K 27/95

1. Art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych /Dz.U. nr 99 poz. 486; t.j. Dz.U. 1996 nr 85 poz. 390/ w zakresie, w jakim wynikający z niego obowiązek nieodpłatnego przekazania przez gminę gruntów w użytkowanie dotyczy jedynie Polskiego Związku Działkowców, jest niezgodny z art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426 ze zm./, przez to, że ustala wyłączność w uzyskaniu tego prawa na rzecz jednej z organizacji zrzeszających działkowców oraz przez to, że pozbawia obywateli prawa dobrowolnego zrzeszania się w celu użytkowania pracowniczych ogrodów działkowych, co narusza zasady demokratycznego państwa prawnego, 2. Art. 2 ust. 1-3 oraz 5 i 6 ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych /Dz.U. nr 99 poz. 486/ w zakresie, w jakim wynikające z niego roszczenie dotyczy gruntów stanowiących własność gminy, jest niezgodny z art. 1 i art. 7 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 powołanej wyżej Ustawy Konstytucyjnej przez nadmierną, bo nieusprawiedliwioną względami interesu publicznego, ingerencję w uprawnienia własnościowe gmin, prowadzącą tym samym do naruszenia wynikających z przepisów konstytucyjnych zasad ochrony praw słusznie nabytych i proporcjonalności oraz zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, 3. Art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych /Dz.U. nr 99 poz. 486; t.j. Dz.U. 1996 nr 85 poz. 390/ jest zgodny z art. 1 i art. 7 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 powołanej wyżej Ustawy Konstytucyjnej i nie jest niezgodny z art. 73 ust. 2 tej Ustawy Konstytucyjnej. Trybunał Konstytucyjny jest zdania, że unormowanie zawarte w art. 2 ust. 1 kwestionowanej ustawy należy w pierwszym rzędzie rozpatrywać na tle zasady ochrony własności, ustanowionej przez art. 7 przepisów konstytucyjnych. Przepis ten najpierw gwarantuje ogólnie ochronę własności, a następnie "poręcza całkowitą ochronę własności osobistej". Z zestawienia tych sformułowań wynika, że pojęcie własności zostało w art. 7 użyte w podwójnym znaczeniu: z jednej strony przepis ten mówi o własności osobistej /przyznawając jej ochronie szczególnie zaakcentowany status/, z drugiej zaś strony - o "własności w ogóle", a więc o własności, która przysługuje podmiotom niezależnie od ich charakteru. Tym samym, ogólna norma, iż "Rzeczpospolita Polska chroni własność" (...) odnosi się nie tylko do własności osobistej, a więc do własności, której podmiotem jest obywatel, lecz ma także zastosowanie do wszelkich innych podmiotów, także tych, których status i istnienie są regulowane w całości przez prawo publiczne. Trybunał Konstytucyjny uważa, że do kręgu tych podmiotów należy również zaliczyć jednostki samorządu terytorialnego, którym art. 70 ust. 2 MK przyznaje osobowość prawną i traktuje jako "istniejące z mocy prawa wspólnoty mieszkańców danego terytorium". Art. 7 przepisów konstytucyjnych znajduje więc też zastosowanie do gmin jako podmiotów określonej w nim ochrony własności. Nie zmienia tego fakt, że własność komunalna - jako rodzaj mienia publicznego - nie powinna być utożsamiana z mieniem prywatnym, a sama konstrukcja własności komunalnej dopuszcza ze swej istoty modyfikacje - np. ograniczenie uprawnień właścicielskich - wynikające z prawa publicznego /uchwała z dnia 27 września 1994 r. U 10/93 - OTK 1994 cz. II poz. ; orzeczenie z dnia 17 października 1995 K 10/95 - OTK 1995 cz. II poz. /. Odnosi się to do zakresu ochrony własności komunalnej, ale nie do samego istnienia tej ochrony w obowiązującej konstytucji. Wyodrębnienie mienia komunalnego jest pochodną istnienia gminy jako podmiotu prawa publicznego. Samorząd terytorialny jest koniecznym składnikiem struktury demokratycznego państwa. Podjęte po 1989 r. zasadnicze zmiany w ustrojowym kształcie samorządu terytorialnego zmierzały do przekształcenia państwa scentralizowanego, w praktyce pozbawionego instytucji samorządu terytorialnego, w państwo obywatelskie. Podstawą funkcjonowania każdego samorządu terytorialnego jest jego podmiotowość prawna oraz wyposażenie w majątek, który zapewnia mu samodzielność. Samodzielność samorządu przy wykonywaniu powierzonych mu zadań jest trwałą wartością państwa demokratycznego i wymaga ciągłego ugruntowywania. W doktrynie reprezentowany jest pogląd, że istnienie własności komunalnej jest samo w sobie funkcją samorządu terytorialnego, który po to, by stać się skutecznym narzędziem decentralizacji władzy politycznej, musi mieć wsparcie w decentralizacji władzy gospodarczej /por. Walerian Pańko: Własność komunalna a funkcja samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 1991 nr 1-2, str. 16/. Gminy są kreowane przez władzę publiczną na podstawie ustawy; są tworzone, znoszone i przekształcane aktami generalnymi stanowiącymi akty wykonawcze do ustawy. Zasadnicza część majątku gmin, w tym zwłaszcza majątku nieruchomego, pochodzi z komunalizacji mienia Skarbu Państwa, dokonanej z woli ustawodawcy. Mienie komunalne służy realizacji zadań publicznych, określonych przez odpowiednie przepisy ustawowe. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie wyrażany był pogląd, w świetle którego istnieje specyficzna odrębność statusu mienia komunalnego jako odmiany mienia publicznego /obok mienia należącego do Skarbu Państwa/. Poddając analizie szczególny charakter własności komunalnej i mienia komunalnego Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że jest ono odrębną od mienia państwowego własnością, rodzajem mienia publicznego i nie powinno jako kategoria prawna być utożsamiane z mieniem prywatnym /zob. uchwała TK U 10/93 - OTK 1994 cz. II poz. 46/. Przedmiotem własności publicznej na ogół nie są środki produkcji, lecz własność i inne prawa majątkowe służące realizacji zadań publicznych. Co prawda polskie przepisy konstytucyjne nie wyróżniają expressis verbis własności publicznej, niemniej jednak w wielu ustawach odnaleźć można przepisy wiążące z pewnymi kategoriami mienia określenia: publiczny użytek, publiczny cel czy publiczne przeznaczenie. Taka charakterystyka mienia zawarta jest w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, ustawie z dnia 22 lutego 1991 r. o przedsiębiorstwach państwowych oraz w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym i ustawie z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W art. 45 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie terytorialnym mówi się o nieruchomościach służących do powszechnego użytku lub bezpośredniego zaspokajania potrzeb publicznych, natomiast w art. 5 ust. 2 ustawy - Przepisy wprowadzające stanowi się o mieniu ogólnonarodowym służącym użyteczności publicznej. Zarówno zlecone, jak i własne zadania samorządu terytorialnego są zadaniami publicznymi w rozumieniu obowiązującego prawa. W myśl art. 71 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. jednostki samorządu terytorialnego wykonują przysługujące im zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców. Dzięki przyjętym w ustawie komunalizacyjnej rozwiązaniom gminy zostały zatem odpowiednio przygotowane do wykonywania powierzonych im zadań. Wyposażono je bowiem w mienie komunalne, którego przyznanie podkreślało realność samodzielności gminy w obrocie prawnym /por. C.Kosikowski: Prawo gospodarcze publiczne, W-wa 1994, str. 224/. Mienie komunalne stanowi podstawę realizacji zadań nałożonych przez ustawy na samorząd terytorialny. Jednostki samorządu terytorialnego, wykonując uprawnienia właścicielskie w stosunku do mienia komunalnego, realizują zadania publiczne w rozumieniu obowiązującego prawa /zob. uchwała TK W 10/93 - OTK 1994 cz. II poz. 46/. Wyodrębnienie mienia komunalnego /prawo własności i inne prawa majątkowe/ nakazuje uwzględniać w odniesieniu do tego mienia elementy publiczne, a to z tego względu, że nie można rozpatrywać zespołu uprawnień majątkowych, składających się na mienie komunalne, w oderwaniu od szczególnej pozycji podmiotu tych uprawnień - jednostki samorządu terytorialnego. Jednostka ta jako istniejąca z mocy prawa wspólnota mieszkańców danego terytorium zobowiązana jest do wykorzystywania przyznanych jej uprawnień zgodnie z prawnymi interesami mieszkańców tworzących tę wspólnotę /zob. orzeczenie TK K 10/95 - OTK ZU 1995 nr 2 poz. 10/. Specyficzne rozumienie statusu mienia komunalnego stanowi podstawę do swoistej modyfikacji konstytucyjnej ochrony tego mienia w stosunku do ochrony własności podmiotów prawa prywatnego. Art. 7 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy proklamuje pełną ochrony własności. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał, że prawo własności jako prawo podmiotowe o najszerszej treści jest w naszym systemie prawnym traktowane jako prawo najsilniejsze w stosunku do rzeczy. Zarazem jednak nie jest prawem absolutnym /ius infinitum/, a więc niczym w swej treści nie ograniczonym /por. uzasadnienie orzeczenia TK z dnia 20 kwietnia 1993 r. P 6/92 - OTK 1993 cz. I poz. 8/. W odniesieniu do prawa prywatnego granice ochrony są skonkretyzowane ustawach i w zasadzie nie budzą wątpliwości. Natomiast zakres ochrony komunalnej nie jest tak daleko idący, bowiem mienie komunalne ma służyć realizacji celów publicznych. Jak stwierdzono w orzeczeniu K 18/95 "wprawdzie konstrukcja mienia publicznego jest wsparta na cywilnoprawnej konstrukcji mienia prywatnego, lecz dopuszcza ze swej istoty modyfikacje polegające m.in. na ograniczeniu uprawnień właścicielskich wynikających z prawa publicznego /por. uzasadnienie uchwały z dnia 27 września 1994 r. W 10/93 - OTK 1994 cz. II poz. 46/. Własność ta, jak każdy inny rodzaj własności, narażona być może na różnego rodzaju zabiegi zmierzające do jej uszczuplenia, ograniczenia lub zniesienia. Zabiegi takie mogą mieć także postać aktów normatywnych o randze ustawy /por. orzeczenie TK z dnia 9 stycznia 1996 r. K 18/95 - OTK ZU 1996 nr 1 poz. 1/. Należy zatem stwierdzić, że istnieje niekwestionowana potrzeba konstytucyjnej ochrony własności komunalnej. Gdy chodzi o zakres przedmiotowy ochrony wnikającej z art. 7 przepisów konstytucyjnych, to od dawna już ustabilizowane orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, przyjmuje, iż użyte w tym przepisie pojęcie "własności" jest bardziej pojemne treściowo od rozumienia przyjętego w kodeksie cywilnym. Definiując zakres konstytucyjnego pojęcia własności osobistej Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż traktować ją należy jako "synonim mienia