SA/Rz 2198/98

1. Skoro ustawodawca przyznał regionalnej izbie obrachunkowej /organowi nadzoru/ wyraźnie określony i stosunkowo krótki termin, tj. 30 dni do stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części, to nie byłoby żadnego racjonalnego uzasadnienia do przyjęcia tezy, iż w przypadku, kiedy regionalna izba obrachunkowa z tego terminu nie skorzysta, może wnieść skargę do sądu bez ograniczenia tej czynności jakimkolwiek terminem. 2. Termin do wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez regionalną izbę obrachunkową wynosi 30 dni /art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. 3. Początek biegu terminu 30 dni do wniesienia skargi do sądu rozpoczyna się po upływie ostatniego dnia terminu 30 dni do stwierdzenia nieważności uchwały przez regionalną izbę obrachunkową /art. 91 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./. Rada Miasta L. podjęła 16 czerwca 1998 r. uchwałę na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "c" i art. 58 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ w której postanowiła zaciągnąć pożyczkę w wysokości 600 000 zł z Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej na sfinansowanie budowy kanalizacji sanitarnej we wschodniej części miasta - II etap. 4 września 1998 r. Regionalna Izba Obrachunkowa w Rz. złożyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą uchwałę i wniosła o stwierdzenie nieważności tejże uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, iż wskazana wyżej uchwała podjęta została z naruszeniem art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o finansowaniu gmin /Dz.U. 1998 nr 30 poz. 164/, ponieważ w budżecie miasta na 1998 rok nie zostały określone wydatki na sfinansowanie kosztów inwestycji. Strona skarżąca wskazała, iż kwestionowana uchwała została jej doręczona 2 lipca 1998 r., czyli po upływie kadencji rad gmin i w tej sytuacji zasadne jest wniesienie skargi na podstawie art. 93 ustawy o samorządzie terytorialnym, skoro od 20 czerwca 1998 r. brak było organu gminy, który byłby uprawniony do usunięcia nieprawidłowości w uchwale i skarżąca nie mogła skorzystać z uprawnień określonych w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. nr 85 poz. 428 ze zm./. W odpowiedzi na skargę Zarząd Miasta wniósł o jej oddalenie i stwierdził, iż zarzuty ujęte w skardze są nietrafne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "c" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, podejmowanie uchwał w sprawie zaciągania długoterminowych pożyczek i kredytów, zastrzeżone zostało do wyłącznej właściwości rady gminy. Kontrole gospodarki finansowej gminy sprawują regionalne izby obrachunkowe, będące organami nadzoru w zakresie spraw budżetowych /art. 86 w zw. z art. 62 cyt. ustawy o samorządzie terytorialnym, art. 1 ust. 1, ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych - Dz.U. nr 85 poz. 428 ze zm./. W związku z tym wójtowie gmin /burmistrzowie, prezydenci miast/ zobowiązani zostali do przedkładania - w terminie 7 dni od podjęcia - regionalnej izbie obrachunkowej wszystkich uchwał objętych nadzorem izby /art. 90 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym/, zaś izba bada zgodność z prawem uchwały rady gminy, podjętej w sprawach określonych jako poddane kontroli izby - czyli między innymi uchwały w sprawie zaciągania pożyczek i kredytów długoterminowych - w trybie nadzoru, określonym w art. 91 ustawy /art. 11 ust. 1 pkt 6 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych/. Orzeczenie o nieważności uchwały w całości lub części zapada w przypadku stwierdzenia, iż uchwała ta jest sprzeczna z prawem /art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym i art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych/. Do stwierdzenia nieważności organ nadzoru - czyli w zakresie uchwał w sprawach wymienionych wyżej - regionalna izba obrachunkowa ma wyznaczony termin 30 dni od daty otrzymania tej uchwały, zaś po upływie tego