OPS 1/99

Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie ze skargi Mirosława D. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 29 grudnia 1997 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przyznających pomoc finansową na budownictwo mieszkaniowe po rozpoznaniu (...) wątpliwości prawnej przekazanej przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 25 listopada 1998 r. w sprawie I SA 313/98, do wyjaśnienia (...): Czy lokalem mieszkalnym w rozumieniu art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji /Dz.U. nr 30 poz. 179 ze zm./ - jest lokal, o jakim mowa w art. 90 tej ustawy, czy również inny lokal, jeżeli został przydzielony decyzją administracyjną nawet przed rozpoczęciem służby w Policji, a ponadto czy - w świetle art. 94 ust. 1 w związku z art. 95 pkt 2 ustawy o Policji - policjantowi nie przysługuje pomoc finansowa, jeżeli nie można mu przydzielić lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, gdyż posiada już odpowiedni lokal mieszkalny? podjął następującą uchwałę: Postanowieniem z dnia 25 listopada 1998 r., w sprawie I SA 313/98, skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, rozpatrując skargę Mirosława D. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 29 grudnia 1997 r. Nr 154/97 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przyznających pomoc finansową na budownictwo mieszkaniowe, wystąpił o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów tego Sądu wątpliwości prawnej przedstawionej w sentencji uchwały. Przedstawione wątpliwości prawne powstały w toku rozpatrywania sprawy, której stan faktyczny jest następujący: Mirosław D. /policjant od 1991 r, w służbie stałej od 1994 r./ decyzją Naczelnika Miasta L. z dnia 11 kwietnia 1986 r. GKM-8174/41/86 otrzymał przydział lokalu nr 1 w domu nr 63 przy ul. K. w L., o powierzchni mieszkalnej 43,60 m2, który odpowiada przysługującej mu obecnie powierzchni mieszkalnej. Komendant Rejonowy Policji w L. - działając na podstawie par. 3 zarządzenia nr 41 Ministra Spaw Wewnętrznych z dnia 19 marca 1993 r. w sprawie określenia wysokości pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe dla funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej i Państwowej Straży Pożarnej oraz zasad jej przyznawania i zwracania /Dz.Urz. MSW nr 3 poz. 40 ze zm./ - przyznał Mirosławowi D., na budowę domu jednorodzinnego, pomoc finansową w formie zaliczki: decyzją z dnia 24 czerwca 1996 r. Nr 15/L/96 w wysokości 6.374,40 zł i decyzją z dnia 9 grudnia 1996 r. Nr 33/L/96 w wysokości 1.394,40 zł. Komendant Wojewódzki Policji w S. decyzją z dnia 7 listopada 1997 r. Nr 6/II/97 na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa stwierdził nieważność obydwu wymienionych decyzji, ponieważ - w jego ocenie - zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Komendant Główny Policji decyzją z dnia 29 grudnia 1997 r. Nr 154/97 utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. W postępowaniu nadzorczym organy obu instancji uznały, że - w świetle art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji /Dz.U. nr 30 poz. 179 ze zm./ Mirosławowi D. nie przysługuje pomoc finansowa, bowiem decyzją Naczelnika Miasta L. z dnia 11 kwietnia 1986 r. otrzymał on przydział lokalu mieszkalnego, odpowiadający przysługującej mu obecnie powierzchni mieszkaniowej. Komendant Główny Policji wyjaśnił ponadto, że skoro w świetle art. 95 pkt 2 ustawy policjant nie jest uprawniony do otrzymania przydziału lokalu, nie jest również uprawniony do otrzymania pomocy finansowej. W uzasadnieniu postanowienia skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podniósł w szczególności, że stosownie do art. 94 ust. 1 ustawy, pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przysługuje policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Zdaniem zaś organów Policji, jeżeli policjant otrzymał przydział, pomoc nie przysługuje i nie ma już znaczenia, kiedy oraz jaki organ wydał decyzję o przydziale; nie ma zatem znaczenia status prawny przydzielonego lokalu. Taki pogląd - prezentowany również w orzecznictwie sądu administracyjnego - podziela Sąd Najwyższy /wyrok z dnia 24 kwietnia 1997 r. III RN 18/97 - OSNAPU 1998 nr 5 poz. 141/. Natomiast w ocenie skarżącego - powołującego się na literalne brzmienie przepisu - pomoc nie przysługuje tylko temu, kto będąc policjantem otrzymał lokal na podstawie decyzji administracyjnej. Chodzi