I SA/Łd 812/99

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Rady i Zarządu Miejskiego w Z. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. z 7 czerwca 1999 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności par. 7 uchwały Rady Miejskiej w Z. z 29 kwietnia 1999 r. (...) w sprawie ustalenia zasad otrzymywania i wysokości diet dla radnych - oddala skargę. Uchwałą (...) z 29 kwietnia 1999 r. w sprawie ustalenia zasad otrzymywania i wysokości diet dla radnych za udział w posiedzeniach Rady, Zarządu i komisji Rada Miejska w Z., działając na podstawie art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, określiła diety za udział w posiedzeniach Rady Miejskiej, Zarządu Miejskiego i komisji. Ustalono, że radnemu przysługuje tylko jedna dieta w danym dniu, niezależnie od liczby posiedzeń, w których uczestniczył. W myśl par. 3 uchwały, za posiedzenie Rady Miejskiej wysokość diety dla wiceprzewodniczącego Rady miała wynosić pięciokrotność diety pracowniczej, dla radnych - czterokrotność diety pracowniczej; za posiedzenie Zarządu Miejskiego dla członków Zarządu - pięciokrotność diety pracowniczej, dla zaproszonych osób - trzykrotność diety pracowniczej; za posiedzenie komisji Rady Miejskiej dla przewodniczącego - pięciokrotność diety pracowniczej, dla członków komisji - czterokrotność diety pracowniczej. Podstawę do wypłacenia diety miał stanowić podpis radnego na liście obecności. Dla Przewodniczącego Rady ustalono dietę w formie ryczałtu miesięcznego, w wysokości 54-krotności diety pracowniczej /par. 7 uchwały/. Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Miejskiemu w Z. oraz Skarbnikowi Gminy Z. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. uchwałą (...) z 7 czerwca 1999 r., po rozpoznaniu uchwały Rady Miejskiej w Z., powołując się na przepisy art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. nr 85 poz. 428 ze zm./ oraz art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdziło nieważność par. 7 przedmiotowej uchwały, ze względu na sprzeczność z art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Kolegium RIO podniosło następujące argumenty. W treści uchwały Rada Miejska w Z. nie zawarła zasad, na jakich będzie wypłacana dieta dla Przewodniczącego Rady. Zryczałtowana dieta nie jest bowiem wynagrodzeniem, lecz formą zrekompensowania utraconych zarobków z tytułu uczestnictwa w pracach organów gminy oraz kosztów podróży służbowych związanych z wykonywaniem mandatu. Dieta powinna być ściśle powiązana z rzeczywistym uczestnictwem w posiedzeniach tych organów i dlatego konieczne było ustalenie zasad jej wypłacania. Ponadto wskazano, że zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zarząd wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Wykonanie uchwały należało powierzyć Zarządowi, a nie Skarbnikowi Gminy. Na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. została złożona skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego (...). Strona skarżąca - określona w skardze jako Rada Miejska i Zarząd Miejski - wniosła o uchylenie uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. Rozstrzygnięciu zarzucono błędną wykładnię prawa - przepisu art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem strony skarżącej, przyjęcie, że dieta jedynie rekompensuje utracony zarobek skutecznie pozbawiłoby jej radnego, który takiego zarobku nie traci /np. wskutek niepozostawania w stosunku pracy/. Zasady rekompensaty nie można uwzględniać także dlatego, iż wysokości utraconego zarobku nie można ustalić w przypadku, gdy radnym jest osoba prowadząca działalność gospodarczą. Dieta przysługuje radnemu niezależnie od jego możliwości zarobkowania i w tym sensie jest formą stałego dochodu. Stanowi to podstawę przyznania Przewodniczącemu Rady prawa do diety w formie miesięcznego ryczałtu. Na osobie tej spoczywają obowiązki szczególne, nie tylko związane ze zwoływaniem i prowadzeniem sesji Rady. Przewodniczący reprezentuje Radę na zewnątrz i dba o prawidłową pracę w komisjach. Wynika to zarówno z przepisów ustawy, jak i Statutu Gminy. Strona skarżąca powołała się na stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 1990 r. /II SA 694/90 - ONSA 1990 Nr 4 poz. 8/. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Kolegium RIO stwierdziło, że nie kwestionuje prawa Rady do ustalania diety dla jej Przewodniczącego w formie ryczałtu oraz w wyższej wysokości. Uważa jednak, iż powinny być ustalone zasady, na jakich dieta taka przysługuje. Zwiększone obowiązki Przewodniczącego mogą stanowić podstawę wyższej diety, nie mogą natomiast uzasadniać wypłacania jej w przypadku niewykonywania przez niego tej funkcji /z powodu urlopu czy choroby/. Okoliczności dotyczące tego, czy radny pracuje i w jakiej formie /stosunek pracy, działalność gospodarcza/, czy też jest bezrobotny, nie ma - zdaniem Kolegium RIO - znaczenia w przedmiotowej sprawie. Można natomiast przyjąć, iż dieta przysługuje niezależnie od możliwości zarobkowania i w tym sensie jest stałym dochodem radnego. Przysługuje jednak za czas poświęcony na wykonywanie obowiązków radnego, który w tym czasie mógłby wykonywać inną pracę. W tym znaczeniu jest formą zrekompensowania utraconych zarobków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, z przyczyn wskazanych w rozstrzygnięciu nadzorczym oraz w odpowiedzi na skargę. Rada Miejska w Z. powołała w podstawie prawnej swojej uchwały przepis art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Rozważania dotyczące legalności postanowień par. 7 uchwały Rady nie mogą być prowadzone w oderwaniu od treści tego przepisu. Niewątpliwie zatem nie można przeoczyć dwóch spostrzeżeń nasuwających się już przy pierwszej lekturze dyspozycji tego artykułu. Trzeba podkreślić, że diety /oraz zwrot kosztów podróży/ przysługują radnemu, ale na zasadach ustalonych przez radę gminy. Z innych przepisów ustawy wynika, iż przewodniczącym rady może być jedynie któryś z radnych. Pozwala to w konsekwencji na odniesienie przedmiotowych rozważań wyłącznie do treści art. 25 ust. 4. Na marginesie trzeba jednak zauważyć, iż w przedmiotowej uchwale zawarto postanowienia dotyczące przyznawania diet zaproszonym osobom, za udział w posiedzeniach Zarządu. Tego problemu Kolegium RIO - jak się wydaje - w ogóle nie badało. Zaprezentowane wcześniej wywody wstępne nie pozwalają inaczej rozumieć dyspozycji art. 25 ust. 4 jak tylko jako podstawę przyznawania określonych świadczeń wyłącznie osobom będącym radnymi. Inne - choćby zaproszone - osoby nie mogą ich otrzymywać. W dalszej kolejności trzeba się skupić na ocenie argumentacji zaprezentowanych przez organ samorządu gminnego oraz Kolegium RIO. Strony odmiennie - co wynika z poglądów przez nie prezentowanych - wykładają pojęcie zasad przyznawania diet. Przyznając rację twierdzeniu, że przewodniczący rady gminy zajmuje pozycję szczególną oraz wyraźnie inną co do zakresu swoich działań w porównaniu z pozostałymi radnymi, nie można jednak posługiwać się argumentami z tego wywiedzionymi na użytek oceny zupełnie odmiennej kwestii. Jeżeli bowiem ustawodawca odwołał się do konieczności ustalenia zasad, to oznacza to, że uprawnieniem tym objął konieczność wyprowadzenia podstawowych reguł /norm/ postępowania. Wynikiem przeprowadzonego postępowania wywiedzionego z postanowień uchwały rady będzie w konsekwencji przyznanie konkretnym radnym diety lub zwrotu kosztów podróży służbowych. Sąd zauważa, że przepisy ustawy wyodrębniają oba pojęcia. Oznacza to konieczność respektowania jednej z podstawowych reguł wykładni prawa i poszukiwania odrębnych dla tych pojęć desygnatów. Nie zasługuje na aprobatę rozumowanie, z którego wynikałoby przyjęcie, że w skład diety radnego wchodzą również kwoty stanowiące zwrot kosztów podróży służbowych. Uzasadnienie powyższej