obejmującego nie tylko prawo własności, lecz także inne prawa majątkowe, nie wyłączając praw obligacyjnych" /uchwała z dnia 11 stycznia 1995 r. W 11/94 - OTK 1995 cz. I poz. i powołane tam orzecznictwo wcześniejsze/. Trybunał Konstytucyjny uważa, iż taki sam zakres przedmiotowy należy przypisywać ogólnemu pojęciu własności, o którym mowa w początkowym fragmencie art. 7 przepisów konstytucyjnych, choć raz jeszcze podkreśla, że nie oznacza to jednakowego zakresu ochrony - przeciwnie, osobista własność /i inne prawa majątkowe/ mogą i powinny podlegać ochronie silniejszej niż własność /inne prawa majątkowe/ publicznych osób prawnych, a więc także komunalna. W świetle powyższego rozumienia art. 7 przepisów konstytucyjnych, przewidzianą nim ochroną objęte jest zarówno prawo użytkowania wieczystego /stanowiące przecież najsilniejsze - po własności sensu stricto - prawo majątkowe/, jak również prawo użytkowania zwykłego. Odnosząc powyższe ustalenia ogólne do postanowień zakwestionowanej ustawy Trybunał Konstytucyjny stwierdza, iż art. 7 przepisów konstytucyjnych znajduje zastosowanie do: - sytuacji prawnej gmin jako właściciela terenów ogrodów działkowych, których prawo własności ograniczone było do tej pory prawem użytkowania przyznanym PZD, a także poszczególnym użytkownikom działek, a stosownie do nowej ustawy - zostaje ostatecznie ograniczone prawem wieczystego użytkowania przysługującym PZD; - sytuacji prawnej PZD jako podmiotu prawa użytkowania ogółu ogrodów działkowych; - sytuacji prawnej poszczególnych działkowców jako podmiotów prawa użytkowania poszczególnych ogrodów działkowych. Wszystkie te prawa majątkowe podlegają ochronie z art. 7 przepisów konstytucyjnych, powstaje więc konflikt między nimi, który wymaga wyważenia zakresu ograniczeń i wzajemnej hierarchii. Przy dokonywaniu owego wyważenia Trybunał Konstytucyjny bierze z jednej strony pod uwagę hierarchię wchodzących w grę praw majątkowych /z tego punktu widzenia ochrona własności sensu stricto zyskuje pierwszeństwo wobec ochrony pozostałych praw majątkowych/, a z drugiej strony - charakter poszczególnych podmiotów praw majątkowych /z tego punktu widzenia ochrona praw majątkowych indywidualnych działkowców, jako objętych konstytucyjną kategorią "własności osobistej" przybiera bardziej intensywny charakter od ochrony praw majątkowych gmin jako podmiotów publicznych/. Jak już zaznaczono, art. 7 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy statuujący konstytucyjną zasadę ochrony własności nie wyklucza automatycznie możliwości ustanawiania określonych ograniczeń tego prawa, jeśli wymaga tego interes ogólny. Zasadę ochrony dobra ogółu zawiera w sobie art. 1 tych przepisów, wprowadzających zasadę państwa prawnego. Oba te przepisy mają podstawowe znaczenie dla określenia istoty prawa własności i zakresu jego konstytucyjnej ochrony. Powinność wykorzystywania aktywów majątkowych Skarbu Państwa wyłącznie dla potrzeb dobra wspólnego podkreślona w orzeczeniu TK z dnia 5 listopada 1996 r. /K.6/96/ dotyczy także mienia komunalnego. Uszczuplenie tego mienia, podobnie jak w wypadku majątku Skarbu Państwa, nie może być sprzeczne z założeniami aksjologicznymi leżącymi u podstaw przepisów i zasad konstytucyjnych. Trybunał Konstytucyjny pragnie podkreślić, że z jednej strony art. 7 nie może być uznany za tworzący barierę w kształtowaniu przez ustawodawcę władztwa nad mieniem komunalnym /por. uzasadnienie orzeczenia z dnia 9 stycznia 1996 r. K 18/95 - OTK ZU 1996 nr 1 poz. 1/, zaś z drugiej wzgląd na niezwykle istotną funkcję mienia komunalnego wobec gminy jako wspólnoty mieszkańców, daje podstawę do obostrzeń przy dokonywaniu ograniczania władczych uprawnień gminy. Mienie komunalne nie stanowi samodzielnej instytucji prawnej, lecz jest funkcją samorządu w sferze prawa prywatnego /por. J.Ignatowicz: Mienie komunalne - zagadnienia podstawowe, [w:] Rozprawy z prawa cywilnego i ochrony środowiska, Katowice 1992, str. 85 i następne/. Trybunał Konstytucyjny podkreślał już we wcześniejszych orzeczeniach, że specyficzny, uwarunkowany interesem publicznym, charakter praw majątkowych gminy, powoduje, iż prawa te mogą doznawać większych ograniczeń, aniżeli prawa majątkowe podmiotów pozostających poza układem administracji publicznej. Wyodrębnienie mienia komunalnego wymaga natomiast uwzględniania w odniesieniu do tego mienia także elementów publicznych. Dzieje się tak dlatego, że nie można rozpatrywać uprawnień majątkowych składających się na mienie komunalne w oderwaniu od szczególnej pozycji podmiotu tych uprawnień. Przyznanie Polskiemu Związkowi Działkowców roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntów wymienionych w art. 2 zaskarżonej noweli przesądza o obowiązkowym charakterze ustanowienia użytkowania wieczystego. Użytkowanie wieczyste jest prawem rzeczowym zbliżonym w swej treści do prawa własności. W granicach określonych przez ustawy, zasady współżycia społecznego i umowę o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach może rozporządzać swoim prawem /E. Drozd, Z. Truszkiewicz: Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości. Komentarz, Kraków 1995/. Przy czym podstawową funkcją użytkowania wieczystego jest stworzenie