III SA 2284/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy - Miasta E. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W.-M. z dnia 9 sierpnia 1999 r. w przedmiocie orzeczenia o nieważności uchwały (...) Zarządu Miasta E. z dnia 6 maja 1999 r. w sprawie ustalenia cen biletów za przejazdy środkami komunikacji miejskiej w E. - uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z 9 sierpnia 1999 r. (...), stwierdził nieważność uchwały Zarządu Miasta E. w sprawie ustalenia cen biletów za przejazdy środkami komunikacji miejskiej w E. Jako podstawę takiego rozstrzygnięcia wskazano naruszenie art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych /Dz.U. nr 55 poz. 234 ze zm./. W myśl powołanego przepisu, organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, tj. uchwał, będących aktami wykonawczymi do ustaw w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii, nie krótszy jednak niż 30 dni. Nieprzedstawienie opinii we wskazanym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia. Zarząd Miasta winien, ustalając ceny biletów, zgodnie z dyspozycją przepisu art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, poddać projekt uchwały, przed jej podjęciem konsultacji związkowej, czego nie uczynił. W ocenie organu nadzorczego Zarząd Miasta, ustalając ceny biletów bez takiej konsultacji, nie wypełnił dyspozycji powołanego wyżej przepisu, czym rażąco naruszył prawo. W związku z czym podjęta przezeń ww. uchwała jest sprzeczna z prawem, a rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 9 sierpnia 1999 r. w pełni zasadne. Jak zaznaczono w odpowiedzi na skargę, postępowanie w sprawie wszczęto na wniosek Rady Powiatowej OPZZ w E. z dnia 21.05.1999 r., która poinformowała Wojewodę W.-M. o tym, że Zarząd Miasta E. naruszył prawo - ustawę o związkach zawodowych - podejmując przedmiotową uchwałę bez konsultacji ze związkami zawodowymi. Podejmując czynności nadzorcze zwrócono się do wnioskodawcy o potwierdzenie: - uprawnienia do wypowiadania się w imieniu związku zawodowego w przedmiocie uchwał organów gminy stanowiących akty wykonawcze do ustawy i dotyczących ustalenia cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej, - oraz że jej przedmiot znajduje się w zakresie objętym zadaniami OPZZ. W odpowiedzi z dnia 28.07.1999 r. Rada Powiatowa OPZZ w E. potwierdziła powyższe powołując się na art. 19 i art. 5 ust. 2 statutu OPZZ. Pismem z dnia 16.07.1999 r. skierowano zapytanie do Zarządu Miasta E. - czy zasięgał opinii związków zawodowych przed podjęciem przedmiotowej uchwały. W odpowiedzi z dnia 3.08.1999 r. Prezydent Miasta E. wyjaśnił, że uchwała nr 88/99 Zarządu Miasta nie jest aktem wykonawczym do ustawy, o jakim mówi art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, a konsultacja związkowa dotyczy nowych rozwiązań szeroko rozumianego prawa pracy i ubezpieczeń. Poinformował także o tym, że uchwała (...) Zarządu Miasta z dnia 6 maja 1999 r. została przesłana do związków zawodowych wyłącznie informacyjnie. Podał również, że niezależnie od wyników konsultacji ze związkami zawodowymi mogła zapaść uchwała tylko w obecnej treści. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego zauważono: art. 19 cyt. ustawy o związkach zawodowych przewiduje, że organy samorządu terytorialnego mają obowiązek kierowania do opinii związków zawodowych założenia i projekty ustaw oraz aktów wykonawczych do tych ustaw w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych /ust. 1 i ust. 2/. Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej /Dz.U. 1997 nr 9 poz. 43 ze zm./ w art. 4 określiła uprawnienie dla Rad Gmin do ustalenia m.in. cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego oraz prawo do scedowania tego uprawnienia przez Rady na Zarządy Gmin. Uchwały podejmowane w tej materii nie mają charakteru aktu wykonawczego do ustawy o jakim mówi art. 19 ust. 1 o związkach zawodowych /wystarczy w tym zakresie porównać przepisy w ich ustawach odnoszących się do zadań własnych Gminy, które zawierają upoważnienia/. Uchwała Zarządu Miasta odnosi się do zmiany stawek opłat za bilety komunikacji miejskiej i treści tej uchwały nie da się odnieść wprost do zakresu objętego zadaniami związków zawodowych, gdyż jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu z dnia 28 marca 1995 r. "(...) nie da się do tych zadań zaliczyć walki ze wzrostem cen". Należy więc przyjąć, że uchwały ustalające ceny za bilety, opłaty za wodę itd., nie należą do rzędu tych aktów, przy wydawaniu których powstaje obowiązek konsultacji ze związkami zawodowymi. Wojewoda dokonał tym samym nieuzasadnionej, rozszerzającej wykładni art. 19 ustawy o związkach zawodowych i naruszył prawo stwierdzając nieważność uchwały, która była z prawem zgodna, a przywołane wyroki NSA nie mają odniesienia w przedmiotowej sprawie. Powyższe stwierdzenie znajduje swoje uzasadnienie również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 1993 