II SA/Wr 484/98

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. z 5 lutego 1998 r. (...) w przedmiocie ustalenia opłat za wodę i wprowadzanie ścieków - oddala skargę. Wojewoda W., rozstrzygnięciem nadzorczym z 5 lutego 1998 r. (...), wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, stwierdził nieważność uchwały (...) Rady Gminy P. z 29 grudnia 1997 r. w sprawie ustalenia opłat za wodę i wprowadzanie ścieków, jako sprzecznej z prawem. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda podał, że przedmiotową uchwałą Rada Gminy P. ustaliła opłaty za wodę i wprowadzanie ścieków. W par. 1 i par. 2 tej uchwały postanowiono o zróżnicowaniu cen ze względu na podmiot korzystający z usług, wyróżniając dwie kategorie odbiorców: gospodarstwa domowe - woda 1,06 zł, ścieki - 0,99 zł, łącznie 2,05 zł/m3; pozostali odbiorcy - woda 1,34 zł, ścieki 1,30 zł - łącznie 2,64 zł/m3. Zgodnie z treścią par. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1996 r. /Dz.U. nr 151 poz. 716/, opłaty za wodę pobieraną z urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz ścieki wprowadzane do zbiorowych urządzeń kanalizacyjnych ustalają, na wniosek podmiotów eksploatujących urządzenia, rady gmin lub wojewodowie, w zależności od tego, czy urządzenia te stanowią własność gminy czy też Skarbu Państwa. Opłaty ustala się jako iloraz podstawy jej naliczenia i ilości pobieranej wody lub wprowadzanych w danym okresie ścieków. Podstawę stanowią planowane i uzasadnione koszty utrzymania i eksploatacji urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych, powiększone o narzut zysku /par. 3 ust. 2 rozporządzenia/. Niniejsze przepisy szczegółowo określają sposób ustalania cen wody i odprowadzania ścieków i w żadnym punkcie nie przewidują możliwości ich różnicowania ze względu na podmiot korzystający z usług, wzorem rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1986 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz opłat za wodę i wprowadzanie ścieków /Dz.U. nr 47 poz. 234/, obowiązującego do 4 stycznia 1997 r. Mając powyższe na uwadze, należy uznać, że ww. uchwała Rady Gminy P. jest sprzeczna z prawem i należało orzec jak na wstępie. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze złożył Zakład Wodociągów i Kanalizacji w P. Zarzucił jej sprzeczność z prawem i w związku z tym nieważność. Wskazując na powyższe, domagał się uchylenia jej z powodu niezgodności z prawem. W uzasadnieniu skargi podano, że rozstrzygnięcie nadzorcze upatruje niezgodność z prawem w niedostosowaniu uchwały Rady Gminy do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1996 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz opłat za wodę i wprowadzanie ścieków /Dz.U. nr 151 poz. 716/, a konkretnie do jego par. 3, interpretując go w ten sposób, że stawka opłaty dla wszystkich odbiorców ma być jednakowa i że wymienione rozporządzenie nie przewiduje możliwości różnicowania opłat ze względu na podmiot korzystający z usług. Strona skarżąca podniosła, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1996 r. /Dz.U. nr 151 poz. 716/ wprawdzie nie przewiduje podziału rynku ze względu na podmiot z niego korzystający, ale również nie zakazuje takiej praktyki. Podział tego rynku jest konsekwencją stosowania zasady ekwiwalentu usług i stosowania zróżnicowanych stawek opłat, dla różnych grup odbiorców wody i "producentów ścieków", za korzystanie ze środowiska, a wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1993 r. w sprawie opłat za szczególne korzystanie z wód i urządzeń wodnych /Dz.U. nr 133 poz. 637 ze zm./. Ponieważ opłaty te są elementem rocznych kosztów utrzymania i eksploatacji urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych, muszą spowodować zróżnicowanie opłat za dostawę wody i odbiór ścieków dla różnych odbiorców. Skoro podział na grupy odbiorców istnieje, co wykazano w punkcie 1, to istnieje konieczność wykonania kalkulacji dla każdego z nich, a wobec tego nie można postanowienia par. 