II SA/Łd 1681/96

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Ł. na uchwałę Rady Gminy A. z 2 października 1995 r. (...) w przedmiocie uchylenia w części miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy A., stwierdza niezgodność zaskarżonej uchwały z prawem. Uchwałą (...) z 2 października 1995 r. Rada Gminy A., powołując się na przepisy art. 4 ust. 1, art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415/ oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, uchyliła ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy A., zatwierdzonego uchwałą z 30 grudnia 1987 r. ze zmianami zatwierdzonymi uchwałą z 21 października 1994 r., w części obejmującej obszar działki nr 6/2, położonej na terenie sołectwa (...). Uchwala zgodnie z jej par. 4 weszła w życie z dniem jej podjęcia. W uzasadnieniu uchwały podano, iż właściciel dziatki nr 6/2 we wsi (...) zwrócił się o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu tej działki. Obowiązujące ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego nie pozwalały na wydanie pozytywnej decyzji w stosunku do zamierzeń inwestycyjnych przedstawionych we wniosku. Już w 1994 r. postulowane były zmiany przeznaczenia tego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na to, iż w sąsiedztwie nieruchomości znajdował się poligon wojskowy, wnioskowane zmiany nie zostały wówczas uwzględnione. Obecnie poligon został zlikwidowany. Uchylenie postanowień planu jest zatem konieczne, aby możliwe było ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z art. 40 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, bez konieczności sporządzania zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. W skardze z 1 października 1996 r. Wojewoda Ł., powołując się na przepis art. 93 ustawy o samorządzie gminnym, wnosił o stwierdzenie nieważności powołanej wyżej uchwały. Podniósł on, iż stosownie do treści art. 18 ust. 3 cytowanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, wszelkie zmiany dokonywane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wymagają zastosowania procedury określonej w art. 18 ust. 2 tej ustawy. Każde naruszenie przepisów art. 18 powoduje nieważność uchwały z mocy prawa - art. 27 ust. 1 ustawy. Ponadto, par. 4 uchwały, stanowiący, iż wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, jest sprzeczny z przepisem art. 28 cytowanej ustawy. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Podniosła, iż przedmiotowa uchwala nie dotyczyła sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego ani jego zmiany, a jedynie uchylenia postanowień planu na określonym w uchwale terenie. W ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym dopuszcza się istnienie terenów objętych planem i terenów tego planu pozbawionych, w związku z czyn możliwe jest uchylenie planu na określonym terenie w sytuacji, gdy takie działanie nie naruszy niczyich praw, które mogłyby wynikać z uchwalonego planu, a taka właśnie sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Podjęta uchwała miała na celu zrealizowanie trybu zmiany przeznaczenia terenu na wniosek jego właściciela. Ponadto, procedura wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sytuacji braku planu /art. 40 ustawy/ jest krótsza niż sporządzenie zmiany planu w trybie art. 18 ustawy i znacznie mniej kosztowna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest merytorycznie zasadna. Stosownie do treści art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym, a jego ustalenia mają moc przepisów powszechnie obowiązujących. Nie różni się on tym samym od innych przepisów uchwalanych przez radę gminy na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, poza tym, iż tryb uchwalania tego przepisu został uregulowany w art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./. Tryb ten, jest stosunkowo szczegółowo unormowany, a każde odstępstwo od niego powoduje nieważność w całości lub w części uchwały - art. 27 ust. 1 ustawy. Ten szczególny tryb postępowania, a także przewidziana sankcja za jego naruszenie, wynikają z tego, iż uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego precyzuje zakres gospodarczego wykorzystania terenu, przy czym powinien on uwzględniać interesy właścicieli i użytkowników gruntu, a także interesy wspólnoty samorządowej i państwa. W toku procesu uchwalania planu, wszystkie zainteresowane podmioty muszą mieć zatem zagwarantowane prawo przedstawienia i obrony swoich interesów. Powyższe dotyczy również zmiany już istniejącego planu zagospodarowania przestrzennego - art. 18 ust. 3 ustawy. W żadnym wypadku nie jest możliwe odstąpienie od ustalonych zasad postępowania. Nie ma bowiem w tym przedmiocie uregulowań prawnych zezwalających na to. Powołane przez Radę Gminy przepisy art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym mają charakter kompetencyjny i nie mogą stanowić podstawy podjęcia uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego bez zachowania trybu określonego w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Stanowiska takiego nie można wyprowadzić zarówno z treści tych przepisów, jak i z treści art. 8 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, tak jak to uczyniła Rada Gminy. Należy podkreślić, iż wymieniony ostatnio przepis reguluje zakres rozstrzygnięć, jakie powinna zawierać uchwała o ustaleniu planu zagospodarowania przestrzennego. Wniosek ten jest oczywisty, jeżeli uwzględni się całe unormowanie zawarte w wymienionym art. 8, a nie tylko wyjęty z kontekstu fragment ustępu 2. Względy natury celowościowej wskazane w odpowiedzi na skargę nie mogą mieć pierwszeństwa przed wyraźnymi sformułowaniami zawartymi w treści omawianych przepisów. Należy przy tym zwrócić uwagę na to, iż uwzględnienie interesu właściciela jednej tylko nieruchomości może być sprzeczne z interesami innych podmiotów, które powinny mieć prawo wypowiedzenia się jeszcze przed podjęciem uchwały w sprawie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, którą jest także uchylenie w części ustaleń planu obowiązującego. Niezależnie od powyższego, skarżący słusznie wskazał na sprzeczność treści par. 4 zaskarżonej uchwały z przepisem art. 28 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wprost wynika, iż uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązują od w niej określonego, jednak nie wcześniej niż po upływie 14 dni od ogłoszenia. Powyższe rozważania w pełni uzasadniają pogląd, iż zakwestionowana uchwała narusza wymienione przepisy prawa, w tym art. 18, co z mocy art. 27 ust. 1 powoduje jej nieważność w całości. Mimo zaistnienia podstaw do stwierdzenia nieważności, Sąd z uwagi na upływ okresu jednego roku od podjęcia uchwały do wyrokowania, ograniczył się jedynie do art. 94 ust. 1 i 2 powołanej ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 16 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.