r. - SA/Ka 437/93, w którym przyjęto, że uchwała ustalająca ceny za dostawę wody nie jest aktem wykonawczym do ustawy, ani też nie jest oparta na szczególnej delegacji ustawowej oraz nie dotyczy zakresu objętego zadaniami związków zawodowych i w wyroku z dnia 14 września 1995 r. - SA/Sz 1288/95, gdzie uznano, że przedmiot uchwały w sprawie opłat za wodę wychodzi poza zakres zadań związków zawodowych /Wspólnota 1996 nr 16 z dnia 20.04.1996 r./. W uzupełniającym skargę piśmie z 29.09.1999 r. sformułowano ponadto dwa kolejne zarzuty: 1. Zaistnienie uchybienia formalnego w zakresie podpisania rozstrzygnięcia nadzorczego - rozstrzygnięcie to zostało podpisane z upoważnienia Wojewody przez Dyrektora Wydziału Prawnego, co narusza art. 25 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie /Dz.U. nr 91 poz. 577/, gdyż Wojewodzie przypisany jest nadzór nad organami gminy, zgodnie z art. 86 w związku z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. 2. Rozstrzygnięcie nadzorcze nie zawiera informacji, czy związek zawodowy, który złożył zastrzeżenie o braku ich opinii do przedmiotowej uchwały Zarządu Miasta, jest związkiem reprezentatywnym, któremu przysługuje prawo do opiniowania, a tym samym do składania zastrzeżeń. Podniesiono też, że zgodnie z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały jest istotne naruszenie prawa, a w niniejszej sprawie nawet uznanie braku opiniowania uchwały /naruszenie przepisów proceduralnych/ za naruszenie prawa, nie może prowadzić do stwierdzenia jej nieważności, gdy bez tej opinii zapadłaby uchwała o podobnej treści. W tej sytuacji wniesiono o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odpowiadając na zarzuty skargi stwierdzono: Uchwała (...) Zarządu Miasta E. z dnia 6 maja 1999 r., wbrew temu co twierdzi strona skarżąca, ma charakter wykonawczy do ustawy /art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych/. Podjęta została na podstawie uchwały Rady Miasta z dnia 29 lipca 1997 r. jednakże uchwała Rady Miasta nie stanowi samoistnej podstawy prawnej do ustalenia cen biletów. Rada Miasta przenosi nią, na Zarząd, swoje uprawnienie wynikające z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1997 r. o gospodarce komunalnej. Ten artykuł ustawy o gospodarce komunalnej stanowi szczegółową delegację ustawową, na podstawie której organ samorządu terytorialnego podejmuje uchwały będące aktami wykonawczymi do ustawy, których treść, jak w przedmiotowej sprawie, odnosi się wprost /art. 5 ust. 2 statutu OPZZ/ do przedmiotu działalności związków zawodowych - wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1994 r. SA/Gd 2363/93 - Wspólnota 1994 nr 52 str. 32, uchwała 7 sędziów SN z dnia 17 czerwca 1993 r., I PZP 2/93 - OSNCP 1994 nr 1 poz. 1. Ogólną regulacją dotyczącą samorządu terytorialnego, w tym wypadku, jest ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./. Powołane w skardze wyroki NSA: z dnia 28 marca 1995 r. i z dnia 28 września 1993 r. wiążą w danych sprawach, dotyczą cen za dostawę wody i nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie, nawet przez analogię. Ponadto uchwały, których dotyczą, są wydane m.in. na podstawie ustawy o samorządzie gminnym oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1986 r. /Dz.U. nr 47 poz. 234 ze zm./ - nie są więc aktami wykonawczymi do ustawy, wydanymi na podstawie szczegółowej delegacji ustawowej i nie podlegają konsultacji związkowej - co zresztą stwierdził NSA wydając te wyroki. Fakt, że Rada Miasta w tej samej uchwale scedowała swoje uprawnienia, wynikające z ustawy o gospodarce komunalnej, dotyczące ustalania cen za przewóz środkami komunikacji miejskiej i opłat za wodę, nie zwalnia Zarządu Miasta od obowiązku konsultacji projektu uchwały w sprawie ustalenia cen za przewóz środkami komunikacji miejskiej. Ww. orzeczenia NSA nie upoważniają do wniosku Zarządu Miasta E. o braku obowiązku konsultacji związkowej w niniejszej sprawie. Odnosząc się do zarzutów zawartych w uzupełniającym skargę piśmie z dnia 29.09.1999 r., uznano je za bezpodstawne. Zauważono mianowicie, iż: 1. Fakt podpisania rozstrzygnięcia nadzorczego z up. Wojewody przez Dyrektora Wydziału Prawnego Urzędu Wojewódzkiego nie jest uchybieniem formalnym i nie narusza art. 25 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie, ponieważ Dyrektor Wydziału Prawnego działała na podstawie imiennego upoważnienia do wydawania rozstrzygnięć nadzorczych, wydanego przez Wojewodę na podstawie art. 32 ust. 1 ww. ustawy. 