II SA/Po 730/98

W ramach kompetencji rady gminy w zakresie określania szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie mieści się zobowiązanie właścicieli wraków pojazdów mechanicznych do oddania ich na złom. Rada gminy nie jest również upoważniona do ustanowienia odpowiedzialności karno-administracyjnej za naruszenie określonych przez nią zasad utrzymania czystości i porządku. Rada Miejska w Z. podjęła 26 lutego 1998 r. uchwałę w sprawie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie miasta, o następującej treści; Na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ w zw. z art. 4 ust. 2 i 3 i art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminie uchwala się, co następuje: par. 1 1. Dla zapewnienia odpowiednich warunków sanitarno-higienicznych w mieście wprowadza się szczegółowe zasady dotyczące: a/ wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, b/ rodzaju urządzeń przeznaczonych do gromadzenia odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, a także zasad ich rozmieszczania, c/ częstotliwości, zasad i sposobu usuwania odpadów komunalnych z nieruchomości oraz z innych terenów przeznaczonych do użytku publicznego, d/ rozliczania świadczonych usług usuwania i unieszkodliwiania odpadów komunalnych. 2. Ww. zasady określa załącznik stanowiący integralna część niniejszej uchwały. par. 2 Naruszenie przepisów par. 1 uchwały podlega karom określonym w Kodeksie wykroczeń - art. 117 i art. 145. Bogdan P. wniósł skargę, domagając się stwierdzenia nieważności par. 2 uchwały oraz par. 2-13, par. 17, par. 21 ust. 1-3, par. 23, par. 24, par. 10, par. 12, par. 13 i par. 14 ust. 8 i 9 załącznika do uchwały, z następujących powodów. Ustawa o utrzymaniu porządku i czystości nie upoważnia do stanowienia gminnych przepisów porządkowych. Problem zaśmiecania miejsc publicznych regulują bowiem przepisy innych ustaw. Przepis par. 10 załącznika do uchwały zawiera błędną interpretację pojęcia "właściciel nieruchomości". Przepisy par. 12 i par. 13 obejmują kompetencje organów nadzoru budowlanego. Nie mogą więc być treścią uchwały organu gminy. par. 14 ust. 8 i 9 załącznika do uchwały zawiera błędną interpretację pojęcia rzeczy porzuconych, umożliwiającą pozbawienie niektórych właścicieli ich własności. Urząd Miejski w Z. wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi stwierdzono, że: 1/ Przepis par. 2 uchwały jest jedynie informacją dla mieszkańców gminy o obowiązujących normach prawnych. 2/ Przepis par. 10 załącznika do uchwały nie zawiera interpretacji "właściciel nieruchomości", a jedynie stanowi o ich obowiązkach. Definicja pojęcia właściciela zawarta jest w słowniczku uchwały. Zawarte jest również w nim pojęcie "tereny przeznaczone do użytku publicznego". 3/ Regulacja zawarta w par. 12 i 13 załącznika znajduje umocowanie w art. 4 pkt 1 i art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. 4/ Uregulowanie dotyczące obowiązków właścicieli wraków pojazdów mechanicznych oraz prawo miasta wobec właścicieli porzuconych wraków pojazdów znajduje umocowanie w przepisie art. 4 pkt 1 i art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy. 5/ Przepis art. 4 ustawy zobowiązuje rady gmin do ustalania w drodze uchwały szczegółowych zasad czystości i porządku na terenie gmin, a więc wobec wszystkich jej mieszkańców, a zakres podmiotowy ustawy określa przepis art. 1. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uchwała Rady Miejskiej w Z. z 26 lutego 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Z.-G. wydana została na podstawie przepisu art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym w zw. z art. 4 ust. 1, 2 i 3 i art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminie. Skarga w części dotyczącej par. 2 uchwały jest zasadna. Przepisy gminne objęte uchwałą wydane zostały na podstawie upoważnienia ustawowego. Nie są to więc przepisy porządkowe, o jakich mowa w przepisie art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym. Jedynie bowiem te przepisy mogą przewidywać za ich naruszenie karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach /ust. 4 art. 40/. Podstawą odmiennej oceny tej część uchwały nie może być wyrażony w odpowiedzi na skargę pogląd miasta Z., iż przepis par. 2 jest jedynie informacją dla mieszkańców gminy. Ustawa o utrzymaniu porządku i czystości w gminach nie zawiera bowiem upoważnienia do zamieszczenia w uchwale takiej informacji. Przepis ust. 1 i 2 par. 12 załącznika do uchwały stanowi: "1. Właściciele nieruchomości, na których w związku z bytowaniem człowieka powstają płynne odpady komunalne, którzy nie mają możliwości podłączenia się do miejskiej sieci kanalizacyjnej są zobowiązani do wyposażenia nieruchomości w szczelne, bezodpływowe zbiorniki /szamba/ o odpowiedniej pojemności. 