SA/Wr 1489/94

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Wójta Gminy M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (...) z dnia 9 czerwca 1994 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr 49/94 Zarządu Gminy M., w sprawie odwołania Stanisława S. z funkcji dyrektora Szkoły Podstawowej w W. i na podstawie art.. 207 par. 2 pkt 1 w związku z art. 216a par. 1 Kpa uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 9 czerwca 1994 r. nr Or. N.III/0570/55/94 Wojewoda (...), na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, stwierdził nieważność uchwały nr 49/94 Zarządu Gminy M. z dnia 16 maja 1994 r. w sprawie odwołania Stanisława S. z funkcji dyrektora Szkoły Podstawowej w W. Odwołanie dyrektora szkoły z zajmowanego stanowiska nastąpiło z powołaniem się na art. 38 pkt 2 lit. "a" ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. nr 95 poz. 425 ze zm./, który w związku z art. 36 ust. 3 tej ustawy zastrzega tę czynność do właściwości organu prowadzącego szkołę. Zdaniem Wojewody, organem prowadzącym szkoły w gminie jest rada gminy, co ustalił Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 23 marca 1994 r. W 9/93. Zarząd gminy nie może przejmować uprawnień rady gminy, wobec czego należało stwierdzić nieważność uchwały o odwołaniu dyrektora szkoły. Na podstawie podjętej w trybie art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ uchwały nr 56/94 z dnia 20 czerwca 1994 r. w sprawie wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (...) zaskarżył Wójt Gminy M., wnosząc o jego uchylenie. Wójt Gminy podał, że rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego ogranicza się do wyjaśnienia zakresu kompetencji organów gminy w sprawach powołania komisji konkursowej do wyłonienia kandydata na dyrektora szkoły lub placówki oświatowej oraz określenia regulaminu pracy tej komisji. Natomiast późniejsza czynność powołania lub odwołania dyrektora szkoły należy do sfery uprawnień zarządu, określonych w art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie terytorialnym. Podobnie reguluje sprawę powoływania i odwoływania kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, w tym także dyrektorów szkół, statut Gminy w par. 22 pkt 11. Wójt Gminy wyjaśnił ponadto, że prezentowany przez niego pogląd znajduje potwierdzenie w wywodach uzasadnienia uchwały Trybunału Konstytucyjnego. W części II ust. 3 /akapit piąty/ uzasadnienia stwierdzono, że "zarząd gminy uprawniony jest jedynie do zatrudnienia dyrektora szkoły lub innej placówki oświatowej, w znaczeniu nawiązania stosunku pracy z tą osobą wyłonioną na to stanowisko w uprzednim postępowaniu konkursowym". W odpowiedzi na skargę Wojewoda (...) wniósł ojej oddalenie i wyjaśnił, że przepisy ustawy o systemie oświaty w sprawach powierzania funkcji dyrektora szkoły i odwoływania z tego stanowiska są przepisami szczególnymi i jako takie wyłączają uprawnienia zarządu w tym zakresie, przewidziane w art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie terytorialnym. W dodatkowym piśmie procesowym Wójt Gminy M. podtrzymał stanowisko, że uchwała Trybunału Konstytucyjnego nie neguje uprawnień zarządu do zatrudniania dyrektorów szkół. Z dodatkowo nadesłanych przez Wojewodę dwóch opinii prawnych Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu z dnia 18 i 19 lipca 1994 r. wynika, że "stosowana dość powszechnie praktyka powoływania i odwoływania dyrektorów szkół gminnych przez zarządy gmin nie wydaje się znajdować uzasadnienia w świetle istniejących uregulowań prawnych, a w szczególności wobec obowiązującej uchwały Trybunału Konstytucyjnego w sprawie wykładni art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty"; w drugiej opinii stwierdzono, że "sprawy związane z podpisywaniem umowy o pracę lub jej zakończeniem przez dyrektora szkoły /lub innej placówki oświatowej/ należą do zadań zarządu gminy". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na mocy porozumień z dnia 28 listopada 1991 r. i z dnia 18 maja 1994 r., zawartych w trybie art. 104 ust. 1, 2 i 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. nr 95 poz. 425 ze zm./ w związku z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198 ze zm./, Kurator Oświaty i Wychowania w W. przekazał Gminie M. jako zadanie własne prowadzenie szkół podstawowych w S., B., M., W., W., M., Ś., Z i Sz. Z chwilą przejęcia prowadzenia szkół gmina przejęła również zadania organu prowadzącego szkołę, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 5 powyższej ustawy o systemie oświaty. Według art. 36 ust. 3 i 5 ustawy o systemie oświaty do zadań organu prowadzącego szkołę należy w szczególności powierzenie funkcji dyrektora szkoły osobie wyłonionej w drodze konkursu i odwołanie z tej funkcji /ust. 3/ oraz w celu przeprowadzenia konkursu powołanie komisji konkursowej i określenie regulaminu jej pracy /ust. 5/. W uchwale z dnia 23 marca 1994 r. W 9/93 Trybunał Konstytucyjny ustalił, że uprawnienia przewidziane w art. 36 ust. 5 ustawy dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. nr 95 poz. 425 ze zm./, obejmujące powołanie komisji konkursowej w celu wyłonienia kandydata na dyrektora szkoły lub placówki oświatowej oraz określenie regulaminu pracy tej komisji w gminie, która w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy jest "organem prowadzącym szkołę", przysługują radzie gminy. Uchwała ta nie wyjaśnia, który z organów gminy: rada czy zarząd - jest powołany do podejmowania uchwały o powierzeniu funkcji dyrektora szkoły i odwołaniu z tej funkcji na podstawie art. 36 ust. 3 w związku z art. 38 ustawy o systemie oświaty. W jej uzasadnieniu jednak stwierdzono, że z art. 30 ust. 1 i 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ w łączności z uregulowaniem zawartym w art. 36 ustawy o systemie oświaty wynika, iż zarząd gminy jest uprawniony do zatrudnienia dyrektora szkoły w znaczeniu nawiązania stosunku pracy z osobą wyłonioną na to stanowisko w uprzednim postępowaniu konkursowym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, określone w art. 30 ust. 2 pkt 5 cytowanej ustawy o samorządzie terytorialnym uprawnienie zarządu gminy do zatrudniania i zwalniania kierowników gminnych jednostek organizacyjnych obejmuje nawiązanie stosunku pracy z kierownikiem takiej jednostki w drodze powołania i odwołanie z tego stanowiska stosownie do art. 68 par. 1 i art. 70 par. 1 kodeksu pracy. Powyższa konstatacja wydaje się oczywista, skoro według kodeksu pracy powołanie na stanowisko kierownicze i odwołanie z tego stanowiska jest jedną z form nawiązania i rozwiązania stosunku pracy i skutki prawne tego aktu oceniane są na podstawie przepisów tego kodeksu. Należy przy tym podkreślić, że wydanie aktu powołania na stanowisko kierownicze wymagane jest również wówczas, gdy wyłonienie kandydata na to stanowisko poprzedzone jest konkursem. Wynika to wprost z art. 681 kodeksu pracy. Pozostaje zatem do rozważenia, jaki charakter ma czynność powierzenia wyłonionemu w drodze konkursu kandydatowi funkcji dyrektora szkoły lub placówki oświatowej, o czym mowa w art. 36 ust. 3 i art. 38 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. nr 95 poz. 425 ze zm./. W odróżnieniu od art. 68 par. 1 Kp przepis ten nie mówi o powołaniu na stanowisko dyrektora szkoły, ale o powierzeniu tego stanowiska. Jednakże z odmienności brzmienia art. 68 par. 1 Kp i art. 36 ust. 3 ustawy