II SA/Wr 148/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu z udziałem prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w W. sprawy ze skargi Antoniego D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 16 grudnia 1998 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej - I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 4 listopada 1998 r.; (...). Decyzją z 4.11.1998 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po wszczęciu z urzędu wskutek sygnalizacji Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego postępowania w przedmiocie zgodności z prawem ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z 6.10.1994 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wójta Gminy W. z 1.08.1994 r., w której wymierzono Antoniemu D. karę pieniężną za usunięcie bez zezwolenia drzew na działce 113 we wsi S. na podstawie art. 105 par. 1 w związku z art. 157 par. 1 i 2 oraz art. 158 par. 1 Kpa - umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności obu wyżej wymienionych decyzji. W uzasadnieniu tej decyzji zaznaczono, iż decyzją z 1.08.1994 r. Wójt Gminy W. obciążył Antoniego D. karą pieniężną w kwocie 3.950.532.000 zł /dawne nominały/ za usunięcie bez zezwolenia - w dniu 9.03.1994 r. - 28 sztuk dębów oraz 6 sztuk brzóz. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z 6.10.1994 r., które to orzeczenie Antoni D. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego (...). Wyrokiem z dnia 4 lipca 1995 r. SA/Wr 24/95 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę. W piśmie do Przewodniczącego Kolegium z 18.03.1998 r. Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego zawarł prośbę o rozważenie potrzeby wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności obu wcześniej opisanych decyzji. Dokonujący sygnalizacji powołał się przede wszystkim na treść trzech jednobrzmiących uchwał składów pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 2 października 1995 r. VI SA 12/95 - ONSA 1995 Nr 4 poz. 155; VI SA 14/95 - ONSA 1995 Nr 4 poz. 156 oraz 11 grudnia 1995 r. VI SA 8/95 - ONSA 1996 Nr 1 poz. 6. W przywołanych uchwałach wyrażono zapatrywanie, że przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1987 r. w sprawie wysokości, zasad i trybu nakładania kar pieniężnych za nieprzestrzeganie wymagań ochrony środowiska /Dz.U. 1991 nr 89 poz. 404/ nie znajdują zastosowania w stosunku do osób fizycznych naruszających wymagania ochrony środowiska przez działania określone w art. 110 ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196/. Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, uznając za trafną argumentację zawartą w uzasadnieniach uchwał, konstatował, iż od 25.07.1995 r., kiedy to weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 1995 r. w sprawie wysokości, zasad i trybu nakładania kar pieniężnych za nieprzestrzeganie wymagań ochrony środowiska oraz współczynników różnicujących wysokość kar pieniężnych /Dz.U. nr 79 poz. 399/, nie było zgodnych z normami konstytucyjnymi przepisów rangi ustawowej, które by upoważniały organy administracji do wymierzania osobom fizycznym kar za wycięcie drzew bez zezwolenia. W tym stanie rzeczy, decyzje obu instancji zostały wydane w istocie bez podstawy prawnej. Zdaniem Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, okoliczność braku - w przepisach konstytucyjnych - podstaw prawnych do wymierzenia Antoniemu D. kary za wycięcie drzew bez zezwolenia powoduje też, iż ocena prawna zawarta w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (...) z dnia 4 lipca 1995 r., w którym oddalono skargę na zakwestionowaną przez Antoniego D. decyzję Kolegium z 6.10.1994 r., nie powinna wiązać ani Kolegium, ani też samego Sądu. Na poparcie takiego stanowiska powołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 1995 r. III SA 19/94 /OSP 1997 z. 6 poz. 112/. Kolegium Odwoławcze wszczęło z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności kwestionowanych decyzji obu instancji w dniu 22.09.1998 r., informując o tym Antoniego D. oraz Prokuratora Prokuratury Wojewódzkiej, który zgłosił udział w tym postępowaniu. W zakreślonym terminie swoje stanowisko przedstawił Antoni D. w piśmie z 5.10.1998 r. W pierwszej jego części podniósł kilka zarzutów, które - zdaniem Kolegium - miałyby podważać sam fakt wycięcia przez niego drzew bez zezwolenia. W ostatnim akapicie pisma strona zwróciła uwagę na konieczność uwzględnienia w postępowaniu dowodowym treści wcześniej już opisanego pisma Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, analizując argumentację zawartą w piśmie Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego oraz w powołanych przez niego orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego - w kontekście stanu faktycznego i prawnego z okresu wydania zakwestionowanych decyzji - zważyło, co następuje: Postępowanie o stwierdzenie nieważności jest jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnej, co przesądza o tym, że pozytywne orzeczenie w tym zakresie /stwierdzające nieważność decyzji/ może zapaść wyłącznie w wypadku zaistnienia co najmniej jednej z podstaw taksatywnie określonych przez samego legislatora w art. 156 par. 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Autor sygnalizacji, na podstawie której Kolegium wszczęło z urzędu postępowanie w niniejszej sprawie, sugeruje wydanie obu kwestionowanych decyzji mimo braku zgodnych z normami konstytucyjnymi przepisów rangi ustawowej, które upoważniałyby do obciążenia Antoniego D. karą pieniężną za usunięcie drzew bez zezwolenia, a w konsekwencji - istnienie podstawy wymienionej w art. 156 par. 1 pkt 2 in princ. Kpa. Orzekający w niniejszej sprawie zespół uznał takie stanowisko za kontrowersyjne. Antoni D. dokonał wycięcia drzew bez zezwolenia w dniu 9.03.1994 r., a więc wówczas, gdy istniało już ustawowe zagrożenie obciążenia strony karą pieniężną, jako że w noweli z dnia 3 kwietnia 1993 r. do ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. nr 40 poz. 183/ przewidziano jednoznacznie taką możliwość w zmienionym wówczas przepisie art. 110 ust. 1b. Wobec dokonanego wtedy rozszerzenia podmiotowego zakresu stosowania art. 110 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska powstało nie tyle pytanie o samą zasadność ewentualnego obciążenia osoby fizycznej karą za usunięcie drzew po wejściu w życie wspomnianej noweli, a co najwyżej o podstawy ustalenia wysokości /obliczenia/ kary. Rozważając ten ostatni problem, składy Kolegium, rozpatrujące dwukrotnie sprawę Antoniego D. w 1994 r., dały jednoznacznie wyraz swemu przekonaniu /w uzasadnieniach decyzji z 7.06.1994 r. oraz z 6.10.1994 r./, iż od chwili wejścia w życie przywołanej już wcześniej noweli do ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, tj. od 3.06.1993 r., uregulowania zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1987 r. w sprawie wysokości, zasad i trybu nakładania kar pieniężnych /Dz.U. 1991 nr 89 poz. 404/ odnosiły się też do osób fizycznych. Stanowisko to nie zostało zakwestionowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, który - nie będąc wszak związany granicami skargi wniesionej przez Antoniego D. i badając legalność zakwestionowanej wówczas decyzji Kolegium z 6.10.1994 r. - skargę tę oddalił w wyroku z dnia 4 lipca 1995 r. Z takiego rozstrzygnięcia wynika, iż Naczelny Sąd Administracyjny również uznał za zasadne stosowanie powołanego rozporządzenia Rady Ministrów także w odniesieniu do osób fizycznych, a ocena ta - zgodnie z zasadą wyrażoną w ówcześnie jeszcze obowiązującym w tym zakresie art. 209 Kpa - związała w sprawie Antoniego D. sam Sąd oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Odmienne stanowisko zaprezentowały inne składy Naczelnego Sądu