II SA/Wr 540/99

Naczelny Sąd Administracyjny, Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu, po rozpoznaniu (...) sprawy ze skargi Małgorzaty Ł. na decyzję Starosty Powiatu (...) z 27 stycznia 1999 r. w przedmiocie rozwiązania umowy o pracę za wypowiedzeniem, postanawia - odrzucić skargę. Małgorzata Ł. była pracownikiem Urzędu Wojewódzkiego (...), zatrudnionym od 1 lipca 1984 r. na podstawie mianowania na stanowisku starszego inspektora. W związku z wejściem w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872/, została pracownikiem Starostwa Powiatowego (...). Pismem z 27 stycznia 1999 r. zatytułowanym: "rozwiązanie umowy o pracę za wypowiedzeniem", Starosta Powiatowy (...) rozwiązał z Małgorzatą Ł. "umowę o pracę zawartą 1 lipca 1984 r. z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia", który upłynął 30 kwietnia 1999 r. Jako przyczynę wypowiedzenia wskazano reformę administracji publicznej - art. 58 ustawy Przepisy wprowadzające (...), powołanej wyżej. Jednocześnie poinformowano Małgorzatę Ł., iż w terminie 7 dni od daty doręczenia wypowiedzenia przysługuje jej prawo wniesienia odwołania do Rejonowego Sądu Pracy w J. Małgorzata Ł. wniosła w przepisanym terminie - zgodnie z zawartym pouczeniem - odwołanie od rozwiązania umowy o pracę do sądu pracy. Postanowieniem Sądu Rejonowego w J., Wydział Pracy, z 1 marca 1999 r. stwierdzono jego niewłaściwość w tej sprawie oraz na podstawie art. 464 par. 1 Kpc w związku z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych /Dz.U. nr 31 poz. 214 ze zm./, przekazano sprawę do rozpoznania i rozstrzygnięcia właściwemu rzeczowo Wojewodzie (...). W motywach podano, że zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy o pracownikach urzędów państwowych, obowiązuje decyzyjna /administracyjna/ droga załatwienia tej sprawy. Zgodnie z zawartym pouczeniem, Małgorzata Ł. wniosła od decyzji o rozwiązaniu umowy o pracę za wypowiedzeniem odwołanie do Wojewody (...), kwestionując zasadność podanej w niej przyczyny wypowiedzenia. Pismem Dyrektora Generalnego (...) Urzędu Wojewódzkiego (...) z 10 marca 1999 r. poinformowano Małgorzatę Ł., iż Wojewoda (...) nie jest organem drugiej instancji, a także kierownikiem jednostki nadrzędnej nad Starostwem Powiatowym (...), właściwym do rozpatrzenia podmiotowego odwołania. Pouczono ją, iż od dokonanego wypowiedzenia może odwołać się do sądu pracy. Pismem z 19 kwietnia 1999 r. Małgorzata Ł. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Starosty Powiatu (...) o rozwiązaniu umowy o pracę za wypowiedzeniem. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Generalny (...) Urzędu Wojewódzkiego (...) ponownie uznał, iż właściwym do rozpatrzenia tej sprawy jest sąd pracy. Podniósł, że gdyby nawet uznać wypowiedzenie umowy dokonane przez Starostę za decyzję administracyjną, wydaną w trybie art. 38 ust. 1 ustawy o pracownikach urzędów państwowych, to zgodnie z jego treścią - odwołanie przysługiwałoby do kierownika jednostki nadrzędnej nad urzędem zatrudniającym pracownika. Tymczasem Wojewoda z pewnością nie posiada takich uprawnień wobec Starosty. Zgodnie z art. 17 Kpa, organem wyższego stopnia w stosunku do decyzji Starosty jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze, ale jego właściwość do rozpatrywania tego typu spraw może budzić wątpliwość. W konkluzji stwierdzono, że albo od 1 stycznia 1999 r. skarżąca stając się pracownikiem samorządowym nie jest już pracownikiem mianowanym, albo mamy do czynienia z luką prawną, gdyż przy uznaniu, że do 30 czerwca 1999 r. zachowuje ona status urzędnika mianowanego, brakuje organu właściwego do rozpatrywania sporów ze stosunku pracy w trybie postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Problematykę spraw pracowniczych związanych z reformą administracji publicznej regulują przepisy art. art. 52-59 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872, dalej: ustawa/ oraz posiłkowo wskazane przepisy