II SA/Ka 1013/98

Gmina może wprowadzić na podstawie art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. 1998 r. nr 64 poz. 414 ze zm./ generalne zwolnienie od opłat za usługi opiekuńcze z pomocy społecznej według ustalonego przez siebie kryterium dochodowego. Uchwałą z 20 marca 1998 r. Rada Miejska w D. dokonała zmiany uchwały z 28 lutego 1997 r. w sprawie ustalenia zasad przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze oraz szczegółowych zasad częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat i trybu pobierania tych opłat. Wskazaniem nadzorczym z 16 kwietnia 1998 r. wydanym przez wojewodę C. stwierdzono, że powyższa uchwała narusza przepis art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej. W uzasadnieniu podano, że w załączniku nr 1 do kwestionowanej uchwały, ustalającym tabelę stawek odpłatności za usługi opiekuńcze, rada zrównała pozycję osób samotnie gospodarujących z pozycją osób pozostających w gospodarstwach wieloosobowych, przez zwolnienie z opłat wszystkich osób, których dochód nie przekracza kwoty 333 zł, niezależnie od liczby i wieku członków rodziny. Organ nadzoru uznał, że przepis art. 34 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, z którego wynika kompetencja organu gminy do ustalenia jaka część wydatków podlega zwrotowi, nie daje gminie możliwości dowolnego ustalania kryterium dochodowego osób i rodzin - innego niż określony w art. 4 ust. 1 tejże ustawy. W związku z tym organ nadzoru, działając na podstawie art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ wskazał na potrzebę korekty przyjętych przez radę zasad odpłatności. Rada Miejska w D. w skardze do Sądu Administracyjnego domagała się stwierdzenia, iż wskazanie nadzorcze narusza prawo. W skardze podniesiono, iż organ gminy uprawniony był do "podwyższenia" kryterium dochodowego, bowiem z treści art. 34 ust. 3 i 5 o pomocy społecznej wynika jedynie niemożność obciążenia strony odpłatnością za usługi opiekuńcze w przypadku nieosiągania dochodów, o których mowa w art. 4 ust. 1 tejże ustawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga jest uzasadniona. W pierwszym rzędzie rozważenia wymagała kwestia, czy zaskarżony akt stanowi rozstrzygnięcie nadzorcze w rozumieniu art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./. Organ nadzoru powołał przepis art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, który to przepis stanowi o wydaniu aktu wskazującego, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa, w przypadku nieistotnego jego naruszenia. Jednak treść samego aktu, w którym wskazano, iż uchwała Rady Miejskiej w D. z 20 marca 1998 r. o zmianie uchwały w sprawie ustalenia zasad przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze oraz szczegółowe zasady częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat i trybu pobierania tych opłat, narusza przepis art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem organu nadzoru. Naruszenie prawa materialnego nie może być w żadnym wypadku uznane za nieistotne naruszenie prawa. W konsekwencji, przyjąć należało, iż zaskarżony akt stanowi rozstrzygnięcie nadzorcze, które podlega zaskarżeniu do Sądu Administracyjnego. Sąd Administracyjny podzielił także pozostałe zarzuty skarżącej. W myśl art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, do postępowania przed organem nadzoru stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Według art. 61 par. 4 Kpa o wszczęciu postępowania należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Wymóg ten dotyczy więc nie tylko postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały. Zdaniem sądu, zasadny jest także zarzut, iż kwestionowana uchwała Rady Miejskiej w D. nie narusza art. 34 ust. 3 i art. 4 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej. Przepis art. 34 ust. 3 tejże ustawy /w brzmieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1996 r. - Dz.U. nr 100 poz. 459/ stanowi, iż wydatki na usługi opiekuńcze, lecznicze, pomoc rzeczową, zasiłki na ekonomiczne usamodzielnienie i zasiłki celowe podlegają zwrotowi w części lub w całości od świadczeniobiorcy, jeżeli dochód na osobę w rodzinie przekracza wysokość, o której mowa w art. 4 ust. 1. Zasady zwrotu wydatków określa gmina w drodze uchwały /art. 34 ust. 5 cyt. ustawy/. Zauważyć jednak trzeba, że uchwała organu gminy podjęta została na mocy art. 18 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, dającego podstawę do określenia przez gminę - w drodze uchwały - szczegółowych zasad przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz szczegółowych zasad częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania. Spór w niniejszej sprawie dotyczy kwestii zgodności z prawem uchwały Rady Miejskiej w D. w tej części, w której organ ten zwolnił całkowicie od opłat za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze wszystkie osoby w gospodarstwach wieloosobowych, których dochód nie przekraczał kwoty 333 zł, niezależnie od liczebności i wieku jej członków. Dodać należy, iż kwota 333 zł w dacie podjęcia uchwały stanowiła kryterium dochodowe, uprawniające do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej osoby samotnie gospodarujące. Tymczasem usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze nie stanowią świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Pomoc w tej formie przyznawana jest w przypadkach, o których mowa w art. 17 ustawy o pomocy społecznej. Gmina może na podstawie art. 18 ust. 3 tejże ustawy częściowo lub całkowicie zwolnić osoby od opłat za te usługi. Uprawnienie unormowane tym przepisem nie miałoby sensu w sytuacji, gdy ustawodawca przewidział, iż wszystkie osoby, których dochód na osobę w rodzinie przekracza wysokość, o której mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, mają obowiązek zwrócić wydatki, m.in. na usługi opiekuńcze, a obowiązek zwrotu wydatków nie istnieje w przypadkach, o których mowa w art. 34 ust. 2 ustawy. Zdaniem sądu oznacza to, że dyspozycją art. 18 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej objęte są inne sytuacje, niż wskazane w art. 34 ust. 3 i 5 tejże ustawy. Dyskusyjna może być jedynie kwestia, czy uchwałą organu gminy, podjętą w trybie art. 18 ust. 3 cyt. ustawy, można ad liminae zwolnić całkowicie od opłat za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze określony krąg osób uprawnionych, czy też dopuszczalne było jedynie określenie szczegółowych zasad całkowitego zwolnienia od opłat przy użyciu innego kryterium niż dochód poniżej 333 zł, pozostawiając przyznanie tego uprawnienia innemu organowi gminy, orzekającemu w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej. Zdaniem sądu opowiedzieć należy się za poglądem, iż gmina władna była w drodze uchwały zwolnić całkowicie od opłat określony krąg osób, kierując się ich dochodem. Świadczenie pomocy społecznej w tej formie należy do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym /art. 10 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy/. Gmina ma prawo decydować o przeznaczeniu środków na ten cel. Wreszcie, trafnie skarżąca powołała się na analogiczne unormowanie, zawarte w rozporządzeniach ministra pracy i polityki socjalnej, wydanych na podstawie delegacji z art. 18 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, co do osób z zaburzeniami psychicznymi. Reasumując, Sąd Administracyjny stwierdził, że kwestionowana uchwała organu gminy nie narusza prawa, jak to przyjął organ nadzoru w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Uwzględniając skargę sąd władny był uchylić ten akt na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.