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1996 r. /Dz.U. nr 151 poz. 716/ traktować jako narzucającego ustalenie jednej, jednolitej stawki opłat, w tym również jednolitego narzutu zysku. Stosowanie ulg i zwolnień, a taki wymiar ma zastosowanie niższego narzutu zysku, przewiduje ustawa z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./ w art. 107 ust. 3 pkt 3. Wojewoda W. wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał wydane rozstrzygnięcie nadzorcze oraz treść jego uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 16 ust. 1 pkt 7 w związku z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, Naczelny Sąd Administracyjny właściwy jest do kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody. Przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa /art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym/. Ustawa ta wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Nie wylicza rodzaju wad uchwał, które należą do istotnego naruszenia prawa. Stanowi jednak, że należy odpowiednio stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Przy ustaleniu zatem zakresu pojęcia "istotne naruszenie prawa" należałoby oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że "istotne naruszenie prawa, powodujące nieważność uchwały organu gminy /art. 91 ust. 1 ustawy wyżej cytowanej o samorządzie gminnym - Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 par. 1 Kpa" /wyrok z dnia 18 września 1990 r. SA/Wr 849/90 - ONSA 1990 Nr 4 poz. 2/. Z tezą tego wyroku należy się zgodzić, uwzględniając jednak, że na podstawie konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnej można wskazać rodzaje naruszeń przepisów prawa, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważność uchwały organu gminy. Do nich należy zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. (...) z 5 lutego 1998 r. jest zgodne z prawem. Uchwała (...) Rady Gminy P. z 29 grudnia 1997 r. w sprawie ustalenia opłat za wodę i wprowadzanie ścieków, której sprzeczność z prawem stwierdzi/ Wojewoda W. rozstrzygnięciem nadzorczym (...) z 5 lutego 1998 r., została podjęta z naruszeniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1996 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz zasad ustalania opłat za wodę i wprowadzanie ścieków /Dz.U. nr 151 poz. 716/, wydanego na podstawie art. 107 ust. 3 pkt 1-3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./, przez ich wadliwą wykładnię. Zgodnie z par. 3 ust. 1 pkt 1 wyżej cytowanego rozporządzenia, na podstawie którego podjęto kwestionowaną uchwałę, opłatę za wodę pobieraną z urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę i za wprowadzanie ścieków do zbiorczych urządzeń kanalizacyjnych ustalają rady gmin, na wniosek podmiotów eksploatujących urządzenia, w odniesieniu do urządzeń stanowiących własność gminy i komunalnych osób prawnych. Podstawę ustalenia opłat według ust. 2 tego paragrafu stanowią planowane i uzasadnione roczne koszty utrzymania i eksploatacji urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych, powiększone o narzut zysku. Kolejne ustępy tego paragrafu szczegółowo określają koszty utrzymania i eksploatacji urządzeń, a także sposób ustalania wysokości opłaty. Oznacza to, że wyżej wymienione rozporządzenie nie powtarza postanowienia zawartego w treści par. 11 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1986 r. /Dz.U. nr 47 poz. 234 ze zm./ w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz opłat za wodę i wprowadzanie ścieków, który różnicował sposób obliczania podstawy do ustalania opłat za wodę pobieraną z urządzeń zaopatrzenia w wodę miast i za wprowadzanie ścieków ze względu na podmiot korzystający z usług. W dacie podejmowania kwestionowanej uchwały rozporządzenie to już nie obowiązywało, gdyż z dniem wejścia w życie rozporządzenia, na podstawie którego wydano przedmiotową uchwałę, utraciło moc, co wynika z par. 7. Dowodzi to więc, że ustawodawca zrezygnował z powtórzenia tego postanowienia i organ nadzoru trafnie