2. Zbiorniki na nieczystości płynne oraz ich usytuowanie na terenie nieruchomości muszą odpowiadać wymaganiom wynikającym z przepisów odrębnych, a w szczególności z ustawy Prawo budowlane i przepisów wykonawczych do tej ustawy". Skarżący słusznie zarzuca, iż przepis ust. 2 par. 12 uchwały jest niezgodny z prawem. Rada gminy stosownie do przepisu art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach została upoważniona do ustalania w drodze uchwały szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Wskazany przepis /punkty 1-6/ nie daje podstaw do przyjęcia, iż rada gminy została upoważniona do określenia sposobu budowy urządzeń służących do gromadzenia odpadów komunalnych, a w szczególności do stwierdzenia, iż urządzenia te winny być budowane zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Skarżący słusznie stwierdza, iż budowa obiektów budowlanych uregulowana jest przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ oraz rozporządzeniem ministra gospodarki przestrzennej i budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 46 ze zm./. W szczególności przepisy rozporządzenia wykonawczego regulują przyłączenia do sieci zewnętrznych i budowę zbiorników na nieczystości ciekłe. Przepis ust. 2 par. 13 uchwały jako wydany bez upoważnienia ustawowego należało więc uznać za nieważny. Uchwała w części dotyczącej gromadzenia odpadów komunalnych powstałych na terenie nieruchomości zawiera przepis par. 14 ust. 8 o następującym brzmieniu: "Właściciel wraku pojazdu mechanicznego zobowiązany jest do jego złomowania przez odtransportowanie do jednostki prowadzącej obrót surowcami wtórnymi". Powyższy przepis jest niezgodny z prawem. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zalicza do odpadów komunalnych również "porzucone wraki pojazdów mechanicznych" /art. 2 ust. 1 pkt 2/. Rada gminy upoważniona została do ustalania szczegółowych zasad częstotliwości, zasad i sposobu usuwania odpadów komunalnych z nieruchomości oraz z innych terenów przeznaczonych do użytku publicznego, a także do ustalania wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości. Tymczasem rada gminy niniejszą uchwałą nałożyła na właścicieli wraków pojazdów mechanicznych /nie porzuconych/ obowiązek określonego rozporządzenia ich własnością. Konstytucyjną zasadą wyrażoną w art. 21 jest, iż Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Przepis art. 140 Kc stanowi z kolei, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy i nią rozporządzać. Mając powyższe na uwadze uznać należało, iż usta. 8 par. 14 uchwały wydany został bez upoważnienia ustawowego. Zarzuty skargi kwestionujące uchwałę w pozostałym zakresie nie są zasadne. Skarżący bezpodstawnie kwestionuje legalność przepisów par. 2-13, par. 17, par. 21 ust. 1-3, par. 23 i par. 24 załącznika do uchwały, które określają obowiązki właścicieli i posiadaczy nieruchomości w zakresie gromadzenia śmieci. Nie można bowiem podzielić poglądu, iż rada gminy została upoważniona do wydawania przepisów gminnych tylko w odniesieniu do gminnych zasobów nieruchomości. Utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy /art. 3 ust. 1/. Nie ma więc żadnych podstaw, aby przepisy ustawy, a zwłaszcza art. 4, zawierający upoważnienie do ustalania szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, ograniczały pojęcie "teren gminy" tylko do terenów stanowiących własności gminy. Skarżący kwestionuje również przepis par. 10 załącznika, który stanowi, iż "właściciele nieruchomości, które w całości lub w części są terenami użytku publicznego, mają obowiązek ustawienia na tych terenach urządzeń do gromadzenia odpadów komunalnych stałych". Według skarżącego przepis zawiera błędną interpretację terminu "właściciel nieruchomości". Pojęcie właściciela nieruchomości zawiera przepis art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wbrew poglądowi skarżącego omawiany przepis uchwały nie zawiera odmiennej wykładni. Obowiązki właścicieli określone zostały w oparciu o upoważnienie zawarte w art. 4 pkt 2. Według tego upoważnienia rada gminy może określić rodzaje urządzeń przeznaczonych do gromadzenia odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, a także zasad ich rozmieszczania. Kwestionowany przez skarżącego przepis par. 13 załącznika do uchwały nie jest niezgodny z prawem. 1. Przepis ten stanowi, iż "właściciele nieruchomości wyposażonych w zbiorniki bezodpływowe są zobowiązani do przyłączenia się do sieci kanalizacji sanitarnej i likwidacji szamb nie później jednak niż: a/ do końca 1999 r. w odniesieniu do nieruchomości położonych na ulicach wyposażonych w sieć kanalizacji sanitarnej oddanej do użytku przed 1 stycznia 1997 r., b/ w ciągu jednego roku od dnia przekazania do eksploatacji nowo wybudowanej sieci kanalizacyjnej. 2. Sposób przyłącza musi być uzgodniony z właścicielem sieci. Wbrew poglądowi skarżącego nie można uznać, aby problematyka uregulowana omawianym przepisem należała do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Uchwała nie reguluje bowiem problemów budowy określonych obiektów budowlanych, a jedynie określa terminy przyłączenia do sieci kanalizacji sanitarnej. Uprawnienie do określenia tych zasad mieści się w upoważnieniu ustawowym zawartym w art. 4 pkt 2. Skarżący zakwestionował także ust. 9 par. 14 załącznika do uchwały. Przepis ten ma następujące brzmienie: "Porzucone na terenie miasta wraki pojazdów mechanicznych odtransportowane zostaną przez upoważnione przez prezydenta miasta służby w wyznaczone miejsce, a ich właściciele będą poszukiwani celem pokrycia kosztów likwidacji wraków". Porzucone wraki pojazdów mechanicznych są odpadami komunalnymi. Przepis art. 4 pkt 3 upoważnia radę gminy do ustalenia zasad dotyczących sposobu usuwania tych odpadów, a przepis art. 6 ust. 5 do określania zasad rozliczania świadczonych usług. Z tego powodu nie można uznać, iż uchwała w tej części jest nieważna.