020 w przedmiocie naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący kasacyjnie, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; aktualnie: t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: a. prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, w postaci: 1) art. 24 ust 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 289 z późn. zm.; aktualnie: t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1484; dalej: u.o.n.d.f.p.), poprzez uznanie, iż w sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy aktualne na dzień orzekania, pomimo tego, że w czasie popełnienia czynu przepisy ustawy pozostawały względniejsze dla sprawcy; 2) art. 13 pkt 8 w zw. z art. 19 u.o.n.d.f.p., a to poprzez uznanie, iż doszło do wypełnienia znamion czynu zabronionego poprzez przyjęcie, że nie doszło do zwrotu środków publicznych w terminie, podczas gdy co zostało wskazane w toku postępowania, skarżący kasacyjnie wskazał Polską Agencję Rozwoju Przemysłu (dalej: PARP) źródło zaspokojenia się, co do wypłaconej kwoty dotacji poprzez zajęcie ruchomości w postaci aparatów i urządzeń wykonanych w trakcie realizacji Umowy o dofinansowanie nr [...] przez organ egzekucyjny z wniosku PARP, ponadto w toku postępowania w sprawie udzielenia spółce C. Sp. z o.o. ulgi w zwrocie kwoty dotacji poprzez rozłożenie jej na raty wydana została decyzja w przedmiocie wstrzymania egzekucji względem Spółki co do zwrotu kwoty dotacji; 3) art. 19 ust. 2 u.o.n.d.f.p. poprzez uznanie, że obwinionemu można przypisać winę w czasie popełnienia czynu, podczas gdy obwiniony nie miał środków oraz narzędzi umożliwiających uniknięcie braku zwrotu środków pochodzących z dotacji, czy też kontynuowanie realizacji umowy, jeżeli wykonawca korzystając z przysługującego mu uprawnienia od umowy o wykonanie instalacji objętej dotacją odstąpił, wykorzystując przelane mu zgodnie z warunkami dotacji środki na wykonanie części urządzeń i robót budowlanych, a obwiniony dołożył wszelkiej staranności, aby uniknąć tej sytuacji, jak również obwiniony nie miał możliwości dokonania oceny, przy zaciąganiu zobowiązania, iż pomimo zabezpieczenia środków finansowych na realizację remontu, wykonawca na podstawie danych finansowych znanych mu przy podpisywaniu umowy odstąpi od niej; 4) w przypadku uznania istnienia czynu oraz winy obwinionego - należy zarzucić wydanemu orzeczeniu naruszenie art. 28 u.o.n.d.f.p. poprzez ukaranie obwinionego, pomimo tego, że z okoliczności sprawy wynika, iż stopień szkodliwości dla finansów publicznych czynu obwinionego jest znikomy - organ egzekucyjny prowadzący czynności względem C. Sp. z o.o. dokonał zajęcia majątku o wartości przekraczającej wartość wyrządzonej czynem szkody, a środki pochodzące z dotacji wykorzystane zostały zgodnie z jej celem - na zakup urządzeń i wykonanie robót budowlanych, co w świetle prawomocnych orzeczeń sądowych zostało potwierdzone, czego Sąd nie uznał za wykazane; b. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 § 1 ab initio ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie: t.j. Dz. U. z 2025 r.., poz. 1691; dalej: k.p.a.) oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 89 ust. 1 u.o.n.d.f.p. a to poprzez brak zebrania wyczerpującego materiału dowodowego, w tym brak pozyskania akt postępowania toczącego się przed ówczesnym Ministrem Rozwoju i Inwestycji w sprawie z odwołania Spółki C. od decyzji PARP dot. udzielenia ulgi w zwrocie dofinasowania, brak włączenia do akt postępowania postanowienia o wstrzymaniu egzekucji względem Spółki C. Sp. z o.o., brak włączenia do akt postępowania postanowień o zajęciu ruchomości oraz dokonaniu wpisu hipotek przymusowych na nieruchomościach C. Sp. z o.o. zabezpieczających zwrot środków otrzymanych z tytułu dotacji, brak uwzględnienia okoliczności sprawy związanych z podejmowaniem przez obwinionego starań, w celu pozyskania środków na pokrycie wkładu własnego realizacji inwestycji objętej umową o dofinansowanie, m. in. poprzez uzyskanie kredytu inwestycyjnego. W uzasadnieniu przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej. Organ nie skorzystał z uprawnienia do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty oparte na obu podstawach kasacyjnych. W takim przypadku Naczelny Sąd Administracyjny, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaje zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 § 1 ab initio k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 89 ust. 1 u.o.n.d.f.p. a to poprzez brak zebrania wyczerpującego materiału dowodowego. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, że postępowanie w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych uregulowane jest w Dziale IV u.o.n.d.f.p. i w tym postępowaniu nie mają zastosowania przepisy k.p.a. Dlatego też nie można skutecznie zarzucać Sądowi I instancji naruszenia przepisów, które w sprawie nie miały zastosowania. Przywołany przepis art. 89 ust. 1 u.o.n.d.f.p. stanowi, że organ prowadzący postępowanie jest obowiązany do wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego. Obowiązek wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego stanowi naczelną zasadę postępowania dowodowego będącego etapem postępowania w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, którą należy uwzględniać przy dokonywaniu wykładni przepisów odnoszących się do tej części postępowania. "Wszechstronnie" znaczy tyle, co "uwzględniając wszystkie czynniki i aspekty czegoś, pod każdym względem", "wyczerpująco" zaś oznacza przedstawienie jakiegoś zagadnienia "wszechstronnie, dogłębnie, szczegółowo, gruntownie, dokładnie" (por. L. Lipiec Warzecha: Komentarz do art. 89 u.o.n.d.f.p., LEX). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA właściwie uznał, iż materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w sposób dostateczny i rozpatrzony wszechstronnie, co doprowadziło do ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy. Przy czym zgromadzony materiał dowodowy w sprawie był wystarczający do jej rozpoznania, a więc postulowana przez skarżącego kasacyjnie konieczność przeprowadzenia kolejnego dowodu z akt postępowania toczącego się przed ówczesnym Ministrem Rozwoju i Inwestycji w sprawie z odwołania Spółki C. od decyzji PARP, dot. udzielenia ulgi w zwrocie dofinasowania, brak włączenia do akt postępowania postanowienia o wstrzymaniu egzekucji względem Spółki C. Sp. z o.o., brak włączenia do akt postępowania postanowień o zajęciu ruchomości oraz dokonaniu wpisu hipotek przymusowych na nieruchomościach C. Sp. z o.o. były bez znaczenia na ustalenie winy i wymiar kary wymierzonej skarżącemu kasacyjnie. Z powyższych względów omawiany zarzut nie ma uzasadnionych podstaw, w konsekwencji czego skarżący kasacyjnie nie podważył ustalonego przez organy i zaakceptowanego przez WSA stan faktycznego sprawy. Brak skutecznego zakwestionowania ustaleń organu skutkuje tym, że przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej w pełni miarodajny jest stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego stwierdzić trzeba, że zarzut z pkt a.1) petitum skargi kasacyjnej nie został uzasadniony. Przypomnieć zatem należy, że wynikającym z art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji skarżącego kasacyjnie i samodzielnie uzupełniać bądź konkretyzować zarzutów kasacyjnych, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Nie jest rolą tego sądu stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych. Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. W przypadku wskazanego zarzutu brak jest jednak jego uzasadnienia. Jeszcze raz wskazać wypada, że zgodnie z art. 176 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez Sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Mając na uwadze powyższe uwagi, ocenie merytorycznej nie mógł poddawać się zarzut naruszenia art. 28 u.o.n.d.f.p. [pkt a.4) petitum skargi kasacyjnej]. Ta bowiem regulacja składa się z kilku jednostek redakcyjnych. Ewentualne doprecyzowanie przepisu nie wynika też z uzasadnienia skargi kasacyjnej. Zatem zarzut ten nie jest skuteczny. Powyższe uwagi odnoszą się w pewnym stopniu również do zarzutu z pkt a.2) petitum skargi kasacyjnej, gdzie zarzucono naruszenie art. 13 pkt 8 w zw. z art. 19 u.o.n.d.f.p., w sytuacji gdy art. 19 u.o.n.d.f.p. składa się z czterech ustępów. Przepis art. 13 pkt 8 u.o.n.d.f.p. stanowi, iż naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest niedokonanie w terminie lub w należnej wysokości zwrotu kwoty środków publicznych lub środków przekazanych ze środków publicznych, związanych z realizacją programów lub projektów finansowanych z udziałem środków unijnych lub zagranicznych. W rozpoznawanej sprawie WSA uznał, że skarżący kasacyjnie naruszył dyscyplinę finansów publicznych nie dokonując w terminie oraz należnej wysokości zwrotu środków w kwocie 9 750 000 zł, przekazanych ze środków publicznych związanych z realizacją projektu finansowanego z udziałem środków publicznych, przyznanych przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości. Jako okoliczność bezsporną Sąd I instancji wskazał kwestię braku zwrotu przedmiotowej należności przez skarżącego kasacyjnie. W ocenianym zarzucie postawiono zarzut błędnej wykładni wyżej wskazanych przepisów. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że Sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż Sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Sposób skonstruowania wyżej przytoczonego zarzutu wskazuje na to, ze skarżący kasacyjnie kwestionuje nie tyle wykładnię powołanych przepisów, której zresztą w uzasadnieniu skargi nie zaprezentował, lecz zastosowanie tych przepisów. Przy braku podważenia ustalonego w sprawie stany faktycznego, zarzut nie może być uznany za skuteczny. Zgodnie art. 19 ust. 2 u.o.n.d.f.p. odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponosi osoba, której można przypisać winę w czasie popełnienia naruszenia. Nie można przypisać winy, jeżeli naruszenia nie można było uniknąć mimo dołożenia staranności wymaganej od osoby odpowiedzialnej za wykonanie obowiązku, którego niewykonanie lub nienależyte wykonanie stanowi czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych. Przesłanką jego zastosowania jest przypisanie winy naruszającemu dyscyplinę finansów publicznych, a nie tylko obiektywne naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Trafnie Sąd I instancji uznał, że naruszenie dyscypliny finansów publicznych przez skarżącego kasacyjnie miało charakter zawiniony. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie jednoznacznie wynika, że to skarżący kasacyjnie jest odpowiedzialny za niedokonanie zwrotu kwoty przyznanego dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Podkreślić należy, że skarżący kasacyjnie od początku istnienia spółki do chwili wydania zaskarżonej decyzji pełnił funkcję Prezesa Zarządu, w tym przez wiele lat pełniąc funkcję członka Zarządu jednoosobowo, co obligowało go do szczególnej staranności przy wykonywaniu obowiązków. To na skarżącym kasacyjnie spoczywał obowiązek prawidłowego doboru wykonawcy projektu, którego realizacja pozwoliłaby na osiągnięcie zakładanych celów, przy zagwarantowaniu po stronie zarządzanej przez niego spółki wypłacalności finansowej w stosunku do zaciągniętych zobowiązań. Zgodzić należy się z organami, że skarżący kasacyjnie nie zabezpieczył należycie interesów firmy zarówno w zapisach umowy, jak też w bieżącym działaniu. Podpisał z K. umowę i przelał niespełna 10 000 000 zł na podstawie faktur i protokołów odbioru, w których nie uczestniczył pracownik spółki, zasadnie zostało ocenione jako działanie nieprzemyślane i niestaranne. Z umowy o dofinansowanie z dnia 4 czerwca 2014 r. zawartej przez spółkę kierowaną przez skarżącego kasacyjnie z PARP (§ 3 ust. 4) wynika, że beneficjent tej umowy zobowiązany był do zabezpieczenia finansowania całego zamierzenia inwestycyjnego, w tym w razie konieczności do zaangażowania środków własnych. Dowody zebrane w sprawie wskazują, że już na początkowym etapie realizacji umowy wykonawczej dochodziło do opóźnień w regulowaniu płatności na rzecz wykonawcy [...] K. Spółka z o.o. Powyższe okoliczności, jak trafnie uznały organy wskazują, że pełna odpowiedzialność za brak finansowania projektu spoczywała na skarżącym kasacyjnie i kierowanej przez niego spółce. Zauważyć również trzeba, że skarżący kasacyjnie jako Prezes spółki, która korzysta ze środków publicznych powinien znać przepisy prawa na poziomie wyższym niż podstawowy, niezależnie od wykształcenia jakim się legitymuje. Zatem skarżący kasacyjnie miał, a co najmniej powinien mieć z racji pełnionej funkcji świadomość, że złożenie oświadczenia o odstąpieniu od umowy pociągnie za sobą konsekwencje zwrotu otrzymanej dotacji, jak również wpłynie na konieczność zapłaty za już wykonane przez [...] K. Spółka z o. o. elementy instalacji [...]. W świetle wyżej przytoczonych okoliczności, za niezasadny należało uznać zarzut z pkt a.3) petitum skargi kasacyjnej. Zarzut z pkt a.1) petitum skargi kasacyjnej nie został uzasadniony co pozbawia Naczelny Sąd Administracyjny możliwości oceny jego zasadności. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalono skargę kasacyjną.