kodeksu pracy, do których ustawa ta odsyła. Unormowania ustawy stanowią, że z dniem 1 stycznia 1999 r. pracownicy dotychczasowych urzędów wojewódzkich, urzędów rejonowych, urzędów terenowych organów rządowej administracji specjalnej i jednostek organizacyjnych wchodzących w skład rządowej administracji ogólnej, pracownicy innych państwowych jednostek organizacyjnych, pracownicy biur wojewódzkich, sejmików samorządowych oraz pracownicy urzędów miejskich stref usług publicznych stają się z mocy prawa pracownikami wskazanych jednostek samorządowych /art. 52-56/, ale tylko na czas określony, do 30 czerwca 1999 r., chyba że przed 31 maja 1999 r. zostaną im zaproponowane i przyjęte nowe warunki pracy i płacy na dalszy okres /art. 58/. Pracownicy zwolnieni wskutek wygaśnięcia stosunku pracy z dniem 30 czerwca 1999 r. bądź wskutek zastosowania wcześniej przez pracodawcę wypowiedzenia mają prawo do świadczeń pieniężnych przewidzianych w art. 131 ustawy o pracownikach urzędów państwowych lub do odprawy na zasadach ogólnych. Wskazana ustawa nie wypowiada się natomiast na temat trybu postępowania i organu właściwego do rozstrzygania sporów powstałych na tle wypowiedzenia stosunku pracy. W związku z tym, że wskazany spór bez wątpienia mieści się w zakresie przedmiotowego pojęcia "sprawy z zakresu prawa pracy", to nasuwa się nieodparte wrażenie, że właściwym do jego rozpatrzenia powinien być sąd powszechny /sąd pracy/. W uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 22 października 1996 r., III AZP 3/96 /OSNAPU 1997 nr 5 poz. 60/ wyrażono przekonanie, że w sprawach z zakresu prawa pracy właściwe są sądy powszechne /sądy pracy/, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd szczególny, tylko o tyle, jeśli określony rodzaj sporów zostaje mu przekazany w sposób wyraźny w ustawie bądź też w wyniku wykonania nie budzącej wątpliwości delegacji ustawowej. Zdaniem Sądu Najwyższego, należy to rozumieć w ten sposób, że gdy chodzi o sprawy, które niejako ze swojej natury mieszczą się w ramach kompetencji sądów /innych niż NSA/, to, aby mogłyby stać się przedmiotem skargi do NSA, potrzebna jest osobna norma prawna. Na rzecz właściwości sądu pracy mógłby także przemawiać fakt, iż wszystkie spory ze stosunku pracy pracowników innej jednostki samorządu terytorialnego - gminy - są rozpoznawane przez ten sąd /art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 22 maja 1990 r. o pracownikach samorządowych - Dz.U. nr 21 poz. 124 ze zm./. A zatem, z celowościowego punktu widzenia, nie istniałyby racjonalne przyczyny uzasadniające traktowanie sporów powstałych na tle wypowiedzenia tym osobom stosunku pracy w inny sposób aniżeli analogicznych sporów pracowników samorządu gminy. Należy jednak zauważyć, że powołana ustawa o pracownikach samorządowych zawęża pojęcie tej kategorii tylko do pracowników zatrudnionych w jednostkach gminy, nie włączając w jej zakres pracowników starostw powiatowych i urzędów marszałkowskich czy członków zarządów powiatowych związków komunalnych. Oznacza to, że bez przeprowadzenia jej nowelizacji, dostosowującej kategorię pracowników samorządowych do obecnego stanu prawnego, nie ma podstaw do rozciągania jej unormowań na pracowników pozostałych - poza gminą - jednostek samorządu terytorialnego, zwłaszcza że z treści nowych ustaw także nie wynika wprost, kogo należy uważać za takiego pracownika. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, kluczowe znaczenie interpretacyjne w zakresie ustalania statusu procesowego byłych pracowników urzędów państwowych zatrudnianych w nowo powołanych jednostkach samorządowych ma przepis art. 58 ust. 4 ustawy, stanowiący, że pracownicy ci zachowują uprawnienia pracownicze wynikające z aktów, na których podstawie powstał ich stosunek pracy przed 1 stycznia 1999 r. do 15 czerwca 1999 r., jeżeli przyjęli proponowane warunki pracy lub płacy na dalszy okres, albo do dnia wygaśnięcia lub wcześniejszego wypowiedzenia im stosunku pracy. Określona w przepisie art. 58 ust. 4 ustawy zasada zachowania na okres przejściowy dotychczasowych uprawnień pracowniczych niesie ze sobą ważkie konsekwencje. Po pierwsze, oznacza, iż w okresie tym pracownicy mianowani /umowni/ nadal zachowują ten status /odpowiednio pracowników mianowanych lub umownych/. Po drugie, rozważana zasada powinna być interpretowana szeroko, jako mieszcząca w sobie wiele instytucji i konstrukcji prawnych. Rozpatrywana w aspekcie materialnym, obejmuje ona np. zachowanie przez tych pracowników dotychczasowych uprawnień płacowych, świadczeniowych, urlopowych i innych, natomiast w aspekcie procesowym oznacza ona zachowanie dotychczasowego statusu, wyznaczającego sposób dochodzenia roszczeń ze stosunku pracy. W wypadku spraw wypowiedzenia. lub rozwiązania stosunku pracy mianowanych urzędników państwowych, tryb ten został wskazany w przepisie art. 38 ustawy o pracownikach urzędów państwowych. Zgodnie z powołanym unormowaniem, od decyzji w sprawach wypowiedzenia lub rozwiązania stosunku pracy z urzędnikiem państwowym mianowanym urzędnik ten może, w terminie siedmiu dni, wnieść odwołanie do kierownika organu nadrzędnego nad urzędem, w którym jest zatrudniony. Od decyzji powyższej urzędnikowi przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Powyższe uprawnia do stwierdzenia, że skoro - zgodnie z art. 58 ust. 4 ustawy - mianowani pracownicy dotychczasowych urzędów państwowych stający się pracownikami wskazanych jednostek samorządowych zachowują w okresie przejściowym uprawnienia pracownicze wynikające z nominacji, nie wyłączając uprawnień procesowych, to w sprawach rozwiązania z nimi stosunku pracy, wyraźnie przekazanych, na podstawie art. 38 ustawy o pracownikach urzędów państwowych, na drogę szczególną, obowiązuje administracyjnosądowy /przed NSA/ tryb rozpatrywania sporów. W myśl przepisu art. 17 Kpa w związku z art. 38 ustawy o pracownikach urzędów państwowych, od decyzji organu pierwszej instancji w tych sprawach, w związku ze zmianą przepisów określających właściwość instancyjną, a przez to i rzeczową organów administracji publicznej, pracownik ten może w terminie siedmiu dni wnieść odwołanie do właściwego miejscowo samorządowego kolegium odwoławczego, jako organu wyższego stopnia w rozumieniu Kpa w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. Na decyzję tę przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Uznanie, że wypowiedzenie stosunku pracy pracownikowi dotychczasowego urzędu państwowego, który - na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. - stal się pracownikiem określonej jednostki samorządu terytorialnego, ma charakter decyzji administracyjnej i podlega kontroli sądu administracyjnego, nie jest równoznaczne z przyjęciem, że wniesiona skarga spełnia warunki dopuszczalności jej złożenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z art. 34 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków odwoławczych, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków odwoławczych należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek odwoławczy, przewidziany w ustawie. W przedmiotowej sprawie skarżąca Małgorzata Ł. nie wyczerpała środka odwoławczego poprzez złożenie odwołania od decyzji Starosty do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, co czyni skargę niedopuszczalną i uzasadnia jej odrzucenie, zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Z uwagi na to, że zaskarżone rozstrzygnięcie zawierało błędne pouczenie co do przysługujących środków odwoławczych, a zgodnie z art. 112 Kpa błędne pouczenie może szkodzić stronie, która się do niego zastosowała, to stronie, po uprzednim zwróceniu się do organu właściwego do rozpatrzenia odwołania z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i po wyczerpaniu postępowania administracyjnego, będzie przysługiwała ewentualna skarga na decyzję ostateczną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.