warunków dla trwałego zagospodarowania terenu. Na podkreślenie zasługuje powinowactwo konstrukcji użytkowania wieczystego i prawa własności. Uzyskanie tego prawa w istocie stanowi pozbawienie atrybutów władczych podmiotu, który jest właścicielem gruntu. Prawem tym można bowiem rozporządzać, dokonywać jego obciążenia ograniczonymi prawami rzeczowymi. Najistotniejsza jednak z punktu widzenia rozważań prowadzonych przez Trybunał Konstytucyjny w niniejszej sprawie jest negatywna strona użytkowania wieczystego, która przedstawia się tak samo jak w wypadku własności. Znajduje ona wyraz w postanowieniu art. 233 Kc, że użytkownik może korzystać z nieruchomości z wyłączeniem innych osób, przy czym wyłączenie to obejmuje także właściciela. Użytkowanie wieczyste stanowi prawnorzeczową formę długotrwałego korzystania z gruntów Skarbu Państwa, gmin oraz związków międzygminnych. Z uwagi na pośrednią sytuację użytkowania wieczystego, unormowane ono zostało w kc pomiędzy własnością a ograniczonymi prawami rzeczowymi. Zarówno ze względów formalnych /umieszczenie regulacji w Kc/, jak i merytorycznych /zwłaszcza zaś z uwagi na społeczno-ekonomiczną funkcję użytkowania wieczystego/ użytkowanie wieczyste uznać należy za kategorię pośrednią między własnością a prawami rzeczowymi ograniczonymi /por. J.Ignatowicz: Prawo rzeczowe, Warszawa 1994, str. 181; S. Rudnicki: Charakter prawny użytkowania wieczystego, Nowe Prao 1970 nr 12/. Z uwagi na fragmentaryczną regulację użytkowania wieczystego w Kc oraz w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wiele kwestii związanych z wykonywaniem tego prawa pozostaje poza ramami ustawowej regulacji. W odniesieniu do wielu z nich rozwiązania poszukiwać trzeba w analogicznym stosowaniu przepisów normujących inne instytucje prawne, najczęściej przepisów o własności z uwagi na szeroki zakres użytkowania wieczystego. Mimo zatem, że prawo użytkowania wieczystego jest innym aniżeli własność prawem rzeczowym, jego treść oraz konsekwencje wynikające z realizacji tego prawa są znacznie bliższe własności niż ograniczonym prawom rzeczowym /por. J.Ignatowicz: Prawo rzeczowe, Warszawa 1994, str. 181/. Wprowadzenie obowiązku ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz Polskiego Związku Działkowców oznacza daleko idącą ingerencję ustawodawcy w prawo dysponowania przez gminy mieniem komunalnym, ponieważ w określonych w zaskarżonej ustawie przypadkach powoduje powstanie po stronie gminy obowiązku rozporządzenia mieniem komunalnym przez ustanowienie na rzecz innego podmiotu użytkowania wieczystego. Jeżeli zostanie złożony stosowny wniosek w określonym przez ustawę czasie, będąca właścicielem gmina w zasadzie nie może odmówić zaspokojenia roszczenia. Roszczenie to może być dochodzone na drodze sądowej, przy czym uprawnienie sądu do oceny, czy realizując roszczenie oparte na art. 2 ust. 1 noweli PZD nie narusza kryteriów wykonywania prawa podmiotowego przewidzianego w art. 5 Kc jest ograniczone. Dotyczyć może np. oceny czy dopuszczalne jest oddanie terenu na okres krótszy niż 99 lat, co najmniej jednak na lat 40. Ustawodawca skonkretyzował przesłanki związane z sytuacją faktyczną i ograniczył roszczenie w czasie, a ponadto szczegółowo określił sytuacje w jakich przepis art. 2 ust. 1 znajdzie zastosowanie. Podkreślić przy tym należy, że treść przepisu nie wyłącza spełnienia żądania także w przypadku, gdy aktualne plany zagospodarowania przestrzennego przewidują w tym miejscu inne urządzenia użyteczności publicznej a nawet wówczas, gdy grunt był tylko faktycznie wykorzystywany na cele ogrodu /por. art. 33 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych/. Zarazem przyjęta w art. 2 ust. 1 noweli z dnia 23 czerwca 1995 r. konstrukcja stanowi ograniczenie swobodnego kształtowania stosunków między stronami umowy o ustanowienie użytkowania wieczystego, albowiem ustawodawca przesądził, że użytkowanie wieczyste zostanie ustanowione nieodpłatnie i bez konieczności uiszczania opłaty rocznej. Takie rozwiązanie stanowi zasadnicze odstępstwo od istniejących w tej materii regulacji ustawowych, które zabezpieczają ochronę interesu majątkowego podmiotu oddającego grunty w użytkowanie wieczyste. Zarówno obowiązek ustanowienia użytkowania wieczystego w określonych w ustawie przypadkach, jak i określenie niekorzystnych ekonomicznie dla gminy warunków finansowych oddania gruntu w użytkowanie stanowią odstępstwo od zasad, jakie wynikają z generalnych reguł dysponowania nieruchomościami gmin, określonych w przepisach działów 1 i 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a tym samym mają charakter preferencyjny dla Polskiego Związku Działkowców. Podnoszony argument, że wprowadzenie użytkowania wieczystego gruntu wchodzącego w skład pracowniczego ogrodu działkowego nie zmienia w praktyce sytuacji gmin, bowiem grunty te zostały uprzednio oddane bezpłatnie w użytkowanie PZD jest o tyle nietrafny, że nie dostrzega zmiany konstrukcji prawnej. Ponadto cele, jakie ma do spełnienia Polski Związek Działkowców, nie wymagają takiej zmiany. Przyznanie Polskiemu Związkowi Działkowców prawa użytkowania wieczystego gruntów, na których zlokalizowane są pracownicze ogrody działkowe, związane jest dodatkowo