przyjął brak podstaw do różnicowania opłat za wodę i odprowadzanie ścieków ze względu na podmioty korzystające z usług. Jednak zagadnienie zgodności także przepisów par. 3 powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 18 grudnia 1996 r. z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 107 ust. 1-3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne w odniesieniu do zbiorczych urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych stanowiących własność gminy podejmował już Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie /wyrok z dnia 26 stycznia 1999 r. SA/Rz 519/98/ i stwierdził, że ten przepis rozporządzenia został wydany poza zakresem powyższego upoważnienia. Wcześniej kwestię tę podniósł także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 maja 1997 r., I SA/Łd 924/96, w odniesieniu do par. 11 poprzednio obowiązującego rozporządzenia z dnia 23 grudnia 1986 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz opłat za wodę i wprowadzanie ścieków /Dz.U. nr 47 poz. 234 ze zm./. Obecnie zagadnienie to zostało przesądzone przez Trybunał Konstytucyjny, w wyroku z dnia 19 kwietnia 1999 r., U 3/98, stwierdzającym, że par. 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 18 grudnia 1996 r. jest niezgodny z art. 107 ust. 3 pkt 3 Prawa wodnego, ponieważ wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego, a tym samym jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Upoważnienie to dotyczy unormowania kwestii opłat jedynie co do urządzeń stanowiących własność Skarbu Państwa, rozumianego jako struktura administracji rządowej, wraz z jednostkami jej podległymi. Objęcie zakresem rozporządzenia także własności jednostek samorządu terytorialnego i komunalnych osób prawnych stanowi przekroczenie granic upoważnienia ustawowego. Dał temu wyraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku Składu Siedmiu Sędziów z dnia 17 maja 1999 r. OSA 1/99 - ONSA 1999 Nr 4 poz. 109. Z powyższego wynika, że powołana w zaskarżonym rozstrzygnięciu podstawa prawna, par. 3 rozporządzenia, nie mogła stanowić podstawy do wydania uchwały. Nie oznacza to jednak braku w ogóle podstawy prawnej do ustalania przez organy gmin opłat za pobór wody i odbiór ścieków przy wykorzystaniu gminnych urządzeń wodociągowych, skoro zaskarżona uchwała została wydana w czasie obowiązywania ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej /Dz.U. 1997 nr 9 poz. 43 ze zm./. Skoro ustawa ta ani też żaden przepis ustawy o samorządzie gminnym nie określają wprost kryteriów, przesłanek i sposobu ustalania wysokości opłaty za wodę i za wprowadzanie ścieków w danym czasie, lecz czynią to inne, dotychczas nie kwestionowane przepisy powołanego rozporządzenia wykonawczego z dnia 18 grudnia 1996 r., które, jak wyżej wskazano, nie różnicują podmiotów korzystających z tych usług, to przyjęcie przez organ nadzoru podstaw rozstrzygnięcia nadzorczego należało uznać za w pełni uzasadnione. Powołane w skardze rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1993 r. w sprawie opłat za szczególne korzystanie z wód i urządzeń wodnych /Dz.U. nr 133 poz. 637 ze zm./ nie ma w omawianym przypadku zastosowania, ponieważ nie dotyczy ustalania przez radę gminy opłat za wodę pobieraną z urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę i za wprowadzanie ścieków do zbiorczych urządzeń kanalizacyjnych. Sytuacji tej nie zmieniają także powoływane już wyżej przepisy art. 107 ust. 3 pkt 3 Prawa wodnego. Przepis art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym szczegółowo reguluje uprawnienia podmiotów do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. Skarżący wykazał się stosowną uchwałą, podjętą przez Radę Gminy P. (...) z 6 marca 1998 r. do wniesienia skargi. Wobec powyższego, skoro zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. nie zostało podjęte z naruszeniem prawa, skarga nie mogła być uwzględniona. Z tego też powodu, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, skarga została oddalona.