o systemie oświaty nie można wyprowadzać wniosku, że art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie terytorialnym nie ma zastosowania do powierzania funkcji dyrektora szkoły. Różnica bowiem w sformułowaniu art. 36 ust. 3 ustawy o systemie oświaty podyktowana jest szczególnym statusem kandydatów na stanowiska dyrektora szkoły. Pojęcie powierzenia funkcji kierowniczej było już użyte w poprzedniej redakcji art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela /Dz.U. nr 3 poz. 19 ze zm./. Łączyło się to z przewidzianym w tym przepisie warunkiem powierzenia funkcji kierowniczej tylko czynnym nauczycielom mianowanym, to jest nauczycielom już zatrudnionym na podstawie mianowania. Powierzenie funkcji kierowniczej zatem nie było równoznaczne z nawiązaniem stosunku pracy, lecz jedynie z określoną jego zmianą. Również według art. 36 ust. 1 ustawy o systemie oświaty dyrektorem szkoły może być nauczyciel mający kwalifikacje pedagogiczne i co najmniej 5-letni staż pracy pedagogicznej w pełnym wymiarze zajęć. Mimo różnicy w brzmieniu tego przepisu i dawnego art. 17 ust. 1 Karty Nauczyciela kandydatami na stanowisko dyrektora szkoły będą z zasady nauczyciele zatrudnieni na podstawie mianowania czy też ewentualnie umowy o pracę, jeśli mają kwalifikacje pedagogiczne i 5-letni staż pracy. W razie powierzenia funkcji dyrektora szkoły nauczycielowi mianowanemu jego odwołanie nie będzie powodowało rozwiązania stosunku pracy na stanowisku nauczyciela, gdyż jest to uzależnione od warunków określonych w art. 22 i nast. ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela /Dz.U. nr 3 poz. 19 ze zm./. W pozostałym zakresie powierzenie funkcji dyrektora szkoły jest zbliżone charakterem do powołania na stanowisko kierownicze, o jakim mowa w art. 68 par. 1 kodeksu pracy, a odwołanie z tego stanowiska - do odwołania określonego w art. 70 par. 1 kodeksu pracy, z uwzględnieniem szczególnych warunków odwołania, o jakich mowa w art. 38 ustawy o systemie oświaty. Jak już wyżej stwierdzono, uprawnienie zarządu gminy do zatrudniania i zwalniania kierowników gminnych jednostek organizacyjnych obejmuje w szczególności nawiązanie stosunku pracy z kierownikiem zakładu pracy na podstawie powołania i rozwiązanie tego stosunku w drodze odwołania. Na zasadzie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ w związku z art. 36 ust. 3 i art. 38 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. nr 95 poz. 425 ze zm./ powierzenie czynności dyrektora szkoły lub placówki oświatowej kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu należy do zarządu gminy. Pogląd ten nie pozostaje w sprzeczności z wykładnią ustaloną w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 marca 1994 r. W 9/93, która bezpośrednio odnosi się do art. 36 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. W uzasadnieniu tej uchwały Trybunał Konstytucyjny nie podważył uprawnień zarządu do nawiązania stosunku pracy z dyrektorem szkoły wyłonionym na to stanowisko w uprzednim postępowaniu konkursowym, wynikających z art. 30 ust. 1 i 2 pkt 5 ustawy o samorządzie terytorialnym. W sytuacji gdy wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora szkoły następuje w postępowaniu konkursowym prowadzonym przez komisję powołaną przez radę gminy i według regulaminu zatwierdzonego przez radę gminy, która jest organem prowadzącym szkołę, powierzenie wyłonionemu kandydatowi funkcji dyrektora szkoły ma charakter wykonawczy, o jakim mowa w art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, a takie zadania z zasady należą do zadań zarządu gminy. Na zasadzie zatem art. 207 par. 2 pkt 1 w związku z art. 216 a par. 1 Kpa należało orzec jak wyżej.