tezy wynika z zastosowania wykładni językowej, mającej - zdaniem Sądu - pierwszeństwo przed innym metodami interpretacyjnymi. Dla rozumienia zwrotu "na zasadach ustalonych przez radę gminy", zgodnie z regułami etnicznego języka polskiego, niezbędne jest uwzględnienie jego zastanej już treści, czyli utożsamienie w efekcie "zasad" z określeniem punktu wyjścia lub podstaw, na których będzie można oprzeć następujące później konsekwencje. Zwrot "zasada" jest w istocie synonimem terminów "oparcie", "podwalina", "fundament" czy też "podstawowy warunek". Zasadą wobec tego nie jest określenie wysokości diety poprzez zryczałtowanie 54-krotnością diety pracowniczej. W istocie jest to bowiem ustalenie klauzuli waloryzacyjnej, pozwalającej - bez konieczności podejmowania kolejnych uchwał - na zmianę wysokości kwot wypłacanych Przewodniczącemu. Trzeba podkreślić, że analizowany przepis ustawy nie odnosi się w ogóle do wysokości tych kwot. Zawsze bowiem w efekcie przyznania diety nastąpi techniczna czynność jej wypłacenia w określonej wysokości. Ponadto, nie można nie dostrzegać okoliczności użycia w par. 7 uchwały Rady Miejskiej jedynie określenia "dieta". Z tak skonstruowanego przepisu nie wynika bynajmniej rozstrzygnięcie kwestii zasad zwrotu kosztów podróży służbowych Przewodniczącego Rady. Poza granicami rozstrzygnięcia sądowego pozostaje jako otwarta kwestia, czy Rada dokonała regulacji w tym zakresie innym aktem i czy uchwała taka podlegała badaniu nadzorczemu Kolegium RIO. Nie jest zatem uprawnione dociekanie, czy zryczałtowanie dotyczy wyłącznie diety czy też diety i zwrotu kosztów podróży. W tym drugim obszarze wypowiadał się poprzednio Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanym przez stronę skarżącą wyroku. Wypada też wskazać na odróżnienie literalnego brzmienia uchwały i jej interpretacji. Ta ostatnia nie może wykraczać dowolnie poza rzeczywistą zawartość treściową podjętego aktu. Trzeba jednak podkreślić, że rada miejska nie może przyznawać radnym zwrotu kosztów podróży, które się nie odbyły, podobnie jak nie może ograniczyć tego prawa do określonego z góry limitu. Ponadto należy zauważyć, że uprawnienie przyznawania przedmiotowych świadczeń /diet oraz zwrotu kosztów podróży/ nie może odbywać się na jakichkolwiek zasadach, lecz jedynie takich, które respektują obowiązujące prawo. Samodzielność podejmowania decyzji przez organy samorządu terytorialnego /gminnego/ nie jest bowiem tożsama z dowolnością podejmowanych przez nie działań. Ma do nich zastosowanie nie reguła, co nie jest zakazane, jest dozwolone, lecz wymóg działania na podstawie przepisów prawa. Twierdzenie to jest zgodne z postanowieniami Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego /art. 7 Karty, sporządzonej dnia 15 października 1985 r. i ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską, stanowi, że status przedstawicieli wybieranych do władz lokalnych powinien im zapewnić wyrównanie finansowe odpowiednio do kosztów poniesionych w związku z wykonywaniem mandatu/. Stosując się do nich, nie można - zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie - automatycznie powoływać się na dotychczasowe /w istocie pojedyncze/ wypowiedzi zawarte w orzecznictwie sądowym, wprawdzie dotyczące podobnych kwestii, lecz w odmiennym stanie prawnym. Wymogi praworządnego działania, które w pełni dotyczą - co zostało wcześniej podniesione - organów jednostek samorządu terytorialnego, nakazywały skonstruowanie poszczególnych przepisów uchwały adekwatnie do powołanej podstawy prawnej - w sposób jasny i precyzyjny. Naczelny Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Uwzględniając powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. została wydana bez naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym stanie faktycznym i prawnym, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, należało orzec jak w sentencji.