z dwoma istotnymi konsekwencjami o charakterze prawnorzeczowym. Art. 2 ust. 4 zaskarżonej ustawy wprowadza obowiązek uiszczenia przez Polski Związek Działkowców opłaty rocznej tylko w przypadku zbycia przez Związek prawa użytkowania wieczystego przed upływem 10 lat od dnia przekazania gruntu w użytkowanie wieczyste. W razie zbycia przez Związek tego prawa zaskarżona ustawa /art. 2 ust. 5/ wprowadza prawo pierwokupu gminy, która może nabyć zbywane przez Związek prawo wieczystego użytkowania gruntu za cenę 1 procent ceny ustalonej w umowie sprzedaży. Przytoczone wyżej przepisy zaskarżonej ustawy wskazują, iż mimo braku pozytywnej normy w tym zakresie, zaskarżona ustawa dopuszcza możliwość dokonywania przez Polski Związek Działkowców obrotu uzyskanym w oparciu o jej postanowienia prawem użytkowania wieczystego. Rozporządzanie tym prawem wynika ponadto z postanowień art. 233 i art. 237 Kc, których zakres zastosowania nie zostaje w żaden sposób ograniczony przez postanowienia zaskarżonej ustawy. Należy przeto stwierdzić, że możliwość dokonywania PZD obrotu przez użytkowaniem wieczystym w praktyce nie podlega żadnym ograniczeniom, jeśli pominąć nie mogący zostać uznany za ograniczenie, obowiązek uiszczenia nie zapłaconej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, jeżeli zbycie dokonane zostało przez PZD przed upływem okresu 10 lat od momentu ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz PZD. Po upływie tego terminu zbycie użytkowania wieczystego przez PZD nie rodzi nawet tego obowiązku. Ustawodawca nie ogranicza przy tym kręgu nabywców. Takie rozwiązanie odrywa się od przeznaczenia gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste i dodatkowo zniekształca cel, któremu ma służyć to prawo. Wskazuje, że w przypadku pracowniczych ogrodów działkowych użytkowanie wieczyste jest nieadekwatną formą prawną. Omawiana konstrukcja budzi poważne wątpliwości w doktrynie prawa cywilnego, w której podkreśla się, że "żadne zbycie i tym samym inne przeznaczenie gruntów przez niepowołaną do tego jednostkę, zakwalifikowanych przez odpowiednie organy na ogródki działkowe, nie powinno mieć miejsca. Przed możliwością zbywania gruntów, na których zlokalizowane są pracownicze ogrody działkowe, zabezpieczałoby przyznanie PZD nie prawa merytorycznego, jakim jest użytkowanie wieczyste, lecz zarządu. "Jeżeli jednak konstrukcja użytkowania wieczystego utrzymałaby się, to celowe byłoby wprowadzenie przepisu stanowiącego, że umowa przeniesienia na inną osobę użytkowania wieczystego zawarta, aby grunt obejmujący działki pracownicze zostały przeznaczony na inny cel jest nieważna" /Por. J.Ignatowicz: Opinia o ustawie o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, [w:] Opinie o ustawie o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych. Zeszyty Biura Studiów i Analiz Kancelarii Sejmu, Nr 264, str. 4 i następne./. Podobnie w drugiej opinii sporządzonej dla potrzeb Senatu, zaznaczono, że pracownicze ogrody działkowe mają przypisaną tylko funkcję wspomagającą socjalnie rodziny oraz funkcję rekreacyjną i w związku tym nie są przeznaczone do obrotu. Rozwiązania ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r. wypaczają zatem ideę tych ogrodów. /Por. J.Szachułowicz: Opinia o ustawie o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, [w:] Opinie o ustawie o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych. Zeszyty Biura Studiów i Analiz Kancelarii Senatu, Nr 264, str. 9/. Nie jest zgodne ze stanem prawnym stanowisko PZD, w świetle którego ujawnienie w księdze wieczystej ograniczonego prawa rzeczowego /użytkowania działki/ ustanowionego na rzecz działkowca /art. 121 noweli z dnia 23 czerwca 1995 r./, uniemożliwia zbycie obciążonej nieruchomości. Zapewnia ono jedynie ochronę tego prawa wobec każdoczesnego użytkownika wieczystego lub właściciela. Rozwiązanie art. 121 wskazuje dodatkowo na możliwość zbycia, skoro zabezpiecza prawa działkowca, którego prawo użytkowania będzie obciążało nieruchomość w stosunku do następnego użytkownika wieczystego lub właściciela. Niezależnie od wynikającej z postanowień ustawy nowelizującej możliwości dokonywania obrotu przez PZD prawem użytkowania wieczystego, ustawa ta wprowadziła jedną jeszcze konstrukcję godzącą w uprawnienia właścicielskie gmin. Przepis art. 2 ust. 6 ustawy przewiduje odszkodowanie za grunty będące w użytkowaniu wieczystym PZD wywłaszczone na cele publiczne. Zasada odszkodowania za wywłaszczenie użytkowania wieczystego wynika z unormowania przewidzianego w przepisach ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Art. 57 tej ustawy przewiduje, że odszkodowanie za wywłaszczenie użytkowania wieczystego "ustala się jak za grunt stanowiący własność, przy czym odszkodowanie za taki grunt należy się bez względu na to, czy prawo użytkowania wieczystego zostało nabyte odpłatnie czy nieodpłatnie". Art. 2 ust. 6 zaskarżonej ustawy stanowi, że odszkodowanie za wywłaszczony grunt wchodzący w skład pracowniczego ogrodu działkowego przysługuje PZD "na zasadach określonych w art. 21 i art. 22 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych". Treść tego odesłania wskazuje, że odszkodowanie za wywłaszczenie takiego gruntu następuje