terminu traci powyższe uprawnienie, ale może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego /stanowisko takie wyrażone zostało między innymi w wyroku NSA z dnia 30 sierpnia 1 995 r., III SA 439/95 - ONSA 1996 Nr 3 poz. 140/. W niniejszym przypadku -jak podano wyżej - kwestionowana uchwała doręczona została Regionalnej Izbie Obrachunkowej 2 lipca 1998 r., czyli po upływie kadencji rad gmin, do których kolejne wybory odbyły się dopiero 11 października 1998 r. /art. 16 ustawy o samorządzie terytorialnym, art. 121 "a" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin - Dz.U. 1996 nr 84 poz. 387 ze zm./ i z tego powodu, Izba - jak podała w skardze - nie wszczynała postępowania, określonego w art. 12 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, a skorzystała z uprawnienia do wniesienia skargi. Ponieważ - zgodnie z unormowaniami zawartymi w art. 21, art. 33 i art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ - sąd bada zgodność zaskarżonego aktu z obowiązującym prawem po wszczęciu postępowania na podstawie skargi wniesionej przez uprawniony podmiot, zobowiązany jest także do sprawdzenia, czy zachowane zostały warunki formalno-procesowe skargi, czyli czy została ona wniesiona przez podmiot uprawniony, czy została wniesiona w terminie itd. W niniejszej sprawie wskazany wyżej termin 30 dni do stwierdzenia przez skarżącą Izbę nieważności uchwały upływał najpóźniej 3 sierpnia 1998 r. /poniedziałek/, zaś uchwała Kolegium Izby w przedmiocie wniesienia skargi do sądu została podjęta 26 sierpnia 1998 r., a wniesienie skargi nastąpiło 4 września 1998 roku. Rozważając kwestię, czy skarga w niniejszej sprawie została wniesiona prawidłowo pod względem formalnym, należy stwierdzić, iż przepis art. 93 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie gminnym nie zawiera żadnego unormowania odnośnie terminu, w jakim organ nadzoru /wymieniony w art. 86 powyższej ustawy/ może wnieść skargę do sądu, czyli ani nie wskazuje takiego terminu, ani też nie odsyła do uregulowania w innych aktach prawnych /odesłanie w art. 91 ust. 4 ustawy do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczy rozstrzygnięć nadzorczych/. Z kolei przepis art. 35 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, określający tryb i termin wniesienia skargi do sądu, stwierdza, iż skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie /lub od dowiedzenia się przez niego o podjęciu takiego rozstrzygnięcia, aktu itd./. Natomiast szczególne uregulowanie, zawarte w ust. 2 tegoż przepisu w zakresie terminu, odnosi się podmiotowo tylko do prokuratora lub rzecznika praw obywatelskich i zakreśla dłuższy termin do wniesienia skargi. Wobec treści cytowanych wyżej uregulowań powstaje wątpliwość, czy wniesienie skargi w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie jest ograniczone żadnym terminem - z tym tylko, że nie może nastąpić wcześniej niż po upływie terminu 30 dni, wskazanego w art. 91 ust. 1 powyższej ustawy, czy też w tym przypadku należy stosować termin określony w art. 35 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. W ocenie sądu nie do przyjęcia jest stanowisko, aby dopuszczalna była sytuacja, kiedy organ nadzoru, czyli w tym przypadku regionalna izba obrachunkowa mogłaby w nieograniczonym czasie wnosić skargę do sądu na uchwałę i to w sprawie dotyczącej finansów gminy, zaciągania przez nią zobowiązań finansowych wywołujących skutki w przyszłości, czyli w sprawie, której ostateczne rozstrzygnięcie ma żywotne znaczenie dla gminy i jej mieszkańców. Unormowanie zawarte w art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, zabraniające stwierdzenia nieważności uchwały po upływie jednego roku od jej podjęcia, nie daje podstaw do domniemywania z jego treści terminu do wniesienia skargi, gdyż odnosi się w istocie do skutku upływu czasu -w zakresie treści rozstrzygnięcia - od chwili podjęcia uchwały, do chwili orzekania w przedmiocie jej nieważności. Skoro ustawodawca