II SA/Łd 822/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Zarządu Województwa Ł. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ł. z dnia 30 kwietnia 1999 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności Uchwały Zarządu Województwa Ł. w sprawie zatwierdzenia Statutu Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej - uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze (...). Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Na tle rozpoznawanej sprawy rodzi się wiele kwestii prawnych wymagających rozważenia w sytuacji gdy zarówno w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa /Dz.U. nr 9l poz. 576 ze zm./ jak i w ustawie z dnia 5 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej /Dz.U. nr 9l poz. 408 ze zm./ a także w ustawie z dnia 13 października 1998 r. - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm./ nie wskazano w sposób wyraźny organu samorządu województwa pełniącego funkcje organu założycielskiego samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Ustawa o zakładach opieki zdrowotnej, wielokrotnie nowelizowana, stanowi w art. 8 ust. 1 pkt 3 że jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć zakłady opieki zdrowotne a w ust. 2 tegoż artykułu, że publicznym zakładem opieki zdrowotnej jest zakład utworzony przez organ, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 - 3. Z kolei w art. 11 ust. 3 powołanej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej mowa jest o podmiocie, który utworzył zakład jako uprawnionym do nadania statutu, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Takim przepisem jest art. 39 ust. 2 w myśl którego statut publicznego zakładu opieki zdrowotnej uchwala rada społeczna zakładu i przedkłada do zatwierdzenia organowi, który utworzył zakład. Ustawa o zakładach opieki zdrowotnej używa zatem różnych określeń i to zamiennie dla wskazania podmiotu, który może utworzyć publiczny zakład opieki zdrowotnej i zatwierdzić jego statut - jednostka samorządu terytorialnego, organ, podmiot. Jednocześnie, co podniesiono zarówno w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego jak i skardze uprawnienia organu założycielskiego są rozległe i niejednorodne, mają bardzo zróżnicowany charakter, są wśród nich kompetencje stanowiące, wykonawcze i takie których bliższe określenie może nasuwać wątpliwości /są to uprawnienia i obowiązki organizacyjne /tworzenie, przekształcenie i likwidacja, zatwierdzanie statutu i zmian w nim, powoływanie rady społecznej i wybór jej członków/, uprawnienia i obowiązki właścicielskie /fundusz założycielski jest wydzieloną częścią mienia jednostki samorządu, przekazanie w nieodpłatne użytkowanie nieruchomości zakładowi, udzielanie zgody na zbycie, wydzierżawienie lub wynajęcie majątku zakładu, pozbawianie zakładu składników przydzielonego mienia, pokrywanie zobowiązań w przypadku likwidacji zakładu i inne/, uprawnienia i obowiązki nadzorcze oraz zarządcze /powoływanie kierownika samodzielnego zakładu opieki zdrowotnej i nawiązanie z nim stosunku pracy, ustalanie trybu powołania kierownika samodzielnego zakładu opieki zdrowotnej, rozpatrywanie odwołań kierownika zakładu od uchwał rady społecznej, nadzór nad legalnością działań kierownika/. Zgodnie z art. 36 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej tworzenie, przekształcenie i likwidacja publicznego zakładu opieki zdrowotnej /niezależnie od tego w jakiej formie jest prowadzony - zakładu budżetowego czy samodzielnego zakładu wyposażonego w osobowość prawną/ następuje w drodze zarządzenia właściwego organu administracji rządowej albo w drodze uchwały właściwego organu, jednostki samorządu terytorialnego, chyba, że przepisy ustawy lub przepisy odrębne stanowią inaczej. Takie zarządzenie lub uchwała mają określać nazwę zakładu, siedzibę, formę gospodarki finansowej, podstawowe kierunki działalności, obszar działania oraz organ sprawujący nadzór nad zakładem. Niewątpliwe jest to, że uchwała organu samorządu województwa tworząca publiczny samodzielny zakład opieki zdrowotnej ma charakter aktu stanowiącego, konstytutywnego. Inny jest natomiast charakter prawny statutu publicznego zakładu opieki zdrowotnej uchwalanego przez radę społeczną zakładu i jedynie zatwierdzanego przez organ, który utworzył zakład. Statuty w publicznych zakładach opieki zdrowotnej mają charakter wewnętrznych /zakładowych/ aktów normatywnych o charakterze publicznoprawnym /tak K.Wojtczak, Z.Leoński - Komentarz do ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, Warszawa-Poznań 1993, str. 24/. Nie pozwala to na zaliczenie ich do aktów prawa miejscowego, do stanowienia których uprawniony jest wyłącznie sejmik województwa /art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa/. Zatwierdzanie statutu ma charakter