Administracyjnego w trzech uchwałach podjętych w odpowiedzi na pytanie zgłoszone w trybie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./, na które to uchwały powołał się w swojej sygnalizacji Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego. Trzeba przy tym wspomnieć, iż również oceny zawarte w tych uchwałach mają moc wiążącą jedynie w sprawach, na kanwie których zostały podjęte /art. 49 ust. 5, w związku z art. 18 ust 2 i art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Skład orzekający w niniejszej sprawie, jak podkreślono, upatruje źródła tak diametralnej różnicy przedstawionych stanowisk przede wszystkim w istotnej zmianie stanu prawnego, jaka nastąpiła w okresie od wydania obu obecnie kwestionowanych decyzji do podjęcia wspomnianych uchwał NSA. Z dniem 26.07.1995 r. bowiem weszło w życie nowe rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 lipca 1995 r. w sprawie wysokości, zasad i trybu nakładania kar pieniężnych za nieprzestrzeganie ochrony środowiska oraz współczynników różnicujących wysokość kar pieniężnych /Dz.U. nr 79 poz. 399/. Cały ten akt, a w szczególności fakt ustalenia przez Radę Ministrów współczynników różnicujących wysokość kar pieniężnych stosowanych w odniesieniu do osób fizycznych, stały się istotnym argumentem, choć nie jedynym powołanym w uchwałach, przemawiającym - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - zarówno za przyjęciem tezy o niedopuszczalności stosowania dawnego rozporządzenia Rady Ministrów z 1987 r. w odniesieniu do osób fizycznych, jak i o konieczności odmiennego traktowania różnych podmiotów z punktu widzenia finansowych dolegliwości wynikających z obciążenia ich karą pieniężną. W dacie wydania zakwestionowanych decyzji przez Wójta Gminy W. oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze pozostawało nadal w obrocie prawnym dawne rozporządzenie z 1987 r., uchylone dopiero przez powołane rozporządzenie z 1995 r. Kolegium uznało zatem sam fakt ustawowego rozszerzenia kręgu podmiotów podlegających penalizacji z tytułu usuwania drzew bez zezwolenia za wystarczający do objęcia również osób fizycznych uregulowaniem zawartym w obowiązujących ówcześnie przepisach wykonawczych do ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, do czasu wydania przez Radę Ministrów nowego rozporządzenia, na podstawie delegacji zawartej w nowo dodanym art. 110 ust. 2a tej ustawy. Podkreślono, iż w przepisie tym prawodawca dopuścił jedynie możliwość określenia przez Radę Ministrów współczynników różnicujących wysokość kar wymierzonych za nieprzestrzeganie wymagań ochrony środowiska, nie określając owego zróżnicowania i nie przewidując wcale obowiązku Rady Ministrów w tym zakresie. Wniosek taki, zdaniem organu, nasuwa jednoznacznie porównanie brzmienia ust. 2 i ust 2a w art. 110 analizowanej ustawy. Wprowadzenie ustawowej penalizacji osób fizycznych, przy braku natychmiastowego, automatycznego zróżnicowania wysokości kar obciążających te osoby oraz inne podmioty, stworzenie jedynie takiej możliwości na przyszłość, mogły skłaniać w 1994 r. do wniosku, iż zamiarem legislatora było w tym czasie zrównanie sytuacji wszystkich naruszających zakaz usuwania drzew bez stosownego zezwolenia, zgodnie z zasadą równości podmiotów wobec prawa. Z kolei zarzut braku zgodności rozporządzenia z 1987 r. z zakresem delegacji przewidzianej w zmienionym art. 110 ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska można również podnieść w odniesieniu do rozporządzenia z 1995 r. Stanowi ono w par. 13, iż do rozpatrzenia spraw powstałych lub wszczętych przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc przepisy dawnego rozporządzenia. Jeśli zaś przyjąć, że przepisy te nie obejmują osób fizycznych, przytoczony zapis nowego rozporządzenia - uniemożliwiając zastosowanie nawet nowych, łagodniejszych regulacji w odniesieniu do dawnych naruszeń popełnionych jednak nie dawniej niż przed 5 laty - niejako zwalnia od finansowej odpowiedzialności osoby fizycznej, wbrew wyraźnej zasadzie wyartykułowanej w art. 110a ust 1 ustawy. A przecież do takiego zwolnienia od wszelkiej dolegliwości materialnej prawodawca nie upoważnił Rady Ministrów w ramach delegacji z art. 110 ust. 2 i ust. 2a. Powyższe rozważania doprowadziły w efekcie do konkluzji, iż w rozpatrywanej sprawie trudno przyjąć bezkrytycznie konstrukcję wydania w 1994 r. aktualnie kwestionowanych decyzji bez podstawy prawnej. Przedstawiona argumentacja, jak dowodzono, wskazuje raczej na daleko różniące się efekty wykładni systemowej dokonanej swego czasu przez Wójta Gminy W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz Naczelny Sąd Administracyjny (...) i - w późniejszym okresie /i zmienionym już stanie prawnym, co nie jest bez znaczenia/ - przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, w swoich uchwałach. Ponieważ jednak - zgodnie z utrwalonym już poglądem - nawet nieprawidłowo dokonana wykładnia przepisów nie może być traktowana jako rażące naruszenie prawa, Kolegium nie dopatrzyło się istnienia podstaw określonych w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, w związku z czym umorzyło - jako bezprzedmiotowe -wszczęte z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności zakwestionowanych decyzji wydanych przez organy obu instancji w sprawie Antoniego D. Na skutek wniosku Antoniego D. o ponowne rozpoznanie sprawy, w którym strona wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy W. z 11.08.1994 r. na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 i 7 Kpa jako nieważnej z powodu rażącego naruszenia prawa, względnie jej uchylenia celem ponownego rozpoznania sprawy z uwagi na rażące naruszenie tak przepisów prawa materialnego, jak i postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z 16.12.1998 r. na podstawie przepisów art. 127 par. 4 i par. 5 w związku z art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach tego rozstrzygnięcia podkreślono w szczególności, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w składzie rozpatrującym wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy podziela stanowisko tegoż organu zawarte w kwestionowanej decyzji. Oceniając raz jeszcze orzeczenia obciążające Antoniego D. karą pieniężną za usunięcie bez zezwolenia 28 dębów i 6 brzóz stwierdzono przede wszystkim, że według stanu prawnego obowiązującego w dniu popełnienia czynu, tj. 9.03.1994 r. - "naruszanie przez jednostki organizacyjne lub osoby fizyczne wymagań ochrony środowiska, polegające na usuwaniu drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia", podlegało karze pieniężnej wymierzanej w trybie postępowania administracyjnego. Jednoznaczne sformułowanie art. 110 ust. 1b pkt 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. nr 3 poz. 6 ze zm./ nie budzi w tej kwestii jakichkolwiek wątpliwości. W takim stanie prawnym, stwierdzony ostateczną decyzją oraz prawomocnym orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego czyn Antoniego D., polegający na usunięciu 34 drzew bez zezwolenia, nie może pozostać poza sferą odpowiedzialności przewidzianej w przywołanej regulacji ustawowej, skoro nakłada ona na organ administracji publicznej bezwzględny obowiązek wymierzenia kary pieniężnej bez jakiejkolwiek możliwości odstąpienia od jej orzeczenia. Wobec istnienia ustawowego zagrożenia karą pieniężną za wycięcie drzew i popełnienia takiego czynu przez Antoniego D., argument o braku podstawy prawnej do wydania decyzji obciążającej sprawcę usunięcia drzew karą pieniężną nie znajduje dostatecznego uzasadnienia. To zaś uniemożliwia stwierdzenie nieważności takiej decyzji, gdyż nie została ona wydana "bez podstawy prawnej" w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Trafnie zatem