II SA/Wr 1415/98

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z 29 czerwca 1998 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy L. z 25 maja 1998 r. (...) zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania tych punktów na terenie Gminy L. - uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. W uchwale (...) Rady Gminy L. z 25 maja 1998 r. zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania tych punktów na terenie Gminy L. wydanej na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. nr 35 poz. 230 ze zm./ zapisano w par. 1, iż uchwała (...) Rady Gminy L. z 10 września 1993 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania tych punktów na terenie Gminy L., zmieniona uchwałą (...) z 24 stycznia 1994 r. par. 1, otrzymuje brzmienie: par. 1. Ustala się, że na terenie Gminy L. liczba punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 procent alkoholu /z wyjątkiem piwa/ przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży nie może przekroczyć 150, W par. 2 tej uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie z dniem ogłoszenia na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu Gminy L. Wojewoda L. - rozstrzygnięciem nadzorczym z 29 czerwca 1998 r. (...), wydanym na podstawie przepisów art. 85 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 r. nr 13 poz. 74 ze zm./ - stwierdził nieważność uchwały (...) Rady Gminy L. z 25 maja 1998 r. zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania tych punktów na terenie Gminy L. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia zauważono, iż kwestionowaną uchwałą Rada Gminy L. ustaliła, że na jej terenie liczba punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 procent alkoholu /z wyjątkiem piwa/ przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży nie może przekroczyć 150. Taki zapis uchwały jest sprzeczny z uregulowaniami ustawowymi, a w szczególności z przepisem art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Z przepisu tego wynika wyłączne uprawnienie rad gmin do ustalania, w drodze uchwały, dla terenu gminy /miasta/ liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych. Dlatego też użyte w spornej uchwale sformułowanie "nie może przekroczyć 150" daje podstawę do scedowania tego prawa na organ wykonawczy, jakim jest zarząd gminy oraz jego przewodniczący. Ponieważ samodzielność gminy może być realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem, organy gminy obowiązane są w swojej działalności przestrzegać przepisów o właściwości. Organy wykonawcze w gminie, jak konkludowano, nie mogą więc decydować o sprawach ustawowo zastrzeżonych dla rady jako organu stanowiącego. Oceniając w tym aspekcie kwestionowaną uchwałę, organ nadzoru uznał, iż treść jej postanowień wykracza poza upoważnienie zawarte w powołanym przepisie art. 12 cytowanej ustawy, a w takiej sytuacji, działanie Rady w sposób istotny narusza prawo. Dlatego też stwierdzono nieważność uchwały. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina L., domagając się jego uchylenia. W motywach skargi przyjęto, iż stanowisko organu nadzoru pozbawione jest racji, z formalnego i merytorycznego punktu widzenia. Jak wyjaśniono, przepis art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym upoważnia organ nadzoru do orzekania o nieważności uchwały w terminie nie dłuższym niż 30 dni od daty jej doręczenia temu organowi. Przekroczenie tego terminu skutkuje to, że organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały, a jedynie może zaskarżyć ją do NSA. Sporna uchwała z 25 maja 1998 r. została doręczona organowi nadzoru 1 czerwca 1998 r., a zatem do 1 lipca 1998 r. można było we własnym zakresie stwierdzić jej nieważność. Termin ten, jak wywodzono, byłby zachowany zgodnie z art. 39 lub art. 57 Kpa, gdyby rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone za pokwitowaniem przez pracowników organu lub przez pocztę. Zaskarżone rozstrzygnięcie doręczone zostało 3 lipca 1998 r. przez pracownika organu nadzoru, co zostało potwierdzone przez skarżącą Gminę. Tak więc w jej ocenie, Wojewoda L. przekroczył ustawowy termin do stwierdzenia nieważności uchwały, gdyż ten upłynął 1 lipca 1998 r. Zdaniem strony skarżącej, data rozstrzygnięcia nadzorczego - 29 czerwca 1998 r., nie ma to żadnego znaczenia. Zakwestionowano też rozumowanie organu nadzoru, iż przez użyte w uchwale sformułowanie "nie może przekroczyć" nastąpiło scedowanie uprawnienia Rady Gminy na Zarząd Gminy i jego przewodniczącego w tym zakresie. Zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych jest decyzją administracyjną, a organem właściwym do jej wydania jest przewodniczący zarządu gminy. Rada Gminy L. uchwałą z 25 maja 1998 r. jedynie ograniczyła kompetencje przewodniczącego zarządu w takim zakresie, że nie może on tego limitu przekroczyć. Natomiast o tym, że liczba punktów sprzedaży alkoholu będzie mniejsza od tego limitu, nie decyduje organ wykonawczy czy jego przewodniczący, lecz liczba chętnych, którzy spełniają określone wymagania prawne i faktyczne. Wojewoda L., odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko z zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, dodano jedynie, że do terminu załatwienia sprawy nie można wliczać dni, które upłyną do daty doręczenia stronie pisma organu zgodnie z art. 39 i nast. Kpa od daty jego wydania /wysłania/. Datą doręczenia pisma adresatowi jest dzień, w którym je otrzymał i od tej daty należy liczyć termin do ewentualnego dochodzenia przysługujących mu roszczeń /w tym wypadku skarga do NSA/. Sporna uchwała, jak zaznaczono, wpłynęła do organu nadzoru 1 czerwca 1998 r., a rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wysłane do adresata 29 czerwca 1998 r. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w W., który zgłosił udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym, wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody L., jako naruszającego prawo. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do przepisu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od daty doręczenia mu uchwały w ciągu 7 dni od daty jej podjęcia. A zatem, rozstrzygnięcie nadzorcze powinno być podjęte w ciągu 30 dni od daty doręczenia uchwały przez wójta lub burmistrza. Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy. W takim przypadku, co wynika z treści art. 93 ust. 1 powołanej ustawy, organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak wynika z analizy akt administracyjnych przedmiotowej sprawy, rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z 29 czerwca 1998 r. (...) zostało podjęte zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w terminie 30 dni od daty doręczenia mu uchwały Rady Gminy L. z 25 maja 1998 r. (...) zmieniającej wcześniejszą uchwałę w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania tych punktów na terenie Gminy L. Sporna uchwała Rady Gminy L. przedstawiona została organowi nadzoru 1 czerwca 1998 r., zaś rozstrzygnięcie nadzorcze podjęto 29 czerwca 1998 r. i tego samego dnia wysłano je do adresata za pomocą poczty. Fakt wysłania wskazanego rozstrzygnięcia 29 czerwca 1998 r. listem zwykłym potwierdza widniejąca na nim pieczęć kancelarii ogólnej Urzędu Wojewódzkiego w L. Przedmiotem oceny organu nadzoru w tej sprawie była uchwała Rady Gminy L. (...) z 25 maja 1998 r. zmieniająca uchwałę w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania tych punktów na terenie Gmin L. Uchwałę tę podjęto na podstawie przepisu art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. nr 35 poz. 230 ze zm./, który pozwala radzie gminy określić, w drodze uchwały, dla terenu gminy /miasta/ liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 procent alkoholu /z wyjątkiem piwa/ przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz zasady ich usytuowania. W par. 1 omawianej uchwały zmieniono par. 1 uchwały (...) Rady Gminy L. z 10 września 1993 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania tych punktów na terenie Gmin L., zmienionej uchwałą (...) z 24 stycznia 1994 r. - nadając mu brzmienie, z którego wynikało, iż ustala się na terenie Gminy L. liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 procent alkoholu /z wyjątkiem piwa/ przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, która nie może przekraczać 150. Odczytując wprost, poprzez zastosowanie wykładni gramatycznej, przedstawiony par. 1 spornej uchwały, należy zauważyć, iż wynika z niego, co nie budzi wątpliwości Sądu, zapis, iż na terenie Gminy L. nie może być więcej niż 150 punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 procent alkoholu /z wyjątkiem piwa/ przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Wynika z tego, iż Gmina L., zgodnie z powołanym w podstawie prawnej niniejszej uchwały przepisem materialnoprawnym, tj. art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ustaliła liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 procent alkoholu /z wyjątkiem piwa/ przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Tak precyzyjnie określona liczba 150 punktów nie pozostawia, wbrew wywodom rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody L., żadnych wątpliwości, iż na terenie Gminy L. nie może być więcej punktów sprzedaży alkoholu niż w liczbie wskazanej w podjętej 25 maja 1998 r. uchwale. Ze stwierdzenia zawartego w uchwale "nie może przekraczać" wynika wyłącznie to, iż liczba punktów sprzedaży alkoholu osiąga poziom 150 punktów, oraz to, że nie może wykraczać poza tę liczbę. W ocenie Sądu, kwestionowane sformułowanie "nie może przekraczać 150" nie upoważnia do przyjęcia poglądu wyrażonego w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, iż taki zapis jest sprzeczny z przepisem art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, gdyż daje podstawę do scedowania prawa rady gminy do ustalenia w drodze uchwały liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych na organ wykonawczy, jakim jest zarząd gminy oraz jego przewodniczący. Powyższe prowadzi do wniosku, iż Rada Gminy L. podejmując sporną uchwałę z 25 maja 1998 r. nie przekroczyła upoważnienia ustawowego zawartego w przepisie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, bowiem zgodnie z powołanym przepisem ustaliła, w drodze uchwały, dopuszczalną liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych, o jakich mowa w tym przepisie. Dlatego też uznano, iż rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z 29 czerwca 1998 r. stwierdzające nieważność prawidłowej uchwały Rady Gminy L. z 25 maja 1998 r. (...) narusza prawo. W tych warunkach, na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, należało orzec jak w sentencji.