tu zatem wyłącznie o lokale przeznaczone dla policjantów i pozostające w dyspozycji Policji - tj. lokale wymienione w art. 90 ustawy - gdyż żaden inny dysponent lokali, dokonujący ich przydziału w drodze decyzji administracyjnej, nie był obowiązany do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych policjantów. Skład orzekający wskazał, że stanowisko skarżącego znajduje potwierdzenie w wyrokach sądu administracyjnego z dnia 19 stycznia 1996 r. I SA 1759/97 /nie dotyczącym policjanta, lecz strażaka/ i z dnia 25 lipca 1996 r. I SA 630/95. W uzasadnieniu postanowienia podniesiono także, że według organów Policji - niezależnie od warunku rozwiązującego, jaki wynika z art. 94 ust. 1 ustawy - pomoc finansowa nie przysługuje, jeżeli policjantowi nie można przydzielić lokalu mieszkalnego z przyczyn wymienionych w art. 95 pkt 1-4 ustawy /w tej sprawie z przyczyny wymienionej w pkt 2/. Organy Policji uważają bowiem, że pomoc finansowa jest zastępczą /a więc wtórną/ formą realizacji prawa policjanta do lokalu mieszkalnego, określonego w art. 88 ust. 1 ustawy, stąd - jeżeli nie przydziela się lokalu - nie przyznaje się również pomocy finansowej. Zdaniem składu orzekającego, temu poglądowi można przeciwstawić stanowisko, że w istocie prawo policjanta do lokalu mieszkalnego realizuje się w dwóch równorzędnych formach: albo przez przydzielenie lokalu, albo przez przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu w inny sposób, gdyż prawo do lokalu ma podmiotowy charakter i odnosi się do każdego policjanta. Wydaje się, że właśnie dlatego nie przydziela się lokalu mieszkalnego policjantowi, który już posiada lub sam się pozbył lokalu /art. 95 pkt 2-4 ustawy/, aby zapewnić lokale policjantom, którzy nie mogą uzyskać lokalu własnym staraniem, natomiast przyznaje się - w zamian - pomoc finansową, limitowaną wielkością przysługującej powierzchni mieszkalnej. W ocenie składu orzekającego - przyjęcie poglądu organów Policji powoduje sytuację, że - chociaż każdy policjant ma prawo do lokalu - jednak nie każdy może otrzymać lokal, ten zaś - który nie może otrzymać lokalu - nie może również otrzymać pomocy finansowej. Podkreśla się następnie, iż z kolei - aby poruszyć inny aspekt, wprawdzie nie wiążący się wprost z okolicznościami sprawy, lecz pozwalający ustalić ratio legis całej regulacji - przyjęcie poglądu organów Policji prowadzi do wniosku, że - w świetle art. 95 pkt 3-4 ustawy - oprócz organów określonych w art. 90 ustawy, również na małżonku spoczywa obowiązek zapewnienia policjantowi lokalu, gdyż policjant, którego małżonek ma lub miał lokal lub dom, nie otrzyma ani lokalu, ani pomocy finansowej. Możliwość zaś różnego rozumienia instytucji pomocy finansowej uzasadnia wystąpienie o wyjaśnienie przedstawionych wątpliwości przez skład siedmiu sędziów, ponieważ od tego zależy rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z treści wystąpienia składu orzekającego z wątpliwościami prawnymi w niniejszej sprawie wynika, że Sąd ten przyjął za normatywnie uprawnioną zasadę, iż - stosownie do art. 94 ust. 1 ustawy - policjantowi przysługuje szeroko rozumiana pomoc mieszkaniowa /w szczególności przydział lokalu bądź pomoc finansowa/, niezależnie od posiadania lokalu mieszkalnego przez policjanta, względnie jego małżonka prowadzącego z nim wspólne gospodarstwo domowe, odpowiadającego przysługującym normom zaludnienia, o ile lokal ten nie został przydzielony na podstawie resortowej decyzji administracyjnej. Zdaniem składu orzekającego, do przyjęcia tego poglądu skłania literalne brzmienie art. 94 ust. 1 w zw. z art. 90 ustawy. W świetle przepisów powołanej ustawy, powyższy pogląd nie zasługuje na aprobatę. Ustawa w art. 88 ust. 1 stanowi - co do zasady - iż "policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych". Należy przyjąć, że z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane ustawą resortowe formy zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, a w szczególności: przydział lokalu mieszkalnego /art. 90 ustawy/, prawo do równoważnika pieniężnego /art. 92 ust. 1 ustawy/, prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość /art. 94 ust. 1 ustawy/. Prawo funkcjonariusza Policji do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie przepisów tej ustawy realizowane jest w oparciu o administracyjną decyzję o przydziale /art. 97 ust. 5 ustawy/. Gramatyczna wykładnia art. 88 ust. 