wskazała Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, że po nowelizacji ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska ustawą z dnia 3 kwietnia 1993 r. /Dz.U. nr 40 poz. 183/ i rozciągnięciu odpowiedzialności za wycięcie drzew bez zezwolenia także na osoby fizyczne, pojawił się problem nie tyle podstaw prawnych i zasadności obciążenia osób fizycznych karą pieniężną za wspomniane czyny, ile sposobu ustalania /obliczenia/ takiej kary. Odnosząc się do tak postawionego zagadnienia, nie można przede wszystkim podzielić zapatrywania o istnieniu swoistej luki prawnej w zakresie nakładania kar pieniężnych na osoby fizyczne dopuszczające się nielegalnego wycięcia drzew i krzewów. Odpowiedzialność osób fizycznych za niszczenie zieleni, drzew i krzewów nie pojawiła się dopiero z momentem wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 1995 r. w sprawie wysokości, zasad i trybu nakładania kar pieniężnych za nieprzestrzeganie wymagań ochrony środowiska oraz współczynników różnicujących wysokość kar pieniężnych /Dz.U. nr 79 poz. 399/, lecz zaistniała już z dniem wejścia w życie noweli z dnia 3 kwietnia 1993 r. modyfikującej ustawę o ochronie i kształtowaniu środowiska /zob. W. Radecki: Kary pieniężne w ochronie środowiska, Bydgoszcz 1995, str. 119-122/. Wprowadzenie ustawowej odpowiedzialności osób fizycznych za niszczenie zieleni, drzew i krzewów zmieniło także zakres obowiązującego wówczas aktu wykonawczego, tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1987 r. w sprawie wysokości, zasad i trybu nakładania kar pieniężnych za naruszenie wymagań ochrony środowiska /Dz.U. 1991 nr 89 poz. 404/. Ten akt wykonawczy - wydany na podstawie delegacji ustawowej ograniczającej początkowo kompetencje Rady Ministrów do uregulowania kar pieniężnych dla "jednostek organizacyjnych" - nie utracił swej ważności w chwili, gdy ustawodawca rozszerzył odpowiedzialność za bezprawne wycięcie drzew także na osoby fizyczne, upoważniając równocześnie Radę Ministrów do określenia kar pieniężnych w odniesieniu do tych osób, z możliwością wskazania współczynników różnicujących wysokość wymierzanych kar. Ponieważ po dokonanej nowelizacji Rada Ministrów nie dokonała natychmiastowej czy też niezwłocznej zmiany wysokości, zasad i trybu nakładania kar pieniężnych oraz nie określiła współczynników różnicujących wysokość kar /uczyniła to dopiero 20.06.1995 r./, przeto - zakładając racjonalność działania prawodawcy - przyjąć należało, że organ upoważniony uznał dotychczasowe regulacje wykonawcze do ustawy za dostateczne i właściwe także w nowym, zmienionym stanie prawnym. Rozumowanie takie zdaje się wspierać również fakt, że Rada Ministrów zmodyfikowała swój poprzedni akt wykonawczy dopiero 20.06.1995 r., więc w dwa lata po wprowadzeniu ustawowej odpowiedzialności osób fizycznych za niszczenie zieleni, drzew i krzewów. W takiej sytuacji trudno mówić o przypadkowości działania lub o przeoczeniu organu upoważnionego do wykonania nowej delegacji ustawowej. Zauważyć przy tym należy, iż rozporządzenie z dnia 23 grudnia 1997 r. nie pozostawało w sprzeczności z zakresem nowej delegacji udzielonej przez ustawodawcę Radzie Ministrów, jako że w dalszym ciągu określało ono - zgodnie z art. 110 ust 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska - wysokość, zasady i tryb nakładania kar pieniężnych, choć teraz już - według wyraźnej ustawowej dyspozycji art. 110 ust. 1b tej ustawy - nie tylko w odniesieniu do "jednostek organizacyjnych", lecz także do "osób fizycznych". Także treść jego przepisów, dotyczących kar za nielegalne wycięcie drzewa, nie zawierała ograniczeń podmiotowych, a więc nie odnosiła się wyłącznie do "jednostek organizacyjnych". Poczynione wywody pozwalają więc zdaniem Kolegium zasadnie twierdzić, że w dniu bezprawnego usunięcia drzew przez Antoniego D. istniały nie tylko ustawowe podstawy odpowiedzialności sprawcy za taki czyn /art. 110 ust. 1b ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska/, ale także - odnoszące się jednako do jednostek organizacyjnych i osób fizycznych - normy określające wysokość, zasady i tryb nakładania kar pieniężnych za usuwanie drzew i krzewów bez wymaganej zgody organu gminy. Po pierwsze bowiem, decydujące znaczenie dla ustalenia odpowiedzialności osoby fizycznej za bezprawne wycięcie drzew za treść ustawy, a nie rozporządzenia. Z ustawy zaś niedwuznacznie wynika, że kary wymierza się także osobom fizycznym. Po drugie, z tytułu rozporządzenia regulującego tylko trzy kwestie dotyczące kar - wysokość, zasady, tryb nakładania - nie wynikają bynajmniej ograniczenia podmiotowe jego zastosowania. Po trzecie wreszcie, wykluczenie odpowiedzialności osób fizycznych wypaczyłoby zawartą w noweli z dnia 3 kwietnia 1993 r. intencję ustawodawcy, którą było wzmożenie ochrony drzew i krzewów. Przyjęcie bowiem poglądu o nieodpowiedzialności osoby fizycznej prowadziłoby do trudno akceptowanego wniosku, że za usunięcie drzew bez zezwolenia przed czerwcem 1993 r. osoba ta płaciłaby karę /3,5 mln starych zł za jedno drzewo/, po czerwcu 1993 r. zaś - nie, by powrócić do karalności dopiero po wejściu w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 1995 r. /zob. E. Kaleta-Jagiełło, W. Radecki: Gminne fundusze ochrony środowiska, Warszawa 1995, str. 62; W. Radecki /w/ M. Bojarski, W. Radecki: Ochrona prawna drzew i krzewów, Wrocław 1997, str. 31-32/. Wobec rozmijania się zarzutów wnioskodawcy z istotą rozpoznawanej sprawy odnoszenie się do nich staje się bezprzedmiotowe. W takim stanie rzeczy - podzielając w pełni rozstrzygnięcie i argumenty zawarte w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 4.11.1998 r. - orzeczono o utrzymaniu w mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Antoni D., domagając się stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 par. 1 pkt 5, 6 i 7 Kpa lub uchylenie tej decyzji oraz stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy W. z 1.08.1994 r., którą ukarano skarżącego karą pieniężną w kwocie 3.950.532.000 zł /starych/ za rzekome usunięcie bez zezwolenia w dniu 9.03.1994 r. -28 dębów i 6 szt. brzóz na działce 113 we wsi S. gmina W. z przyczyn i podstaw prawnych oraz faktycznych wynikających z wystąpienia Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego Rzeczypospolitej Polskiej z 18.03.1998 r. przekazanego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Skarżący podkreślił, iż wskazany wyżej wniosek Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z 18.03.1998 r. nie został dotąd w ustawowym czasie rozpoznany przez Przewodniczącego samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., jak też nie został wzięty pod uwagę przy wydawaniu skarżonej decyzji; według strony w "ogóle został pominięty". W motywach skargi Antoni D. przedstawił argumentację wskazywaną w toku spornego postępowania administracyjnego, w całości ją podtrzymując. Skarżący podkreślił, iż "rzekome wycięcie własnych drzew bez zezwolenia na działce nr 113 we wsi S. w ogóle nie miało miejsca, albowiem działka nr 113 w ogóle nie istnieje. Stąd też, jak podkreślił skarżący, wydane w sprawie decyzje są nieważne /biorąc od strony formalnoprawnej/, gdyż stwierdzają usunięcie drzew bez zezwolenia na działce 113 we wsi S. gmina W. Raz jeszcze skarżący podkreślił, że przypisywanego mu "wyrębu drzew bez zezwolenia" nigdy nie popełnił, jako że jest kaleką /brak palców u lewej ręki/, a w tym stanie nie mógłby tego dokonać. Strona przeciwna, odpowiadając na skargę, wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację z zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ - Naczelny Sąd Administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko na podstawie kryterium zgodności z prawem. Decyzja jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom postępowania administracyjnego, jak też uregulowaniom prawa materialnego. Przy rozpatrywaniu niniejszej skargi Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do zapisu art. 51 powołanej wyżej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - nie będąc związany granicami skargi - stwierdził naruszenie przepisów procedury administracyjnej mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też uwzględnił skargę. Przede wszystkim zauważyć należy, iż zgodnie z art. 104 par. 1 Kpa organ administracji państwowej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Według dyspozycji art. 104 par. 2 Kpa decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Orzeczeniem kończącym sprawę w danej instancji w inny sposób, a więc nie rozstrzygając o istocie sprawy, jest decyzja o umorzeniu postępowania. Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania następuje stosownie do zapisu art. 105 par. 1 Kpa wówczas, gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Organ administracji państwowej może umorzyć postępowanie, gdy wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony, oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym /art. 105 par. 2 Kpa/. W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, iż postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji nakładającej na skarżącego karę pieniężną za wycięcie drzew bez wymaganego pozwolenia - wszczęte zostało z urzędu wskutek sygnalizacji Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego a skarżący domagał się po jego wszczęciu wydania decyzji orzekającej o istocie sprawy, umorzenie postępowania zatem w trybie art. 105 par. 2 Kpa nie mogło nastąpić w tej sprawie. Jak wynika z lektury zaskarżonych do Sądu decyzji, sporne postępowanie umorzone zostało wskutek przyjęcia jego bezprzedmiotowości, a więc decyzje będące przedmiotem kontroli oparte zostały na art. 105 par. 1 Kpa. Podstawowym celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej co do istoty, a więc skonkretyzowania praw i obowiązków stron na podstawie obowiązującego stanu prawnego. Dopiero niemożność orzekania o istocie sprawy dopuszcza na podstawie wskazywanego już zapisu art. 105 par. 1 Kpa umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Decyzja taka nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron a jednocześnie wywiera inny skutek prawny, przyjmuje bowiem, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy i kończy zawisłość sprawy w danej instancji. Tak więc umorzenie postępowania zamyka stronie drogę do konkretyzacji jego praw i obowiązków. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi się w art. 105 par. 1 Kpa, oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji kończącej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania zatem może wynikać z braku istnienia przesłanki podmiotowej bądź też przesłanki przedmiotowej w prowadzonym postępowaniu. W szczególności gdy brak jest w znaczeniu prawnym przedmiotu postępowania czy też sprawa ma cywilny charakter, wówczas można mówić w toku postępowania administracyjnego o braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego orzekania. Podobnie ma się rzecz, gdy brak jest przesłanki podmiotowej, a więc w sytuacji braku strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia /np. śmierć osoby fizycznej, ustanie bytu prawnego osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej/. Umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości, w sytuacji gdy istniały podstawy do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, stanowi naruszenie art. 105 par. 1 Kpa oraz interesu strony oczekującej uzyskania decyzji orzekającej o istocie sprawy. Z takim właśnie naruszeniem prawa mamy do czynienia w tej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wszczęło z urzędu postępowanie w przedmiotowej sprawie. Fakt ten w żaden sposób nie wpływa na sytuację skarżącego, który niewątpliwie jest i pozostaje stroną w tym postępowaniu a w jego toku domagał się wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji nakazującej stronie zapłatę kary pieniężnej w kwocie 3.950.532.000 zł /dawne nominały/ za usunięcie bez zezwolenia 28 dębów oraz 6 brzóz, kwestionując przy tym fakt dokonania wyrębu tych drzew. W tych warunkach niewątpliwe jest, iż w toku wszczętego z urzędu postępowania w tej sprawie przesłanki podmiotowe oraz przedmiotowa występowały, co oznacza, że wszczęte z urzędu postępowanie nie jawi się jako bezprzedmiotowe, a kończąc je merytorycznie należało orzec o istocie sprawy, czego jednak nie uczyniono. Jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak przesłanki do uwzględnienia żądania strony zgłoszonego w toku postępowania nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym, lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania, a to powoduje odmowę uwzględnienia żądania strony /wyrok NSA z dnia 10 stycznia 1985 r. SA/Wr 957/88 - ONSA 1989 Nr 1 poz. 22/. Dlatego też przyjąć należy, iż jeżeli w toku dokonywanych ustaleń organ prowadzący postępowanie rozpoznawcze ustali, iż okoliczności sprawy nie uzasadniają stwierdzenia nieważności, to wówczas powinien odmówić stwierdzenia nieważności decyzji, której to postępowanie dotyczy, nie umarzać zaś postępowanie jako bezzasadne. Ponadto należy przytoczyć w tym miejscu tezę z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 1987 r. IV SA 334/87 - Prawo i Życie 1987 nr 50 str. 43, w której uznano, iż jeżeli strona jest zainteresowana uzyskaniem decyzji merytorycznej po dokładnym ustaleniu okoliczności faktycznych, wydanie przez organ administracji decyzji o umorzeniu postępowania kończącej formalnie postępowanie w sprawie - nie znajduje uzasadnienia w przepisach Kpa. Z analizy przedstawionego Sądowi materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż skarżący jest zainteresowany uzyskaniem merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Dlatego też w zaistniałej sytuacji, wobec wykazanego wyżej braku podstaw do umorzenia postępowania w trybie art. 105 par. 1 Kpa, organ orzekający w tej sprawie powinien przy ponownym rozpatrywaniu sprawy wydać decyzję kończącą to postępowanie, rozstrzygając jednocześnie o istocie sprawy. Zauważyć w tym miejscu należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przy opracowywaniu zaskarżonych decyzji błędnie zarówno w decyzji z 6.10. jak i z 4.11.1998 r. powołało numer działki, z której to bez zezwolenia wycięto 28 dębów i 6 brzóz. W obu wymienionych decyzjach wskazano nr działki 113 we wsi S., gdy tymczasem w rzeczywistości miało to miejsce na działce oznaczonej nr 111/3 we wsi S. Jest to oczywista omyłka pisarska, która powinna być sprostowana w drodze stosownego postanowienia, a uwaga ta czyniona jest ponadto w celu ewentualnego uniknięcia podobnej omyłki przy ponownym rozpatrywaniu tej sprawy. Dotąd powiedziane powoduje, iż wobec ujawnionego naruszenia przepisu art. 105 par. 1 Kpa, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało skargę uwzględnić i uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 6.10.1998 r. na podstawie przepisu art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Orzeczenie o kosztach zapadło na podstawie art. 55 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Glosa Józefa Kremisa i Jerzego Strzebińczyka. I. Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił niezwykle drobiazgowo okoliczności rozpatrywanej sprawy. Zwalnia to od obowiązku szczegółowego opisywania stanu faktycznego. Zasadne wydaje się jednak zaakcentowanie tych ustaleń i okoliczności sprawy, które legły u podłoża sądowego rozstrzygnięcia, oraz tych, które będą miały istotne znaczenie dla oceny poprawności glosowanego orzeczenia. W dniu 1.08.1994 r. Wójt Gminy w W. wymierzył osobie fizycznej karę pieniężną za wycięcie drzew bez wymaganego przepisami zezwolenia. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z 6.10.1994 r., a Naczelny Sąd Administracyjny - wyrokiem z dnia 4 lipca 1995 r. - oddalił skargę ukaranego na rozstrzygnięcie Kolegium. W ten sposób zamknięty został - ostatecznie i prawomocnie - pierwszy epizod sprawy. Drugą odsłonę rozpoczęła sygnalizacja Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, który - w piśmie do Przewodniczącego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. - zawarł prośbę o rozważenie potrzeby wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji. Kolegium wszczęło takie postępowanie, a po umożliwieniu ukaranemu przedstawienia własnego stanowiska w tej nowej sprawie oraz po przeanalizowaniu okoliczności podniesionych przez podmiot sygnalizujący i przez samą stronę uznało, iż brak podstaw określonych w art. 156 par. 1 Kpa. W konsekwencji takiej oceny postępowanie o stwierdzenie nieważności zostało umorzone decyzją Kolegium z 4.11.1998 r. Stanowisko to podzielił inny skład orzekający Kolegium, który - po rozpoznaniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy pierwotną decyzję /drugą decyzję Kolegium wydało w dniu 6.12.1998 r./. Naczelny Sąd Administracyjny - uwzględniając skargę zainteresowanego - uchylił oba ostatnio wymienione orzeczenia Kolegium. Przyjmując brak podstaw do umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych w sprawie obciążenia strony karą pieniężną za usunięcie drzew bez zezwolenia, Sąd stwierdził, iż nastąpiło "naruszenie przepisów procedury administracyjnej mogących /powinno być "mogące" - uwaga J.K. i J.S./ mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Sądowe rozstrzygnięcie otworzyło trzeci akt sprawy. Zachodzi bowiem konieczność zakończenia - wszczętego z urzędu - ekstraordynaryjnego postępowania weryfikacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. czeka więc ponowne - nie można wykluczyć, że dwukrotne /art. 127 par. 3 Kpa/ - rozpatrywanie zgodności z prawem decyzji organów obu instancji, wydanych w przedmiocie nałożenia kary za samowolne usunięcie drzew. Zważywszy stanowiska dotychczas zajmowane w sprawie przez różne składy orzekające Kolegium, można się także spodziewać, że sprawa trafi ponownie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, po wielce prawdopodobnej, kolejnej skardze ukaranego. II. Uwzględniając przytoczoną przez Sąd normatywną podstawę uchylenia obu decyzji Kolegium /art. 22 ust 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, weryfikacji wymaga zasadność tezy, że organ ten dopuścił się "naruszenia przepisów procedury administracyjnej", a także i to, czy owo naruszenie "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Trzeba przy tym pamiętać, iż obie przesłanki zawarte w przywołanym unormowaniu powinny być spełnione łącznie. 1. Zauważyć przede wszystkim należy, że poprzedzające rozstrzygnięcie Kolegium postępowanie wyjaśniające przeprowadzone zostało bez naruszenia kodeksowych reguł proceduralnych. Do takiej konkluzji upoważnia w pełni fakt, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie wytknął w uzasadnieniu komentowanego wyroku żadnego uchybienia ani w sferze postępowania dowodowego, ani też w zakresie naruszenia uprawnienia strony do czynnego udziału w tym postępowaniu. "Naruszenie przepisów procedury administracyjnej" zatem polegało wyłącznie - w ocenie Sądu Administracyjnego - na samym tylko umorzeniu postępowania o stwierdzenie nieważności obu instancyjnych decyzji, wydanych w przedmiocie ukarania strony za nielegalne wycięcie drzew. Takie stanowisko Sądu można uznać - jak się wydaje - co najmniej za kontrowersyjne. Punktem wyjścia dalszych rozważań uczynić trzeba art. 157 par. 2 Kpa, wedle którego nadzwyczajne postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu /2 Zob. L. Żukowski /w/ R. Sawuła, L. Żukowski: Postępowanie administracyjne, egzekucyjne oraz postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Przemyśl 1999, str. 108 i nast./. Tertium non datur. Przywołane unormowanie pozostaje w harmonii z art. 61 par. 1 Kpa, co jest zrozumiałe, jeśli zważyć, że "postępowanie administracyjne w trybach nadzwyczajnych jest wszczynane i prowadzone na tych samych zasadach co postępowanie w trybie zwykłym z kilkoma wyjątkami" /J. Borkowski /w/ B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1999, str. 731/. Tak jednoznacznej tezy o dwutorowości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie podważają szczególne, wyjątkowe wypadki przewidziane w art. 31 par. 2, art. 61 par. 2, art. 186, art. 233 oraz art. 235 Kpa. W pierwszej sytuacji inicjatywa wszczęcia postępowania /art. 31 par. 1 pkt 1 Kpa/ należy wprawdzie do organizacji społecznej, jednakże to organ administracji publicznej postanawia o wszczęciu z urzędu postępowania, co nie pozwala zakwalifikować go jako wszczętego na wniosek. W drugim wypadku, mimo wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony, staje się ono w istocie - po uzyskaniu jej zgody, a więc po sanowaniu pierwotnego braku wniosku - postępowaniem wszczętym na wniosek strony, gdyż nieuzyskanie takiej zgody prowadzi do umorzenia postępowania. W trzeciej z wymienionych sytuacji sprzeciw prokuratora obliguje do wszczęcia w sprawie postępowania z urzędu /4 Uważa się, że odmowa wszczęcia postępowania w takim przypadku byłaby rażącym naruszeniem prawa /J. Borkowski: op. cit. str. 733 i przywołany tam wyrok NSA z dnia 26 lutego 1986 r. II SA 2400/85 - ONSA 1986 Nr 1 poz. 16//. Czwarty przypadek, opisany w art. 233 zdanie pierwsze Kpa, nawiązuje do wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek, jeżeli skarga w indywidualnej sprawie, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, złożona została przez stronę. Natomiast skarga pochodząca od osoby nie legitymującej się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 Kpa uważana jest jedynie za impuls do wszczęcia takiego postępowania z urzędu /art. 233 zdanie drugie Kpa/. Podobne skutki proceduralne wywołuje skarga dotycząca sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją. W zależności bowiem od jej treści, skarga będzie traktowana jako wniosek o wznowienia postępowania lub o stwierdzenie nieważności /ewentualne postępowanie nadzwyczajne będzie tu więc wszczęte na wniosek/, bądź też jako żądanie uchylenia lub zmiany decyzji z urzędu /art. 235 Kpa/. Wymienione tylko to - z uwagi na ograniczone ramy glosy - sytuacje potwierdzają w istocie jedynie zasadę zupełnej odrębności obu trybów postępowań: "wnioskowego" i "urzędowego", a ewentualnie możliwych do konstruowania w tym zakresie wyjątków, w których elementy poszczególnych typów procedowania wzajemnie się zazębiają, nie należy interpretować - zgodnie z powszechnie stosowaną regułą wykładni - rozszerzająco. Uzasadnienie kwestionowanego orzeczenia zdaje się dowodzić, iż nie uwzględniono ani tego aspektu, ani też pewnych odrębności dotyczących sposobu prowadzenia sprawy oraz orzekania, jakimi charakteryzują się oba tryby postępowania. W sprawie, w której zapadło glosowane orzeczenie, jest bezsporne - co jednoznacznie potwierdził też Naczelny Sąd Administracyjny - że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji /obu instancji/, obciążających skarżącego karą pieniężną za samowolną wycinkę drzew, wszczęte zostało przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze z urzędu, wskutek sygnalizacji Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego. Jednakże w dalszych rozważaniach Naczelny Sąd Administracyjny nie był tak konsekwentny. Ponieważ skarżący, już po wszczęciu postępowania z urzędu, domagał się "wydania decyzji orzekającej o istocie sprawy", przeto - zdaniem Sądu - umorzenie postępowania nie mogło nastąpić w tej sprawie. W konsekwencji - po przedstawieniu instytucji umorzenia postępowania administracyjnego oraz przesłanek jej zastosowania - Sąd doszedł do wniosku, że "jeżeli w toku dokonywanych ustaleń organ prowadzący postępowanie rozpoznawcze ustali, iż okoliczności sprawy nie uzasadniają stwierdzenia nieważności, to wówczas powinien odmówić stwierdzenia nieważności decyzji, której to postępowanie dotyczy, nie zaś umarzać postępowanie jako bezprzedmiotowe". Sugestia Sądu co do sposobu, w jaki należało sprawę załatwić, jest więc jednoznaczna. Szkopuł w tym, że niełatwo oznaczyć adresata owej odmowy. Trudno, jak się wydaje, polemizować z twierdzeniem, że rozstrzygnięcie odmawiające uwzględnienia żądania wymaga uprzedniego wszczęcia postępowania na odpowiednio sformułowany wniosek strony. Jeśli jednak inicjatywa wszczęcia postępowania należała do organu administracji, o którym mowa w art. 157 par. i Kpa, to - wobec braku wniosku strony wszczynającego takie postępowanie - nie sposób przyjąć, by organ odmówił samemu sobie stwierdzenia nieważności, gdyż procedurze administracyjnej obce są czynności organu "z samym sobą". Mimo dopiero co podniesionego zastrzeżenia, do którego nie odniesiono się w ogóle w uzasadnieniu wyroku, Sąd stwierdził, iż wszczęcie przez Kolegium postępowania z urzędu "w żaden sposób nie wpływa na sytuację skarżącego, który niewątpliwie jest i pozostaje stroną w tym postępowaniu, a w jego toku domagał się wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji nakazującej stronie zapłatę kary pieniężnej". Tryb wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji wydaje się zatem nie mieć dla Sądu żadnego znaczenia, skoro w obu trybach /"wnioskowym" i "urzędowym"/ organ administracji może /powinien!?/ albo stwierdzić nieważność badanej decyzji, albo odmówić stwierdzenia jej nieważności. Okolicznością decydującą o odmowie albo inaczej - wystarczającą do odmowy /jako merytorycznego orzeczenia, którego wymaga Sąd/ byłoby więc - obok braku przesłanek wymienionych w art. 156 par. 1 Kpa, co oczywiste - domaganie się przez stronę, w trakcie wszczętego już z urzędu nadzwyczajnego postępowania, wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Przy takim stanowisku Sądu można powiedzieć, że w istocie wyrażona we wszczętym z urzędu postępowaniu wola strony tegoż postępowania /która zmierza do kasacji lub - odwrotnie - do utrzymania weryfikowanego orzeczenia w obrocie/ przesądzałaby o treści sentencji. Takiej tezie Sądu, którą można byłoby - choć nie bez trudu -przypasować /co zresztą czyni Sąd/ do niniejszej sprawy, nie można absolutnie przypisać waloru uniwersalności. Traci ona bowiem jakiekolwiek znaczenie już w tych wszystkich przypadkach, gdy identycznemu nawet przedmiotowi sprawy - przy założeniu braku podstaw do stwierdzenia nieważności, określonych w art. 156 par. 1 Kpa - towarzyszyć będą inne uwarunkowania podmiotowe oraz odmiennie artykułowana wola strony /stron/. Problem określenia adresata odmowy stwierdzenia nieważności decyzji powstanie już wówczas, gdy wszystkie strony prowadzonego w tym zakresie postępowania zachowają się biernie /nie przedstawiają w ogóle swego stanowiska/. Jak z kolei sformułować merytoryczną sentencję orzeczenia wtedy, gdy wszczęte z urzędu postępowanie ewidentnie wykaże brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, a w toku tego postępowania wszystkie jego strony - zdecydowanie i jednoznacznie - sprzeciwiły się wyeliminowaniu z obrotu decyzji, na podstawie której nabyły prawo lub zostały zwolnione z obowiązku? W takiej sytuacji, zamiast sugerowanej przez Sąd odmowy, należałoby raczej zwerbalizować treść końcowego orzeczenia w sposób uwzględniający żądanie stron. Może się wreszcie zdarzyć i tak, że w ramach nadzwyczajnego postępowania wszczętego przez właściwy organ z urzędu, strony o przeciwstawnych interesach zgłoszą diametralnie odmienne żądania: część zainteresowanych wystąpi o stwierdzenie nieważności, a pozostali wnosić będą o pozostawienie orzeczenia w zbiorze rozstrzygnięć funkcjonujących w obrocie prawnym. Jaką postać powinna przybrać wówczas sentencja merytorycznego rozstrzygnięcia? Odmowa stwierdzenia nieważności dotyczyłaby wszak jedynie pierwszej grupy podmiotów. A przecież-zmierzając konsekwentnie tropem rozumowania Sądu - wobec pozostałych stron powinno też zapaść jednoznacznie sformułowane, merytoryczne orzeczenie, załatwiające ich żądanie zgłoszone w toku wszczętego z urzędu postępowania. Dopiero co podniesione wątpliwości są ewidentnym skutkiem stworzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny hybrydy procesowej - swoistego postępowania "urzędowo-wnioskowego". Po części można Sąd usprawiedliwić. Sam bowiem ustawodawca również nie zdawał sobie sprawy z możliwości powstania opisanych trudności, o czym świadczy brzmienie art. 151 par. 1 pkt 1 Kpa. Przewidziany w tym przepisie nakaz sformułowania sentencji orzeczenia w formie odmowy uchylenia - we wznowionym postępowaniu - decyzji dotychczasowej, jeśli brak podstaw określonych w art. 145 par. 1 i art. 145a Kpa, bezwzględnie wiąże organ - zważywszy jego kategoryczne, nie dopuszczające wyjątków sformułowanie - niezależnie od tego, czy wznowienie postępowania nastąpiło na wniosek zainteresowanego, czy też z urzędu /art. 147 Kpa/. Nie sposób jednak nie dostrzegać istotnej odmienności uregulowania problematyki zakończenia postępowania o stwierdzenie nieważności. Legislator odstąpił w tym przypadku - trudno przesądzać, na ile świadomie - od metody taksatywnego ujęcia wchodzących w rachubę orzeczeń, widocznej również w art. 138 Kpa Ograniczył się tu jedynie do udzielenia ogólnej wskazówki, że "rozstrzygnięcie" następuje w tego typu sprawach w drodze decyzji /art. 158 par. 1 Kpa/, konkretyzując ją nieznacznie w art. 158 par. 2 i w art. 157 par. 3 Kpa, które to przepisy nie miały jednak zastosowania w stanie faktycznym rozpoznawanym przez organy administracji oraz Sąd. Analiza uzasadnienia decyzji uchylonych przez Sąd skłania do wniosku, że oba składy Kolegium starały się wykorzystać elastyczną formułę art. 158 par. 1 Kpa, przyjmując inne wyjściowe założenie, pozostające w zdecydowanej opozycji do tego, które prezentuje Sąd. W ocenie Kolegium, postać finalnego rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, gdy w toku takiego postępowania nie stwierdzono przesłanek z art. 156 par. 1 Kpa, zależeć powinna od sposobu wszczęcia postępowania /na wniosek lub z urzędu/, a nie od tego, czy strona ujawnia w trakcie wszczętego z urzędu postępowania wolę kasacji decyzji, a więc ma interes w wyeliminowaniu orzeczenia z obrotu, czy też niedwuznacznie zmierza do utrzymania rozstrzygnięcia. Trzeba przyznać, że takie postawienie problemu pozwala uniknąć wcześniej wyeksponowanych trudności. Powyższe założenie skłania do twierdzenia, że odmówić stwierdzenia nieważności decyzji będzie można tylko i wyłącznie w wypadku, gdy podmiot mający legitymację strony w postępowaniu merytorycznym, a także w postępowaniu nadzwyczajnym, złożył skutecznie wniosek o stwierdzenie nieważności, czym - z dniem doręczenia żądania organowi administracji publicznej /art. 61 par. 3 w związku z art. 157 par. 2 Kpa/ - wszczął postępowanie wnioskowe. Celem tak wszczętego postępowania jest bowiem w istocie właśnie weryfikacja zasadności wniosku. Jeśli okaże się uzasadniony, właściwy organ zobligowany będzie stwierdzić nieważność zakwestionowanej decyzji. W wypadku braku podstaw określonych w art. 156 par. 1 Kpa należy wydać orzeczenie odmowne. Inaczej zagadnienie to rysuje się w razie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z urzędu przez organ właściwy w rozumieniu art. 157 par. 1 Kpa. Dyskusyjna wydaje się - już choćby