II SA/Gd 1380/97

Przepis art. 9 pkt 1 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy /t.j. Dz.U. 1985 nr 54 poz. 276 ze zm./ uzasadnia wydanie nakazu usunięcia stwierdzonych uchybień dotyczących przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. Na tej podstawie nie można żądać w drodze nakazu dostosowania obiektu budowlanego do wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 140/. Inspektor pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w B. nakazem z 12 czerwca 1997 r. nakazał kierownikowi Urzędu Rejonowego w T. zapewnić w terminie do 31 października 1997 r., aby odległość między zamkniętymi drzwiami przystankowymi dźwigu zainstalowanego przy wejściu do budynku Urzędu Rejonowego w T. a skrzydłem rozsuniętych drzwi wejściowych do tego budynku wynosiła co najmniej 1,6 m. Jako podstawę prawną nakazu powołano art. 9 pkt 1 i 2 w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy, art. 207 par. 2 i art. 214 par. 2 Kodeksu pracy oraz par. 195 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W odwołaniu od tego nakazu kierownik Urzędu Rejonowego w T. wskazał, że dźwig został zainstalowany po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie pochylni wewnętrznej, przebudowę wejścia do budynku oraz adaptację sanitariatów na parterze i siódmym piętrze. Nadto podnoszono, że wymagania wskazane w par. 195 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w świetle postanowień par. 2 ust. 2 tego rozporządzenia, mogą być przy modernizacji istniejących budynków spełnione w inny sposób. Stwierdzono też, że Urząd Dozoru Technicznego w wyniku odbioru technicznego wydał decyzję zezwalającą na eksploatację dźwigu przy istniejącej odległości między zamkniętymi drzwiami platformy dźwigu a przeciwległym skrzydłem drzwi wejściowych do budynku, wynoszącej 1,4 m. Rozpoznając odwołanie okręgowy inspektor pracy w B. decyzją z 23 lipca 1997 r. orzekł, że utrzymuje w mocy treść tego nakazu. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji znajduje uzasadnienie w postanowieniach art. 207 par. 2 i art. 214 par. 2 Kodeksu pracy oraz w szczegółowych przepisach dotyczących warunków technicznych obiektów budowlanych i przepisach dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy. Organ odwoławczy wskazał, że według ustaleń inspektora pracy, odległość 1,4 m między drzwiami przystankowymi dźwigu a przeciwległą płaszczyzną skrzydła otwartych drzwi wejściowych do budynku jest niewystarczająca, gdyż wymusza dodatkowe manewry wózkiem inwalidzkim przy korzystaniu z dźwigu, co stwarza utrudnienia i zagrożenia dla inwalidów. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, kierownik Urzędu Rejonowego w T., podobnie jak w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, podnosił, że dźwig został zainstalowany po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie pochylni wewnętrznej, przebudowę wejścia do budynku oraz adaptację sanitariatów na parterze i siódmym piętrze, zaś jego użytkowanie rozpoczęto po uzyskaniu decyzji Inspektoratu Dozoru Technicznego. Twierdził też, że nakaz inspektora pracy oparty na przepisach prawa budowlanego dotyczy sprawy rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, podjętą przez organ nadzoru budowlanego. Skarżący powoływał się w końcu na opinie Urzędu Dozoru Technicznego oraz projektanta, według których zmniejszona odległość uwarunkowana konstrukcją stropu umożliwia pełen manewr wózka. Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę za uzasadnioną. W szczególności zasadne są - zdaniem sądu - te zarzuty skargi, które wskazują, że podjęcie działań przez organy Państwowej Inspekcji Pracy w formie nakazu, było pozbawione podstaw prawnych. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy, Państwowa Inspekcja Pracy jest organem powołanym do nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. Przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie zawierają przepisów z zakresu prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy Zgodnie z par. 1 ust. 1 tego rozporządzenia, ustala ono warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę. Co prawda rozporządzenie w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zawiera przepisy, które zastosowane do obiektów zawierających pomieszczenia pracy mają znaczenie dla zachowania bezpieczeństwa i higieny pracy, jednakże nie można ich uznać za przepisy z zakresu prawa pracy. Wyłącznym celem tych przepisów nie jest regulowanie praw i obowiązków pracowników i pracodawców. Przepisy te regulują warunki techniczne wszystkich obiektów budowlanych, bez względu na to, czy w obiekcie znajdować się będą pomieszczenia pracy. Natomiast przepisy dotyczące bezpieczeństwa i higieny pracy zawarte są przede wszystkim w Dziale dziesiątym Kodeksu pracy oraz w