II SA/Wr 1347/98

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. z 11 czerwca 1998 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy K. z 29 kwietnia 1998 r. (...) w sprawie ustalenia liczby zezwoleń na zarobkowy przewóz osób taksówkami - oddala skargę. 29 kwietnia 1998 r. Rada Gminy K. podjęła uchwałę (...) w sprawie ustalenia liczby zezwoleń na zarobkowy przewóz osób taksówkami. W podstawie prawnej uchwały powołano przepis art. 17 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania drogowego przewozu osób /Dz.U. nr 141 poz. 942 ze zm./. W par. 1 uchwały postanowiono, że na terenie Gminy K. ustala się limit zezwoleń na zarobkowy przewóz taksówką w 1998 r. w liczbie 40. W par. 2 wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Gminy K., a w par. 3 określono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, iż w związku z cytowaną ustawą, Rada Gminy określa na dany rok kalendarzowy limit wydawanych zezwoleń na zarobkowy przewóz osób taksówkami. Ponieważ zapotrzebowanie na taksówki znacznie zmniejszyło się, a według powyższej ustawy /art. 15/ zezwolenia mogą otrzymać osoby nie pozostające w innym stosunku pracy w pełnym wymiarze godzin, ustalono limit w liczbie 40 zezwoleń dla Gminy K. Rozstrzygnięciem nadzorczym z 11 czerwca 1998 r. (...), na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, Wojewoda W. stwierdził nieważność tej uchwały, jako sprzecznej z prawem. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda stwierdził, że zgodnie z art. 17 powołanej ustawy, właściwe rady gmin mogą określać na dany rok kalendarzowy limit wydawanych zezwoleń, po zasięgnięciu opinii organizacji zrzeszających miejscowych taksówkarzy i organizacji, których statutowym celem jest ochrona praw konsumenta. Użyty w przepisie zwrot "nowych zezwoleń" oznacza, iż rada może ustalać limit zezwoleń, który dotyczyć będzie osób podejmujących działalność na nowych zasadach. Proponowany limit nie może dotyczyć przedsiębiorców, którzy wykonywali zarobkowo przewóz osób według dotychczas obowiązujących przepisów. Tacy przewoźnicy, zgodnie z art. 25 ust. 1 cytowanej ustawy, powinni uzyskać zezwolenie na wykonywanie zarobkowego przewozu osób pojazdami samochodowymi. Do tych przewoźników stosuje się tylko ograniczenia określone w art. 15 ustawy. 8 lipca 1998 r. Zarząd Gminy K. podjął uchwałę (...) o zaskarżeniu tego rozstrzygnięcia do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze, Gmina K. podniosła następnie, że z treści art. 25 nie wynika, by osoby, które wykonywały zarobkowy przewóz osób na dotychczas obowiązujących przepisach, miały obligatoryjnie otrzymać zezwolenia już na podstawie nowych przepisów, a wręcz przeciwnie, muszą składać wnioski o wydanie takich zezwoleń, a więc są traktowane równorzędnie z osobami, które dotychczas nie wykonywały zarobkowego przewóz osób. Należy również nadmienić, że limit określony przez Radę Gminy w liczbie 40 odzwierciedla obecne potrzeby miasta na tego rodzaju usługi, zapewnia wysoką jakość świadczonych usług i na pewno zapewnia ochronę praw konsumenta. Nie można mówić o tym, że uchwała Rady Gminy może określać tylko i wyłącznie liczbę nowych zezwoleń, jeżeli nie zostanie określony limit bazowy i w żadnym wypadku nie można stwierdzić, że narusza przepisy ustawy o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda W. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W podstawie prawnej uchwały Rady Gminy K. został powołany art. 17 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób /Dz.U. nr 141 poz. 942 ze zm./. Przepis ten stanowi, że właściwe rady gmin (...) mogą określić na dany rok kalendarzowy limit wydawanych zezwoleń, po zasięgnięciu opinii organizacji zrzeszających miejscowych taksówkarzy i organizacji, których statutowym celem jest ochrona praw konsumenta. Ustawodawca wyraźnie zatem zastrzegł, że rada gminy określając powyższy limit zobowiązana jest do uprzedniego uzyskania opinii podmiotów wymienionych w art. 17 ustawy. Jakkolwiek opinia taka nie ma charakteru wiążącego, to jednak powyższe zastrzeżenie ma moc warunku, bez którego czynność organu stanowiącego nie ma cechy ważności. Z akt sprawy, a zwłaszcza z opisu stanowisk zajmowanych w niej przez skarżącą Gminę i stronę przeciwną, nie wynika wprawdzie, czy podjęcie zakwestionowanego przez organ nadzoru aktu prawnego zostało poprzedzone stosowną opinią, ale na żądanie Sądu naczelnik Wydziału Działalności Gospodarczej, Mienia Gminnego i Gospodarki Mieszkaniowej Urzędu Gminy K., z upoważnienia Burmistrza, wyjaśniła, że Rada Gminy K. Nie zasięgnęła opinii organizacji zrzeszających miejscowych taksówkarzy, ponieważ taka organizacja nie istniała. Opinie taksówkarzy dotyczące tej sprawy były natomiast wyrażane przez nich na spotkaniach z Panią Burmistrz (...). Czynność ta nie spełnia jednak wymogu, o jakim wyżej była mowa. Opinia samych taksówkarzy, których treści zresztą nie podano, nie mogą bowiem zrównoważyć skutku braku opinii podmiotów wymienionych w art. 17 ustawy. Strona skarżąca nie wyjaśniła przy tym, czy miejscowi taksówkarze w ogóle nie są zrzeszeni w jakiejkolwiek organizacji, a także czy na terenie Gminy K. nie działa organizacja, której zadaniem jest ochrona praw konsumenta, a opinię tej organizacji wymienia także cytowany przepis. Uchwała Rady Gminy K. z 29 kwietnia 1998 r. tym samym istotnie narusza prawo. O wadze tego naruszenia niech świadczy fakt, że brak współdziałania organów administracyjnych w postępowaniu administracyjnym jest podstawą do jego wznowienia /art. 145 par. 1 pkt 1 i 6 Kpa/. W myśl art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Choć więc argumenty organu nadzoru, stwierdzającego nieważność uchwały, są odmienne od przedstawionych przez Sąd, to samemu rozstrzygnięciu nadzorczemu nie można odmówić zasadności. Z tego względu, na zasadzie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.