nie w formie pieniężnej, ale w drodze przydzielenia PZD terenu zastępczego odpowiadającego kryteriom przewidzianym w art. 21 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych /por. Opinię prof. Andrzeja Mączyńskiego - akta sprawy/. Odszkodowanie przybiera zatem postać tzw. restytucji naturalnej, polegającej na założeniu na terenie zastępczym nowego ogrodu odpowiadającego wielkości i właściwościom ogrodu wywłaszczonego. Do takiej restytucji musi dojść również wtedy, gdy wywłaszczenie dotyczy jedynie części gruntów wchodzących w skład pracowniczego ogrodu działkowego. Zaznaczyć przy tym należy, że ta regulacja odnosi się tylko do takiego użytkowania wieczystego, które zostało ustanowione w sposób przewidziany w art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej /por. Opinia prof. Andrzeja Mączyńskiego - akta sprawy/. Dodać trzeba także, że art. 61 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewiduje podobną formę odszkodowania za wywłaszczenie, mianowicie "przydzielenie nieruchomości zamiennej", jednak ta forma odszkodowania stosowana jest tylko w "miarę możliwości", a zatem nie obligatoryjnie. Nie można oczywiście wykluczyć, że w niektórych sytuacjach znajdzie zastosowanie fakultatywna konstrukcja odszkodowania pieniężnego. Oznacza to, że do ustalenia wysokości odszkodowania będą miały zastosowanie odpowiednie przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Rozwiązanie powyższe prowadzić może do zagrożenia bardzo poważnymi uszczerbkami w majątku gminnym. Ma ono dwojakiego rodzaju znaczenie. Z jednej strony ze względu na grożące gminie konsekwencje odszkodowawcze ogranicza możliwość swobodnego dysponowania przez gminę gruntami, nawet w sytuacji gdy spełnione zostały warunki do wywłaszczenia. Z drugiej - w przypadku wywłaszczenia, prowadzi do poniesienia znacznych kosztów odszkodowawczych /w razie konieczności wypłacenia odszkodowania pieniężnego odpowiadającego wartości gruntu wywłaszczonego/, i to w sytuacji, gdy grunty te zostały przekazane w użytkowanie wieczyste PZD nieodpłatnie. Niezależnie od formy odszkodowania, zarówno w przypadku zastosowania preferowanego przez przepis art. 2 ust. 6 ustawy zmieniającej odszkodowania naturalnego, jak i w przypadku odwołania się do konstrukcji odszkodowania pieniężnego, przyjęte w ustawie nowelizującej konstrukcje zakładają duże obciążenie finansowe gmin. Wszystkie te okoliczności sprawiają, że zdaniem Trybunału Konstytucyjnego oceniane przepisy stanowią daleko idącą ingerencję w uprawnienia właścicielskie gmin w stosunku do mienia komunalnego. W demokratycznym państwie prawnym, którego ustrój oparty jest na zasadzie podziału władz, stanowienie prawa należy do władzy ustawodawczej, której przysługuje w tym zakresie znaczna swoboda w określaniu treści prawa. Granice tej swobody wyznaczają normy konstytucyjne. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego prezentowany jest pogląd, że ustawodawca ma uprawnienie do stanowienia prawa odpowiadającego założonym celom polityczno-gospodarczym, przy czym uprawnienie to nabiera szczególnego charakteru w okresie przemian ustrojowych /por. uzasadnienie do orzeczenia z dnia 9 stycznia 1996 r. K 18/95 - OTK ZU 1996 nr 1 poz. 1/. Konstytucja nakłada jednak na ustawodawcę obowiązek stanowienia prawa zgodnie z wymaganiami o generalnie określonym charakterze, takimi jak zasada demokratycznego państwa prawnego, zasada zaufania do państwa i prawa, zasada równości, proporcjonalności i.t.p. Taki kształt zasad skierowanych do ustawodawcy nakłada zarazem na Trybunał Konstytucyjny obowiązek badania zgodności ustaw z zakreślonymi konstytucyjnie granicami swobody ustawodawczej. Stwierdzone przez Trybunał ograniczenie właścicielskie gminy w stosunku do mienia komunalnego, wprowadzone art. 2 noweli z dnia 23 czerwca 1995 r., wymaga zatem oceny, czy miało usprawiedliwiony charakter i czy wybór rozwiązania był trafny z punktu widzenia zgodności z zasadami państwa prawnego. Podejmując kwestię oceny zgodności przyjętego przez ustawodawcę rozwiązania z konstytucyjną zasadą proporcjonalności rozstrzygnąć należy trzy istotne zagadnienia. Mianowicie określić, czy dana regulacja jest właściwa dla osiągnięcia zamierzonych przez ustawodawcę skutków, stwierdzić czy jest ona niezbędna dla ochrony i realizacji danego interesu publicznego, z którym jest związana oraz ustalić, czy jej efekty pozostają w odpowiedniej proporcji do zakresu ciężarów nakładanych na obywatela /por. uzasadnienie orzeczenia TK z dnia 26 kwietnia 1995 r. K 11/94 - OTK 1995 cz. I poz. 12 oraz orzeczenie TK z dnia 9 stycznia 1996 r. K 18/95 - OTK ZU 1996 Nr 1 poz. 1/. Zasada proporcjonalności musi być uwzględniana przede wszystkim przy ingerencji ustawodawcy w sferę praw i wolności jednostki, ale Trybunał Konstytucyjny potwierdza stanowisko zawarte w uzasadnieniu orzeczenia K 18/95, iż zasada ta obowiązuje również w odniesieniu do regulacji dotyczących sfery samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Także w orzeczeniu z dnia 17 października 1995 r. /K 10/95 - OTK 1995 cz. II poz. /. Trybunał Konstytucyjny, uznając możliwość ingerencji ustawodawcy w sferę uprawnień majątkowych gmin, zajął stanowisko, że zgodnie z zasadą