przepisach wydanych na podstawie delegacji zawartej w art. 237[15] Kodeksu pracy, w tym w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy /Dz.U. nr 129 poz. 844/, które określa ogólnie obowiązujące przepisy bezpieczeństwa i higieny pracy dotyczące m.in. obiektów budowlanych. Te bowiem przepisy regulują, tak jak inne przepisy z zakresu prawa pracy, wyłącznie prawa i obowiązki pracowników i pracodawców, z tym że w tym przypadku ograniczone do obowiązków i praw związanych z zachowania bezpieczeństwa i higieny pracy. Niektóre z tych przepisów dotyczą obiektów budowlanych zawierających pomieszczenia pracy. W art. 213 par. 1 Kp nałożono na pracodawcę obowiązek zapewnienia, aby budowa lub przebudowa obiektu budowlanego, w którym przewiduje się pomieszczenia pracy, była wykonywana na podstawie projektów uwzględniających wymagania bezpieczeństwa i higieny pracy, pozytywnie zaopiniowanych przez uprawnionych rzeczoznawców, zgodnie z odrębnymi przepisami. Z kolei w art. 213 par. 2 Kp zastrzeżono, że obiekt budowlany, w którym znajdują się pomieszczenia pracy, powinien spełniać wymagania dotyczące bezpieczeństwa i higieny pracy. Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy określa zaś ogólnie obowiązujące przepisy bezpieczeństwa i higieny pracy dotyczące m.in. obiektów budowlanych. Z tego względu organy Państwowej Inspekcji Pracy posiadają uprawnienia służące kontroli przestrzegania przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy przy budowie lub przebudowie obiektów budowlanych zawierających pomieszczenia pracy. W art. 8 ust. 1 i art. 11 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy ustawodawca określił zakres jej działania. Z przepisów tych wynika, że organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione m.in. do kontroli przestrzegania przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy przy projektowaniu budowy, przebudowy i modernizacji zakładów pracy oraz stanowiących ich wyposażenie maszyn i innych urządzeń technicznych oraz do uczestniczenia w przejmowaniu do eksploatacji wybudowanych lub przebudowanych zakładów pracy albo ich części w zakresie ustalonym w przepisach prawa pracy. Zasady opiniowania projektów obiektów budowlanych, w których przewiduje się pomieszczenia pracy, zostały określone przez Ministra Pracy i Polityki Socjalnej w rozporządzeniu z dnia 29 maja 1996 r. /Dz.U. nr 62 poz. 290/, które zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 8a ust. 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. W par. 4 wskazanego rozporządzenia stwierdza się, że opiniowanie polega w szczególności na sprawdzeniu przez rzeczoznawcę zgodności przyjętych rozwiązań z przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy, wymaganiami ergonomii oraz Polskimi Normami. Zgodnie zaś z art. 9 pkt 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy właściwe organy tej Inspekcji mają prawo zgłoszenia sprzeciwu przeciwko uruchomieniu wybudowanego lub przebudowanego zakładu pracy albo jego części, jeżeli z powodu nieuwzględnienia wymagań bezpieczeństwa i higieny pracy dopuszczenie ich do eksploatacji mogłoby spowodować bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia pracowników. Przepisy te nie dają jednak organom Państwowej Inspekcji Pracy uprawnień do podejmowania władczych aktów w celu wymuszenia dostosowania wybudowanego obiektu budowlanego do wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Do podejmowania tego rodzaju czynności uprawnione są organy nadzoru budowlanego. Organy nadzoru budowlanego kontrolują bowiem w trakcie użytkowania obiektu budowlanego /art. 66 pkt 1 Prawa budowlanego - Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ zachowanie warunków technicznych budynków i w zależności od wyników tej kontroli są uprawnione do podejmowania określonych władczych rozstrzygnięć. Kompetencje organów Państwowej Inspekcji Pracy i organów nadzoru budowlanego są wyraźnie rozgraniczone. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że organy Państwowej Inspekcji Pracy nie są uprawnione do wydania nakazu /decyzji/ na podstawie art. 9 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy w celu wyegzekwowania przestrzegania warunków technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W konsekwencji stwierdzić należy, że wydany w rozpoznawanej sprawie nakaz, mający na celu dostosowanie części obiektu budowlanego /dźwigu/ do wymogów postawionych w par. 195 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie jest dotknięty wadą nieważności, gdyż został wydany z rażącym naruszeniem prawa, mianowicie art. 9 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/. W tej sytuacji zaskarżona decyzja, którą utrzymano w mocy nakaz dotknięty wadą nieważności, również została wydana z rażącym naruszeniem prawa.