przyznał regionalnej izbie obrachunkowej /organowi nadzoru/ wyraźnie określony i stosunkowo krótki termin - 30 dni do stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub części - to nie byłoby żadnego racjonalnego uzasadnienia do przyjęcia tezy, iż w przypadku, kiedy regionalna izba obrachunkowa z tego terminu nie skorzysta, może wnieść skargę do sądu bez ograniczenia tej czynności jakimkolwiek terminem. Nie można bowiem też pominąć uregulowania z art. 51 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym /w związku z art. 8 prawa budżetowego/, czyli faktu, iż budżet gminy uchwalany jest na rok kalendarzowy, a więc na czas ściśle określony, zaś konieczność spłaty zobowiązań pieniężnych ma niewątpliwy wpływ na realizację budżetu w określonych latach. Skoro więc art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje jedynie podmiot uprawniony do wniesienia skargi i termin po upływie którego uzyskuje on to uprawnienie, zaś nie reguluje pozostałych kwestii, to w ocenie sądu zasadne jest przyjęcie, iż odnośnie terminu do wniesienia skargi należy sięgnąć do aktu ogólnego regulującego tę kwestię, czyli do ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i zawartego w niej art. 35 ust. 1 i w konsekwencji przyjąć ograniczenie do wniesienia skargi terminem 30-dniowym. Jeśli bowiem dla zaskarżenia rozstrzygnięcia organu nadzorczego, ustawodawca w art. 98 ust. 1 ustawy wprowadził wyraźnie określony termin 30 dni od dnia jego otrzymania przez gminę /związek komunalny/, to w demokratycznym państwie prawa bardziej zasadne wydaje się przyjęcie, że także i organ nadzoru musi być ograniczony terminem do wniesienia skargi, niż przyjęcie, że takiego ograniczenia terminowego nie ma, skoro w tym konkretnym przepisie ustawodawca go nie zamieścił. W konsekwencji sąd nie podziela stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 1991 r., SA/Gd 65/91 /ONSA 1991 Nr 2 poz. 38/, odnoszącego się do stanu prawnego przed wejściem w życie ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, iż przepis art. 199 par. 1 kodeksu postępowania administracyjnego, przewidujący do wniesienia skargi termin 30 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, nie ma zastosowania do skarg organów nadzoru na uchwały organów gminy. Nie podziela także poglądu, wyrażonego przez Marię Rzążewską już w okresie obowiązywania ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, że termin do wniesienia skargi na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym nie został ograniczony w czasie /"Zaskarżanie uchwał samorządu terytorialnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego" - Zachodnie Centrum Organizacji, Warszawa-Zielona Góra, 1997/. W takiej sytuacji pozostaje jeszcze do rozstrzygnięcia kwestia od jakiej daty należy liczyć bieg powyższego terminu 30 dni do wniesienia skargi i w tym względzie w ocenie sądu zasadne jest przyjęcie, iż termin ten należy liczyć od upływu nieprzekraczalnego terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a więc po upływie ostatniego dnia terminu 30 dni do stwierdzenia nieważności uchwały przez regionalną izbę obrachunkową, rozpoczyna swój bieg termin 30 dni do wniesienia skargi do sądu. Początek biegu terminu dla zachowania określonych wymogów formalno-procesowych musi być bowiem wyraźnie określony i w ocenie sądu ten warunek jest spełniony przy sposobie wskazanym wyżej. Uwzględniając powyższe, należy stwierdzić, że skarga w niniejszej sprawie została wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia, albowiem - jak wskazano wyżej - jeśli przyjmie się, że termin do stwierdzenia nieważności uchwały upłynął 3 sierpnia 1998 r. to termin 30 dni do wniesienia skargi, liczony od 4 sierpnia 1998 r., upłynął 2 września 1998 r., natomiast skarga została wniesiona 4 września 1998 r. Z powyższego względu skarga ta podlega odrzuceniu w oparciu o art. 27 ust. 2 w związku z art. 53 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.