proporcjonalności ingerencja ta nie może być nadmierna. Zasada proporcjonalności w szerokim ujęciu szczególny nacisk kładzie na adekwatność celu i środka użytego dla jego osiągnięcia. W literaturze przedmiotu w odniesieniu do działalności organów prawodawczych, zasadę proporcjonalności postrzega się na drodze respektowania przez ustawodawcę zasady adekwatności; spośród możliwych i zarazem legalnych środków działania należy wybierać środki skuteczne dla osiągnięcia celów założonych, a zarazem możliwie najmniej uciążliwe dla podmiotów, wobec których mają być zastosowane lub dolegliwe w stopniu nie większym niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założonego celu /por. orzeczenie TK z dnia 31 stycznia 1996 r. K 9/95 - OTK ZU 1996 nr 1 poz. 2 oraz S. Wronkowska: Zarys koncepcji państwa prawnego w polskiej literaturze politycznej i prawnej [w:] Polskie dyskusje o państwie prawa, Warszawa 1995, str. 74/. Im dalej od granicznej daty 27 maja 1990 r., tym mniejsza może być ingerencja ustawodawcy w przyznane gminom uprawnienia majątkowe. Tym bardziej, iż ingerencja przewidziana w zaskarżonej ustawie nie jest powodowana wymogiem porządkowania nie przystającej do nowych warunków ustrojowych spuścizny PRL , co w orzeczeniu z dnia 17 października 1995 r. Trybunał Konstytucyjny uznał za możliwą przesłankę ograniczenia uprawnień własnościowych gmin /K 10/95 - OTK 1995 cz. II poz. 30/. Ustawodawca powinien tak kształtować normy prawne, aby stanowiły one najskuteczniejszy środek do osiągnięcia założonego celu działalności prawodawczej. Przy czym wybór środków służących realizacji obranego przez prawodawcę celu powinien być dokonany zgodnie z założeniami racjonalnego tworzenia prawa. W szczególności zaś ustawodawca powinien dokonać oceny skutków ubocznych, jakie przyniesie ze sobą zamierzona regulacja z wartością celu, do którego zmierza /por. J. Wróblewski: Zasady tworzenia prawa, Warszawa 1989, str. 45; Z.Ziembiński: Podstawowe problemy prawoznawstwa, Warszawa 1980, str. 482/. Stwierdzenie, że efekty uboczne znacznie przekraczają wartość zamierzanego celu, prowadzi do uznania takiej regulacji za niezgodną z racjonalnym modelem tworzenia prawa. W literaturze podkreśla się, że w demokratycznym państwie prawa rozstrzygnięcia organów państwa, w tym także rozstrzygnięcia prawodawcy, nie mogą być zaskakujące i nieprzewidywalne. Powinny być one trwałe, stwarzające stan pewności prawa. Porządek prawny państwa prawnego powinien być stabilny /por. S.Wronkowska: Zarys koncepcji państwa prawnego w polskiej literaturze politycznej i prawnej, [w:] Polskie dyskusje o państwie prawa, Warszawa 1995, str. 75/. Naruszenie pewności prawa i uszczuplenie posiadanych już przez określony podmiot praw jest stanowieniem prawa z naruszeniem reguł wynikających z zasady demokratycznego państwa prawnego. Reguły te, wiążące także prawodawcę, wyznaczają sposób tworzenia prawa, jego formę i oczywiście treść. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego przyjęty w zaskarżonej ustawie sposób regulacji stanowi naruszenie tych reguł. Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie pociąga za sobą konieczność ponoszenia przez gminy dodatkowych kosztów w przypadku realizacji celów publicznych na terenach zajętych przez ogrody działkowe. W tym zakresie Trybunał Konstytucyjny wziął pod uwagę także argumentację podnoszoną przez jednego z Wnioskodawców odwołującego się do postanowień art. 9 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. Do kompetencji Trybunału nie należy wprawdzie orzekanie o zgodności ustaw z umowami międzynarodowymi, ale sprzeczność lub niespójność ustawy z postanowieniami wiążącej państwo umowy międzynarodowej jest oceniana przy badaniu zgodności zaskarżonych przepisów z art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy /por. orzeczenie TK z dnia 17 października 1995 r. K 10/95 - OTK 1995 cz. II poz. 30/. Uznając za zasadny zarzut naruszenia przez art. 2 ust. 1-3 oraz 5 i 6 noweli z dnia 23 czerwca 1995 r. art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy, Trybunał Konstytucyjny nie dopatrzył się jednak naruszenia zakazu działania prawa wstecz. Przyznane w kwestionowanych przepisach roszczenia wprawdzie są uwarunkowane istnieniem określonego stanu faktycznego w przeszłości, ale nastawione są wyłącznie na wywołanie zmian po wejściu w życie tych przepisów /por. orzeczenie TK K 18/95 - OTK ZU 1996 nr 1 poz. 1/. Zasady demokratycznego państwa prawnego naruszone zostały także przez treść art. 8 ust. 1 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych w brzmieniu nadanym przez ustawę zmieniającą. Art. 8 ust. 1 ustawy w tym brzmieniu określa, że "grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, przeznaczone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod pracownicze ogrody działkowe, przekazuje się nieodpłatnie w użytkowanie Polskiemu Związkowi Działkowców. Przekazania dokonują odpowiednio kierownicy urzędów rejonowych lub zarządy gmin". Przepis ten zawiera jednoznacznie określone ograniczenie podmiotowe, wyrażające się w ustanowieniu obowiązku nieodpłatnego przekazania w użytkowanie gruntów przeznaczonych pod pracownicze ogrody działkowe jedynie na rzecz Polskiego Związku Działkowców. Rozwiązanie to nawiązuje do przyjętej w ustawie z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, konstrukcji wyłączności Polskiego Związku Działkowców w zakresie zakładania i prowadzenia pracowniczych ogrodów działkowych. W obecnym systemie gospodarczym, gdzie prawa cywilne nabywa się na mocy umów jest jakąś reminiscencją systemu nakazowego /por. J.Ignatowicz: opinia (...) str. 1/. Taki stan prawny uległ zasadniczej zmianie w chwili wejścia w życie zaskarżonej noweli z dnia 23 czerwca 1995 r. Ustawa ta w art. 3 dokonała bowiem nowelizacji art. 4 ust. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ przez dodanie trzeciego zdania w brzmieniu: "Grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod pracownicze ogrody działkowe mogą być oddawane nieodpłatnie w użytkowanie wieczyste organizacjom zrzeszającym działkowców". Przepis ten przez zawarte w nim sformułowanie "organizacjom zrzeszającym działkowców", użyte ewidentnie w liczbie mnogiej, wskazuje, że obecnie polski system prawny dopuszcza możliwość istnienia wielu, nie zaś, jak wynikało to z obowiązujących przed dokonaniem zaskarżonej nowelizacji przepisów, jednej organizacji zrzeszającej działkowców. Należy stwierdzić, że art. 4 ust. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu nadanym przez art. 3 ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych stanowi lex posterior w stosunku do przepisu art. 4 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Obecnie możliwe jest zatem utworzenie obok Polskiego Związku Działkowców innej organizacji zrzeszającej działkowców. Zarazem jednak z treści art. 8 ust. 1 w brzmieniu nadanym przez zaskarżoną nowelę wynika ciążący na kierownikach urzędów rejonowych lub zarządach gmin obowiązek nieodpłatnego każdoczesnego przekazania gruntów przeznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod pracownicze ogrody działkowe, Polskiemu Związkowi Działkowców. Przepis ten w istocie wprowadza swoisty monopol Polskiego Związku Działkowców, ponieważ organizacja ta jest jedynym podmiotem, na rzecz którego istnieje obowiązek nieodpłatnego przekazywania wszelkich gruntów przeznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod pracownicze ogrody działkowe. Tym samym przepis ten wprowadza zasadę uprzywilejowania Polskiego Związku Działkowców w stosunku do innych organizacji zrzeszających działkowców. Uprzywilejowanie to ma szczególny charakter, albowiem faktycznie wyklucza możliwość powstania obok PZD jakiejkolwiek innej organizacji zrzeszającej działkowców mogącej zrealizować zakładane cele. Dzieje się tak ze względu na brak możliwości uzyskania terenów przeznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod pracownicze ogrody działkowe, które obowiązkowo powinny zostać przekazane na rzecz PZD. W istocie Polski Związek Działkowców uzyskuje na mocy tego przepisu nie tylko wyłączność w zakresie uzyskiwania terenów przeznaczonych pod pracownicze ogrody działkowe, lecz także w sferze członkostwa, albowiem każdy podmiot, który chciałby uzyskać możliwość użytkowania pracowniczego ogrodu działkowego musi zostać członkiem PZD. Regulacja ta prowadzi zatem do zasadniczego ograniczenia prawa zrzeszania się obywateli. Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie opiera się w swoim orzecznictwie na założeniu, iż prawo stanowione w Rzeczypospolitej powinno odpowiadać doktrynalnym, wręcz modelowym kryteriom i wartościom demokratycznego państwa prawnego, wywiedzionym z treści art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy /Orzeczenie TK z dnia 12 stycznia 1995 r. K 12/94 - OTK 1995 cz. I poz. 2/. Zasada praworządności materialnej, której istotne elementy wynikają z art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy, wymaga aby prawo wyrażało wartości odpowiadające demokratycznemu charakterowi państwa /por. Orzeczenie TK z dnia 22 sierpnia 1990 r. K 7/90 - OTK 1990 poz. 5/. Wolność zrzeszania się obywateli określona w art. 84 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych wynika immanentnie z założeń demokratycznego państwa prawnego. Trybunał Konstytucyjny raz jeszcze potwierdza stanowisko zawarte w orzeczeniu z dnia 12 lutego 1991 r. K 6/90 /OTK 1991 poz. 1/, że obywatele pragnący jednoczyć swą działalność mają swobodę dokonywania wyboru formy prawnoorganizacyjnej, w zależności od celów jakie zamierzają realizować, wybierając taką formę, w której będą mogli osiągnąć zamierzone skutki prawne. W demokratycznym państwie prawnym nie są dopuszczalne merytorycznie nieuzasadnione ograniczenia prawa zrzeszania się obywateli. Przyjęta w art. 8 ust. 1 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych w brzmieniu nadanym przez ustawę zmieniającą konstrukcja petryfikuje wyłączność PZD w dostępie do gruntów przeznaczonych na pracownicze ogrody działkowe, przez co pozbawia inne organizacje zrzeszające działkowców możliwości realizacji zamierzonych skutków prawnych i zmusza tym samym każdy podmiot dążący do uzyskania prawa użytkowania pracowniczego ogrodu działkowego do członkostwa w PZD, utrzymując w ten sposób monopol tej organizacji w prowadzeniu pracowniczych ogrodów działkowych. Takie rozwiązanie narusza zasady demokratycznego państwa prawnego.