z wcześniej przedstawionych powodów - możliwość wydania wówczas rozstrzygnięcia odmawiającego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Odmienna wydaje się też istota tak uruchomionej procedury. Wszczęcie ekstraordynaryjnego postępowania z urzędu wiąże się niejednokrotnie z sygnalizacją potrzeby przeprowadzenia kontroli i oceny zgodności ostatecznej decyzji z prawem, przy czym sygnalizacja ta może pochodzić bądź od innych organów, prokuratora a nawet sądów, bądź od podmiotów, które - nie mając wprawdzie statusu strony - są lub mogą być pośrednio zainteresowane wyeliminowaniem z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć. By ocenić zasadność takiej sygnalizacji, która lama przez się nie uruchamia postępowania nadzwyczajnego, właściwy organ zmuszony jest wszcząć z urzędu takie postępowanie, w trakcie którego bada ostateczną decyzję w kontekście przesłanek określonych w art. 156 par. 1 Kpa. Rozpoczęta w ten sposób procedura zakłada jednak - niejako a priori - zasadność osiągnięcia finalnego celu, w postaci stwierdzenia nieważności podważanej decyzji. Takie wstępne założenie musi wręcz przyświecać organowi wszczynającemu ekstraordynaryjne postępowanie z urzędu, a na dodatek - wyłącznie z własnej inicjatywy, bez czyjejkolwiek sygnalizacji. Brak tego typu prognozy nie skłoni przecież organu do działania. Inny jest zatem cel procedowania w sprawie wszczętej z urzędu. Nie chodzi tu o weryfikację zasadności złożonego wniosku, lecz o sprawdzenie prawidłowości przyjętego założenia o istnieniu podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Tak zorientowany przez Kolegium cel /istota/ wszczętego z urzędu postępowania pozostaje w oczywistej opozycji do tego, który zdaje się zakładać Naczelny Sąd Administracyjny, pisząc w uzasadnieniu glosowanego wyroku o konieczności "załatwienia sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej co do istoty a więc skonkretyzowania praw i obowiązków stron na podstawie obowiązującego stanu prawnego." Rzecz w tym, że w rozpatrywanej przez Samorządowe Kolegium sprawie chodziło przede wszystkim o zbadanie zgodności z prawem ostatecznych i prawomocnych decyzji, co jedynie pośrednio mogło /bo przecież wcale nie musiało/ wpływać na już wcześniej "skonkretyzowany" obowiązek ukaranego. Wypełniając dyspozycję art. 61 par. 4 Kpa, organ wszczynający ekstraordynaryjne postępowanie z urzędu jest oczywiście zmuszony zawiadomić o tym wszystkie osoby będące stronami w sprawie, które - korzystając z uprawnienia czynnego udziału w każdym stadium postępowania /art. 10 par. 1 Kpa/ - mogą przedstawić swoje stanowisko, także w kwestii istnienia lub nieistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, oraz podnieść argumenty przemawiające za lub przeciw wyeliminowaniu decyzji z obrotu prawnego. Jednakże wobec braku wniosku wszczynającego postępowanie z woli stron, w stosunku do podmiotów popierających stwierdzenie nieważności decyzji, a więc do podmiotów domagających się wyeliminowania decyzji z obrotu, nie można wydać decyzji odmownej, gdy ustalenia organu doprowadzą go do konkluzji, że brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Można się domyślać, że oba składy Kolegium przyjęły, że skoro to sam organ wszczął z urzędu postępowanie z tytułu przysługującego mu prawa nadzoru nad orzecznictwem administracyjnym i po przeprowadzeniu postępowania z udziałem stron oraz zbadaniu decyzji w kontekście kryteriów określonych w art. 156 par. 1 Kpa doszedł do wniosku, że nie ma jednak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, uzasadnione jest umorzenie uruchomionego z urzędu postępowania ekstraordynaryjnego. Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji w takim wypadku nie miałaby bowiem adresata, do żądania którego organ miałby się odnieść w sentencji swego rozstrzygnięcia. Poprawności takiego rozumowania nie można z góry dyskredytować. Przede wszystkim z tego powodu, że pozwala uniknąć ferowanych w przysłowiową pustkę orzeczeń "odmawiających" stwierdzenia nieważności zweryfikowanych decyzji. Po wtóre również i dlatego, że nie wychodzi ono poza formalnoprawne ramy konstrukcji umorzenia postępowania. Prawodawca przewidział przecież możliwość wykorzystania tego instrumentu zawsze, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z "jakiejkolwiek" przyczyny /Ta właśnie okoliczność została wyeksponowana w niepublikowanych wyrokach NSA z dnia: 14 maja 1998 r. I SA/Kr 1141/97 i 21 stycznia 1999 r. SA/Sz 1029/97 /zob. zasoby komputerowe LEX, orzeczenia do art. 105 Kpa/. W uzasadnieniu glosowanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny powołał się co prawda na jednolite stanowisko doktryny i judykatury, ograniczające podstawy umorzenia do zakresu okoliczności wyłącznie "proceduralnych" /Zob. J. Borkowski: op. cit., str. 459 i nast.; L. Żukowski: op. cit., str. 122 i nast./, nie wolno jednak tracić z pola widzenia faktu podniesionej już w naszych rozważaniach odrębności celów postępowania "wnioskowego" i wszczynanego z urzędu. To prawda, że w analizowanym przypadku Kolegium umorzyło postępowanie z przyczyn "materialnoprawnych" - z braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Wybór takiego sposobu załatwienia sprawy podyktowany był jednak oceną skutków ustalenia tej ostatnio wymienionej okoliczności dla toczącego się postępowania. Skoro odpadła możliwość zrealizowania finalnego celu uruchomionej z urzędu procedury /brakło podstaw - jak przyjął organ - do stwierdzenia nieważności decyzji/, to dalsze prowadzenie w tym kierunku postępowania stało się - właśnie z tego powodu, a przypomnijmy raz jeszcze, że ustawodawca zadowala się istnieniem "jakiejkolwiek" przyczyny - oczywiście bezprzedmiotowe. Przedstawione rozumowanie znajduje zresztą pewne podstawy w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Na kanwie art. 155 Kpa regulującego również - podobnie jak w rozpatrywanej sprawie - jedną z nadzwyczajnych procedur zmiany decyzji ostatecznej, Naczelny Sąd Administracyjny dwukrotnie już stwierdzał, iż brak przesłanek do zastosowania tego przepisu czyni prowadzone postępowanie bezprzedmiotowym, stanowiąc w konsekwencji podstawę do jego umorzenia, a nie do odmowy uwzględnienia żądania /Tak w 2 tezie wyroku z dnia 10 stycznia 1984 r. SA/Ka 660/83 - OSP 1986 z. 7 poz. 134 i w wyroku z dnia 15 lutego 1995 r. IV SA 1818/93 - Prokuratura i Prawo 1995 nr 9 str. 46/. Warto też w tym miejscu zwrócić uwagę na niejednolitość stanowisk poszczególnych składów sądowych, które identyczną okoliczność /np. przedawnienie/ kwalifikują w jednym przypadku jako powód do wydania decyzji odmownej, w innym zaś - jako podstawę umorzenia postępowania /Por. wyrok NSA z dnia 6 maja 1988 r. IV SA 251/88 - ONSA 1989 Nr 1 poz. 8 oraz - powołany już - niepublikowany wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1999 r. SA/Sz 1029/97/. Wydane przez Kolegium orzeczenia mieszczą się wreszcie w ogólnej formule art. 158 par. 1 Kpa, co wypada podnieść jako kolejny argument przemawiający za dopuszczalnością zastosowania takiej formy rozstrzygnięcia. W związku z treścią ostatnio powołanego przepisu można się ewentualnie zastanawiać, czy zamiast umarzania wszczętego z urzędu postępowania nie byłoby bardziej właściwe sformułowanie sentencji orzeczeń Kolegium właśnie w postaci wyraźnego ustalenia /na wzór cywilnych wyroków o charakterze ustalającym/ braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem weryfikacji. W świetle art. 158 par. 1 Kpa bowiem nie można wykluczyć - jak się wydaje - dopuszczalności takiego właśnie rodzaju "merytorycznego" /o co dopomina się Sąd/ zakończenia wszczętej z urzędu sprawy. W tym zatem obszarze można byłoby - ewentualnie - formułować zarzut "naruszenia przepisów postępowania" przez Kolegium. 