czynności wynikającej z funkcji nadzorczej organu założycielskiego. W świetle powyższych uwag trzeba stwierdzić, że przepisy ustawy o zakładach opieki zdrowotnej są wyjątkowo niespójne, niejasne i nie określają w sposób jednoznaczny organu założycielskiego samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Nie można zatem dziwić się, że w sytuacji gdy przepisy kompetencyjne w ustawie o zakładach opieki zdrowotnej zostały wadliwie sformułowane m.in. z uwagi na utożsamianie jednostki samorządu terytorialnego z organem tej jednostki bez wskazania o jaki organ chodzi, zarówno Wojewoda Ł. jak i Zarząd Województwa Ł. dokonywali zabiegów interpretacyjnych mających doprowadzić do ustalenia właściwego organu samorządu województwa i - dokonując tej wykładni - dochodzili do zasadniczo odmiennych konkluzji. Bezsporne jest, że Wojewoda Ł. stwierdzając nieważność uchwały Zarządu Województwa Ł. z dnia 30 kwietnia 1999 r. w sprawie zatwierdzenia, Statutu Samodzielnego Publicznego Specjalistycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej dla Dzieci nie wskazał konkretnego naruszonego przepisu kompetencyjnego a jedynie stwierdził, że przedmiotowa uchwała została wydana z naruszeniem zasad dotyczących określenia kompetencji poszczególnych organów samorządu województwa zawartych w ustawie o zakładach opieki zdrowotnej jak i w ustawie o samorządzie województwa. Zasadnicze argumenty rozstrzygnięcia nadzorczego sprowadzają się do wskazania, że w sytuacji gdy akt utworzenia samodzielnego zakładu opieki zdrowotnej jest aktem stanowiącym to organem właściwym do jego podjęcia jest sejmik województwa, mający - zgodnie z przepisem art. 16 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa - charakter organu stanowiącego i kontrolnego. Przepisy art. 18 określające sprawy należące do wyłącznej właściwości sejmiku należy zatem interpretować w nawiązaniu do art. 16. Ponieważ w art. 18 pkt 20 mowa jest o tym, że do zadań sejmiku należy podejmowanie uchwał w sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji sejmiku a ustawa o zakładach opieki zdrowotnej określa m.in. kompetencje organu założycielskiego /nie wskazanego w sposób wyraźny/ w tym kompetencje o charakterze niewątpliwie stanowiącym - ich wykonywanie należy do sejmiku. W dalszych rozważaniach można pominąć argumenty zarówno Wojewody jak i skarżącego wynikające z analizy poszczególnych przepisów ustawy o zakładach opieki zdrowotnej i dotyczące m.in. sposobu powoływania i wyłaniania członków rady społecznej zakładów opieki zdrowotnej i zwoływania pierwszego posiedzenia, braku zróżnicowania regulacji tworzenia zakładów w tej ustawie, likwidacji samodzielnego publicznego zakładu, wyrażania zgody na zakupy lub przyjmowanie darowizn jako, że argumenty te odwołują się do niewyartykułowanej wprost w ustawie "woli ustawodawcy", do "dogmatu racjonalnego ustawodawcy", "zasady racjonalnego ustawodawcy", do trudności przyjmowania, że wolą ustawodawcy mogło być odmienne usytuowanie kompetencji do tworzenia zakładów i jednostek budżetowych, tworzenia kolumn transportu sanitarnego i tworzenia samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej. Nie można również uznać za zasadne argumentów rozstrzygnięcia nadzorczego odwołujących się do regulacji prawnej zawartej w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ i w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. nr 91 poz. 478 ze zm./. W sytuacji jaka zachodzi w rozstrzyganej sprawie analogia jako metoda wykładni mającą służyć ustaleniu usytuowania kompetencji do tworzenia, na szczeblu samorządu województwa samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej i w konsekwencji do zatwierdzania ich statutów, w nawiązaniu do odrębnych i w różnym zakresie odmiennych regulacji ustrojowych na szczeblu gminy i powiatu nie może być uznana za metodę dopuszczalną i jej wyniki nie mogą stanowić podstawy do uznawania, że uchwała właściwego organu określonej jednostki samorządu narusza prawo i to w sposób istotny. Oparte na analogii domniemania, nawet gdyby były słuszne jak ocenia je organ nadzoru, nie mogą stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu samorządu z powodu naruszenia prawa /i to istotnego/. Samorząd województwa to samorząd regionalny w odróżnieniu od samorządów lokalnych - gmin i powiatów, zadania samorządu różnych szczebli są określone w odmienny sposób /nie ma jednakowo skonstruowanych klauzul kompetencyjnych/, wiele różnic znaleźć można w przepisach dotyczących radnych poszczególnych szczebli i komisji a także m.in. w zakresie szczegółowych uregulowań nadzoru. Różnice zachodzą także w odniesieniu do ukształtowania relacji pomiędzy organem stanowiącym a wykonawczym w gminie, powiecie i województwie samorządowym. Do tej właśnie kwestii nie nawiązał, mimo podniesienia