1 w związku z art. 94 ust. 1 ustawy prowadzi do wniosku, iż przysługujące policjantowi prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane w pierwszym rzędzie przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano, policjantowi w służbie stałej przysługuje pomoc finansowa /por. wyrok NSA z dnia 12 maja 1998 r. I SA 2167/97 - nie publ./. Powołany powyżej przepis jest funkcjonalnie powiązany z treścią art. 90 ustawy, który nakłada na Ministra Spraw Wewnętrznych obowiązek utrzymywania określonego tym przepisem zasobu mieszkaniowego przeznaczonego na lokale mieszkalne dla policjantów. Pomoc finansowa, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy, jest zatem konsekwencją niezrealizowania uprawnienia policjanta, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego, określonego w art. 90 ustawy, na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Za takim rozumieniem przepisu art. 94 ust. 1 ustawy przemawia sama istota prawa policjanta do lokalu, o którym mowa w art. 88 ust. 1 ustawy. Prawo policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej nie może być rozumiane jako prawo całkowicie oderwane od praw i obowiązków wynikających z istoty stosunku służbowego policjanta. Celem tego przepisu jest niewątpliwie to, ażeby policjant w służbie stałej mieszkał w miejscowości, w której pełni służbę albo w miejscowości pobliskiej. Z tym celem, a nie przywilejem jako takim, związane jest prawo, o którym mowa w art. 88 ustawy. Tak rozumianemu uprawnieniu policjanta odpowiadają obowiązki organów Policji zaspokojenia tego prawa. Oznacza to, że jeżeli policjant ma odpowiednie mieszkanie w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, to cel przepisu jest osiągnięty, a wobec tego nie powstaje prawo do lokalu, o którym mowa w art. 88 ustawy. Prawo policjanta do lokalu mieszkalnego jest wyraźnie powiązane z przesłanką niezaspokojenia potrzeby mieszkaniowej uprawnionego funkcjonariusza. Omawiane uprawnienia policjanta do lokalu mieszkalnego, względnie pomocy finansowej na cele mieszkaniowe, nie mogą być bowiem interpretowane w oderwaniu od treści art. 95 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji nie przydziela się policjantowi w następujących sytuacjach: 1/ w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ustawy, 2/ posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy, 3/ w razie zbycie przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo domu. Zarówno więc prawo do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, jak i pomoc finansowa udzielona na cel wskazany w art. 94 ust. 1 ustawy, nie przysługują policjantowi mającemu zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej w sposób określony w art. 95 pkt 1-4 ustawy. Pogląd ten znajduje wsparcie w szczególności w zestawieniu z przepisem art. 95 pkt 4 ustawy /administracyjną sankcją utraty prawa do lokalu w razie zbycia przez policjanta lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo domu, o których mowa w art. 95 pkt 2/. Warunek przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu lub domu wiązać zatem należy tylko z taką sytuacją, w której policjant spełnia warunki do przydziału lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90 ustawy, na podstawie decyzji administracyjnej, a lokalu takiego nie otrzymał. Natomiast, jeśli policjant ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej w formie przewidzianej ustawą /art. 95 ustawy/, to nie spełnia on ustawowych warunków do uzyskania prawa do lokalu /art. 88 ustawy/. W konsekwencji po stronie takiego policjanta nie istnieje niezbędna przesłanka przyznania pomocy finansowej /określona w art. 94 ust. 1 ustawy/, tj. niezrealizowanie prawa do lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 90 ustawy. Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że stosownie do treści art. 94 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji /Dz.U. nr 30 poz. 179 ze zm./ policjantowi nie przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu lub domu, jeżeli policjant nie ma prawa do przydziału lokalu mieszkalnego, określonego w art. 90 tej ustawy, w drodze decyzji administracyjnej, ponieważ posiada inny odpowiedni lokal mieszkalny w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej /art. 95 powołanej ustawy/. Kierując się powyższymi względami Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ podjął uchwałę jak w sentencji.