2. Brak jest obowiązku zawierania w rozstrzygnięciu nadzorczym informacji o reprezentatywności związku zawodowego. Mając powyższe na uwadze, wniesiono o oddalenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Stosownie do przepisu art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, organy władzy i administracji publicznej, w tym organy samorządu terytorialnego, kierują założenia albo projekty aktów prawnych wskazanych w ust. 1 /ustaw i aktów wykonawczych do ustaw objętych zadaniami związków zawodowych/ do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii, nie krótszy jednak niż 30 dni. Jak przyjął Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 17 czerwca 1994 r., I PZP 2/93 /OSP 1994 z. 9 poz. 156 z glosą krytyczną T. Kuczyńskiego/, obowiązek zasięgania opinii związków zawodowych dotyczy założeń lub projektów aktów wykonawczych do ustaw podejmowanych w wykonaniu szczegółowej delegacji ustawowej, o ile treść tych aktów odnosi się wprost do przedmiotu działalności związków. Zdaniem tego Sądu, jedynie niektóre akty normatywne powszechnie obowiązujące mające charakter przepisów gminnych wymagają opinii związków zawodowych. Jej zasięgnięcie jest niezbędne w przypadku, gdy "ustawa zawiera delegację szczegółową do wydania aktu wykonawczego przez organ samorządu terytorialnego". Uchwała Zarządu Miasta E., o nieważności której orzeczono w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, podjęta została w związku z uchwałą Rady Miasta E. z 29 lipca 1997 r., mającą umocowanie w art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej. Ostatni z wymienionych przepisów zawiera subdelegację, upoważniającą radę gminy do przekazywania wskazanych w ust. 1 pkt 2 kompetencji rady zarządowi gminy. W literaturze podkreśla się, że przepisy art. 4 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy wyznaczają "generalną właściwość rady gminy do określenia wysokości cen i opłat, sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej" /tak - C. Banasiński, M. Kulesza, D. Szafrański: Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz i przepisy towarzyszące, Warszawa 1997, str. 32/. Konsekwencją tej tezy jest konstatacja, iż unormowanie wprowadzone przez art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej uzupełnia przepis art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 8 marca o samorządzie gminnym, "umożliwiając gminie stanowienie w tym zakresie prawa statutowego" /tamże str. 35/. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela tę ocenę, prezentując tym samym stanowisko, iż akty wydane na podstawie przepisów art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej nie stanowią aktów wykonawczych służących wypełnieniu szczegółowej delegacji ustawowej. Skoro tak, w odniesieniu do uchwał rady czy zarządu gminy zawierających postanowienia w przedmiocie określonym w art. 4 ust. 1 pkt 2 wzmiankowanej ustawy, mieszczące się w zakresie udzielonego upoważnienia, nie obowiązuje wymaganie zasięgnięcia opinii odpowiednich władz statutowych związku zawodowego. Są one bowiem szczególnym rodzajem aktów zawierających przepisy gminne, nie powiązanych z regulacją ustawową szczegółową, lecz tylko ogólną delegacją /upoważnieniem/. W świetle zaprezentowanej argumentacji, za trafny należało uznać pierwszy z zarzutów sformułowanych w skardze, iż zakwestionowana przez Wojewodę uchwała Zarządu Miasta E. nie była aktem wykonawczym d ustawy w rozumieniu art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych. W tym stanie rzeczy, działanie organu nadzoru /wojewody/ musiało zostać zakwalifikowane jako niezgodne z prawem, uwzględniając rozszerzającą wykładnię art. 19 ust. 2 tej ustawy, i ingerencję w sferę samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. Niezależnie od tego, w nawiązaniu do ustaleń Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawionych w wyrokach z dnia: 28 września 1993 r., SA/Ka 437/93 i 14 września 1995 r., SA/Sz 1288/95, treść uchwały Zarządu Miasta E. nie sposób odnieść wprost do zakresu spraw objętych zadaniami związków zawodowych, gdyż nie da się do nich zaliczyć przeciwdziałania wzrostowi cen. Mimo iż nie potwierdziły się pozostałe z wysuniętych przez skarżącą stronę zarzutów, okoliczność ta stanowiła wystarczającą przesłankę dla uchylenia podjętego rozstrzygnięcia nadzorczego. Wypada przy okazji podnieść, iż postępowanie nadzorcze może być wszczęte wyłącznie z urzędu, nie zaś na czyjkolwiek wniosek. Błędne jest wobec tego ujawnione w odpowiedzi na skargę stanowisko dopuszczające możliwości wszczęcia postępowania w sprawach nadzoru nad samorządem terytorialnym na wniosek /w piśmie tym stwierdzono, iż postępowanie "wszczęto na wniosek Rady Powiatowej OPZZ w E./. Każdy tego typu wniosek czy żądanie musi być potraktowany jedynie jako sygnał z zewnątrz, swego rodzaju impuls dla uruchomienia z urzędu postępowania nadzorczego przez właściwy organ. Tak też należało zakwalifikować skierowane do wojewody pismo organu związkowego. Wobec naruszenia przez Wojewodę przepisu art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych poprzez jego błędną wykładnię oraz art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, który zastosowano w odniesieniu do zgodnej z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego, na mocy art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, orzeczono jak w sentencji.