powyższej kwestii w skardze, Wojewoda Ł. Zgodnie z przepisem art. 16 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa sejmik województwa jest organem stanowiącym i kontrolnym województwa a zarząd organem wykonawczym. Z kolei przepis art. 18 określa sprawy należące do wyłącznej właściwości sejmiku województwa ale nie wymienia w żadnym punkcie sprawy tworzenia generalnie określonych, wojewódzkich jednostek organizacyjnych. W pkt 18 mowa jest o podejmowaniu uchwał w sprawie tworzenia związków, stowarzyszeń, fundacji oraz ich rozwiązywania, przystępowania do nich i występowania a w 19 lit. "e" o tworzeniu spółek prawa handlowego i przystępowania do nich. W punkcie 20 do wyłącznej właściwości sejmiku należy podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami i statutem województwa do kompetencji sejmiku. Statut Województwa Ł. nie powierza sejmikowi sprawy tworzenia samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, nie da się również kompetencji tej wyprowadzić w sposób jednoznaczny z przepisów innych ustaw - ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, ustawy o finansach publicznych, ustawy - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Jednocześnie przepis art. 41 ustawy o samorządzie województwa, odmiennie niż ustawa o samorządzie gminnym i ustawa o samorządzie powiatowym, generalną klauzulę właściwości rady gminy z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i brak takiej w ustawie o samorządzie powiatowym zastąpiła klauzulą odnoszącą się do zarządu województwa i wprowadzającą domniemanie właściwości zarządu województwa we wszystkich sprawach należących do samorządu województwa, nie zastrzeżonych na rzecz sejmiku województwa i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Powołany przepis bezpośrednio odnosi się do sytuacji jaka zachodzi w rozpatrywanej sprawie. Gdyby można było wskazać konkretny przepis ustawy szczególnej ustalający właściwość określonego organu samorządu województwa w sprawie będącej przedmiotem sporu to niewątpliwie taki przepis miałby zastosowanie przed przepisami ogólnej ustawy ustrojowej. Taka sytuacja jednak nie zachodzi a podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego nie mogą być normy wyprowadzane w drodze wykładni celowościowej i systemowej z niejednoznacznych przepisów prawa i z "woli" oraz "zasady racjonalnego ustawodawcy" gdy istnieje wyraźny przepis ustawy ustrojowej ustalający, poprzez konstrukcję domniemania prawnego, właściwość zarządu województwa w sprawach nie powierzonych ustawami lub statutem sejmikowi województwa. Odmienne podejście prowadziłoby do zaprzeczenia mocy obowiązującej tej konstrukcji prawnej i w rezultacie do jej naruszenia. W komentarzu do ustawy o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa wyrażony został pogląd, że przy stosowaniu zasady domniemania właściwości zarządu jako wykładni zakresu właściwości organów województwa nie można pomijać podstawowych funkcji sejmiku, jako organu stanowiącego /R.Klyszcz, Ustawy o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, Komentarz, Wrocław 1999, str. 175-176./ Trzeba jednak zważyć, że w istocie w art. 18 określone zostały właśnie kompetencje stanowiące sejmiku i to właśnie w tym artykule w pkt 20 postanowiono, że do tej "wyłącznej właściwości" sejmiku należy podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami i statutem województwa do kompetencji sejmiku województwa. Skoro zatem takiego zastrzeżenia nie ma to brak podstaw do uznawania, że stanowiący charakter podejmowanej uchwały przesądza o niemożności zastosowania zasady domniemania kompetencji zarządu, tym bardziej że w ramach funkcji organu założycielskiego mieszczą się różne kompetencje szczegółowe. Nie jest rzeczą Sądu ocenianie zasadności i celowości nowych rozwiązań ustrojowych. Nie może on również, będąc powołany do kontroli legalności zaskarżonych aktów nadzoru, wykraczać poza tę kontrolę i próbować naprawiać ewentualne błędy legislacji oraz wskazywać potrzebę określonej regulacji statutowej, uzgadnianej przecież uprzednio z Prezesem Rady Ministrów. Samodzielność samorządu terytorialnego podlega ochronie gwarantowanej konstytucyjnie. Samodzielność ta zostaje naruszona ingerencją nadzorczą nie mającą oparcia w wyraźnym przepisie prawa a zarazem pomijającą zastosowany przy podejmowaniu kontrolowanej uchwały przepis istniejący. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało oparte na zarzucie naruszenia zasad określania kompetencji i podjęcia uchwały przez niewłaściwy organ a ten zarzut w świetle powyższych wywodów nie może być uznany za zasadny. Tym samym zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze narusza przepis art. 82 ust. 1 i z tego względu, na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak w sentencji.