2. O ile kwestia "naruszenia przepisów postępowania" jawi się jako zagadnienie dyskusyjne, to trzeba z naciskiem podkreślić, że twierdzenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż naruszenie to "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" jest gołosłowne. Sąd nie podjął nawet próby uargumentowania tezy, że umorzenie wszczętego z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z powodu braku przesłanek określonych w art. 156 par. 1 Kpa mogło mieć rzeczywisty wpływ na ostateczny wynik sprawy. A przecież w świetle art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Zob. J. Świątkiewicz: Naczelny Sąd Administracyjny. Komentarz do ustawy, Białystok 1999, str. 129/, jedynie wykazanie takiej zależności może stanowić podstawę uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Nie wystarcza natomiast samo tylko stwierdzone naruszenie przepisów proceduralnych. Tymczasem Sąd zdaje się utożsamiać obie przesłanki /"naruszenie" i jego "istotny wpływ na wynik sprawy"/, co jest niedopuszczalnym zabiegiem na gruncie ostatnio przywołanego przepisu. Sąd powinien był zatem - nieco inaczej formułując problem - udzielić w glosowanym wyroku odpowiedzi na pytanie: Czy sugerowana przez Sąd odmowa stwierdzenia nieważności /lub wydanie zaproponowanej w ostatnim fragmencie poprzedniego punktu naszych rozważań sentencja kończąca sprawę "merytorycznie"/, zamiast umorzenia, zmieniłaby obraz przeprowadzonego w sprawie postępowania? Czy zmiana sentencji rozstrzygnięcia może mieć wpływ - do tego jeszcze "istotny" - na wynik sprawy, skoro żadne z tych rozstrzygnięć nie eliminuje decyzji karnej z obrotu prawnego? Takie lub inne sformułowanie treści orzeczenia nie wpływa przecież na przeprowadzone przed wydaniem decyzji postępowanie wyjaśniające, sama zaś sentencja - niezależnie od jej werbalnego ujęcia - zawiera w istocie negatywne rozstrzygnięcie dla strony żądającej w trakcie postępowania unieważnienia decyzji /co stanowi właśnie - w naszym rozumieniu - "wynik sprawy"/. Tym samym trzeba przyjąć, że żadna z wcześniej wskazanych sentencji nie tylko nie miałaby "istotnego" wpływu na wynik postępowania, lecz nie oddziaływałaby w jakikolwiek sposób na finalny skutek sprawy. Tak więc uchylenie przez Sąd kontrolowanej decyzji z tego tylko powodu, że organ posłużył się sentencją inną niż sugeruje Sąd, choć prowadzącej w efekcie do tego samego rezultatu, tj. utrzymania w obrocie kwestionowanej decyzji, bez wskazania uchybień proceduralnych organu w trakcie postępowania, które mogły mieć rzeczywisty wpływ na wynik sprawy, rażąco narusza - w naszej ocenie - prawo. Takie orzeczenie ma w pewnym sensie wyłącznie charakter "sztuki dla sztuki". Nie wpływa bowiem merytorycznie, w żadnym stopniu, ani na przeprowadzone postępowanie, ani też na jego wynik. Sąd mógł a właściwie powinien był zweryfikować poprawności argumentacji Kolegium, uzasadniającej pogląd tego organu o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji karnej, wywołującej przecież zastrzeżenia Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego. Tylko bowiem wykazując wadliwości dokonanej przez Kolegium merytorycznej oceny całokształtu okoliczności sprawy Sąd miałby podstawy do twierdzenia, że wynik postępowania mógł być inny, ponieważ nie można wykluczyć stwierdzenia nieważności decyzji. Tymczasem nietrudno zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny - przypisując decydujące znaczenie formule sentencji rozstrzygnięcia Kolegium - skwapliwie uchylił się od odpowiedzialności związanej z merytoryczną oceną sprawy. Praktyka taka może niepokoić, zwłaszcza gdy się pamięta o służebnej - mimo wszystko - funkcji norm proceduralnych względem prawa materialnego. III. Oprócz oceny jurydycznej, komentarza wymagają przynajmniej niektóre skutki społeczne takich orzeczeń jak omawiany wyrok NSA, który może stwarzać stronie skarżącej złudne nadzieje na uwolnienie jej od odpowiedzialności przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, poprzez anulowanie kary pieniężnej za nielegalne usunięcie drzew. Tymczasem sugerowana przez Sąd decyzja merytoryczna w niniejszej sprawie sprowadzi się prawdopodobnie do formalnej tylko, werbalnej zmiany orzeczenia, przy utrzymaniu w obrocie ostatecznej i prawomocnej /co trzeba podkreślić/ decyzji karnej. Zgodnie z art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, ocena wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia /Nie bez znaczenia będzie to również związanie oceną prawną Sądu w ewentualnym następnym postępowaniu sądowoadministracyjnym, zwłaszcza przy szerokim rozumieniu tego związania, przyjętym przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 25 lutego 1998 r. III RN 130/97 - OSNAPU 1999 nr 1 poz. 2, z aprobującą glosą B. Adamiak, OSP 1999 z. 5 poz. 101/. Wywiedziono w nim, że "zasada z art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (...), w myśl której "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd", oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy"/. Jeśli jednak jedynym uchybieniem wskazanym przez Sąd, które legło u podstaw uchylenia obu decyzji Kolegium, była niewłaściwie sformułowana sentencja, nie zaś inne uchybienia proceduralne lub materialnoprawne, to - po sanowaniu braku przez korektę sentencji - znów zapadnie orzeczenie niekorzystne dla strony ukaranej, zmierzającej do wyeliminowania z obrotu decyzji nakładającej karę pieniężną za bezprawne wycięcie drzew. To z kolei może wywołać wrażenie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze działa przeciw stronie, a więc wbrew Sądowi, który okazał się przychylny dla zainteresowanego, uchylając niekorzystne dla niego rozstrzygnięcie Kolegium. Wrażenie to zostało dodatkowo jeszcze spotęgowane pomieszczonym w uzasadnieniu omawianego wyroku stwierdzeniem, że "umorzenie postępowania zamyka stronie drogę do konkretyzacji jego /powinno być chyba "jej" - uwaga autorów glosy/ praw i obowiązków". Sąd jest jednak "przychylny" pozornie tylko. Twierdzenie o "zamykaniu drogi" nie znajduje bowiem wsparcia w obowiązującym prawie, gdyż - jak trafnie podkreślono w judykaturze - decyzja umarzająca postępowanie podlega weryfikacji, zarówno w trybie nadzoru instancyjnego, jak i poprzez możliwość zaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego /Zob. 1 tezę wyroku NSA z dnia 16 lipca 1982 r. SA/Wr 220/82 - ONSA 1982 Nr 2 poz. 72/. Wbrew pozorom, w rozpatrywanym przypadku rozstrzygnięcie Kolegium nie miało również bezpośredniego wpływu na konkretyzację obowiązków strony - co już wcześniej podkreślono. Pozorny charakter "przychylności" dla strony wynika jednak przede wszystkich z faktu uchylenia się przez Sąd od merytorycznego rozważenia zasadności oceny dokonanej przez Kolegium, co - w świetle poprzednich uwag - pozwalałoby już teraz rozwiać istniejące zapewne nadal wątpliwości strony, czy będzie w przyszłości zmuszona poddać się finansowym dolegliwościom bezprawnego wycięcia drzew, czy też sankcji tej uniknie. Dostrzeżonych tu negatywnych społecznych reperkusji Sąd mógł uniknąć, dokonując - powtórzmy raz jeszcze - merytorycznej oceny zasadności pozostawienia w obrocie przez Kolegium decyzji karnej. Tymczasem z dużym prawdopodobieństwem można twierdzić, że zaniechanie Sądu w tym zakresie doprowadzi w konsekwencji do zbędnego, aczkolwiek znacznego - zważywszy czas niezbędny do ponownego, dwukrotnego rozpatrzenia sprawy przez Kolegium oraz rozpoznania skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny - przedłużenia okresu oczekiwania na definitywne załatwienie tej sprawy. W kontekście komentowanego orzeczenia, również pytanie o wiążącą także Naczelny Sąd Administracyjny zasadę ekonomii procesowej /art. 6 Kpc/ jawi się jako tylko retoryczne.