I SA/Łd 1494/99

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Miasta Ł. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. (...) z 12 października 1999 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności par. 6 uchwały (...) Rady Miejskiej w Ł. z 8 września 1999 r. - uchyla zaskarżoną uchwałę. 8 września 1999 r. Rada Miejska w Ł. podjęła uchwałę (...) w sprawie trybu postępowania o udzielenie dotacji na cele publiczne organizacjom pozarządowym działającym na terenie Ł. na wykonywanie zadań im zleconych, sposobu ich rozliczania, sposobu wykonywania zleconego zadania oraz zmiany uchwały (...) Rady Miejskiej w Ł. W par. 6 uchwały Rada Miejska zatwierdziła czynności podjęte przez Zarząd Miasta związane z przeprowadzonymi konkursami ofert o udzielenie dotacji w okresie od 6 lipca do 8 września 1999 r. Uchwałą (...) z 12 października 1999 r., Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. stwierdziło nieważność wymienionego par. 6 uchwały Rady Miejskiej, jako "postanowienia podjętego bez podstawy prawnej". W uzasadnieniu przytoczono treść art. 118 ust. 3 ustawy z dnia 26 lipca 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014/ w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 maja 1999 r. /Dz.U. nr 49 poz. 485/, która weszła w życie z dniem ogłoszenia, z mocą obowiązującą od 1 stycznia 1999 r. Nowela ta nie przewiduje możliwości zatwierdzenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego czynności podjętych przez zarząd związanych z udzieleniem dotacji na podstawie art. 118 ustawy o finansach publicznych. Obecni na posiedzeniu przedstawiciele Miasta Ł. nie wskazali podstawy prawnej do zatwierdzenia przez Radę czynności podjętych przez Zarząd Miasta określonych w par. 6 badanej uchwały. W świetle powyższego, Kolegium stwierdziło, iż obowiązujące prawo nie daje podstawy do podjęcia przez Radę Miejską postanowień zawartych w par. 6 badanej uchwały. Gmina Miasta Ł. zaskarżyła wymienioną uchwałę Kolegium do sądu administracyjnego, zarzucając naruszenie art. 5 ust. 1, a w konsekwencji również art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, wobec braku uprawnień RIO do oceny kompetencji kontrolnych Rady Miejskiej w stosunku do Zarządu oraz naruszenie prawa przez pozbawienie Rady Miejskiej jej ustrojowej funkcji kontrolnej, wynikającej z art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu skargi podano w szczególności, że kwestionowany zaskarżoną uchwałą par. 6 uchwały Rady Miejskiej (...) dotyczy wyłącznie oceny działań faktycznych podjętych przez organ wykonawczy gminy, pod kątem ich zgodności z zasadami przyjętymi przez Radę Miejską właśnie w tej uchwale. Nie mieści się więc w katalogu spraw, dla których ustawa o regionalnych izbach obrachunkowych przyznaje kompetencje nadzorcze tej izbie, co więcej, nie mieści się w - sferze pojęcia "sprawy finansowe", w szczególności nie może stanowić podstawy do oceny procedury wydatkowania środków finansowych, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy. Natomiast odnośnie do drugiego zarzutu podano, że Rada ma prawo wykonywania funkcji kontrolnej z jej własnej inicjatywy, np. przez ocenę wykonania określonego zadania, bądź na wniosek komisji rewizyjnej. Dokonanie takiej oceny wymaga w konsekwencji zajęcia stanowiska, mającego charakter "podsumowania" kontroli. Zatwierdzenie przez Radę pewnych działań podjętych przez Zarząd nie wywołuje skutków prawnych, w szczególności na zewnątrz układu Rada - Zarząd, ma jednak dla stosunków między tymi organami znaczenie jako forma akceptacji ocenianej przez Radę działalności podejmowanej w wykonaniu jej uchwały. Tego typu stanowisko Rady w pełni mieści się w jej kompetencjach. określonych w art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, podnosząc, że treść par. 6 uchwały Rady Miejskiej (...) wyraźnie wskazuje na bezpośredni związek między wymienionymi w nim czynnościami Zarządu /związanymi z przeprowadzonymi konkursami ofert o udzielenie dotacji/ a wydatkowaniem środków finansowych, tj. udzieleniem dotacji, o których mowa w art. 118 ustawny o finansach publicznych. Uchwała Rady Miejskiej jest więc i w par. 6 podjęta "w zakresie spraw finansowych", w rozumieniu art. 11 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Za niezasadny uznano także zarzut naruszenia ustrojowej funkcji kontrolnej Rady wobec Zarządu Miasta. Zatwierdzenie czynności podjętych przez Zarząd w okresie, gdy Rada nie uchwaliła jeszcze trybu postępowania o udzielenie dotacji dla organizacji pozarządowych na podstawie art. 118 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, nie mieści się w pojęciu kompetencji kontrolnych rady gminy. Zawarte w par. 6 uchwały wyrażenie "zatwierdza się czynności" nie może być odczytywane wyłącznie jako przejaw oceny tych czynności, oderwanej od zamiaru wywołania skutków prawnych na zewnątrz układu Rada - Zarząd. Wynika bowiem z niego zamiar usankcjonowania czynności dokonanych przed unormowaniem trybu postępowania o udzielenie dotacji. Skoro uchwała Rady Miejskiej nie stanowi przejawu realizacji funkcji kontrolnych i wywołuje skutki prawne zewnętrzne, to nie można uznać za wystarczającą podstawę do jej podjęcia przepisu art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten nie określa kompetencji stanowiących i kontrolnych rady gminy; kompetencji rady należy poszukiwać w innych przepisach prawa. Jednak nie można wskazać umocowania Rady Miejskiej w Ł. do podjęcia uchwały o takiej treści, jaką zawierał par. 6. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. nr 85 poz. 428 ze zm./ - w brzmieniu obowiązującym w czasie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego - w części wstępnej stanowił, że regionalna izba obrachunkowa bada uchwały podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych. W dalszej części tego przepisu /w pkt 1-4/ podano przykładowe /na co wskazuje użycie sformułowania "a w szczególności"/ rodzaje uchwał podlegających kontroli regionalnych izb obrachunkowych. Oznacza to, że w obowiązującym wtedy stanie prawnym do kompetencji tych izb należało badanie wszystkich uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego dotyczących spraw finansowych, a nie tylko takich, które zostały przykładowo wymienione w pkt 1-4 art. 11 ust. 1 ww. ustawy. Tak więc, chociaż par. 6 uchwały (...) Rady Miejskiej w Ł. z 8 września 1999 r. /w którym Rada Miejska zatwierdziła czynności podjęte przez Zarząd Miasta związane z przeprowadzonymi konkursami ofert o udzielenie dotacji/ nie dotyczył spraw wskazanych w pkt 1-4 wymienionego przepisu, nie oznacza to, że Regionalna Izba Obrachunkowa nie była właściwa do badania jego zgodności z prawem. Nie ulega przecież wątpliwości, że przyznawanie dotacji z budżetu gminy mieści się w pojęciu spraw finansowych. Skoro zatem w omawianym par. 6 uchwały Rady Miejskiej jest mowa o zatwierdzeniu czynności Zarządu Miasta dotyczących udzielania dotacji, to tym samym postanowienia tego paragrafu należy uznać za podjęte w zakresie spraw finansowych w rozumieniu art. 11 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Z powyższych względów zarzut skargi dotyczący naruszenia przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej przepisów - o właściwości należy uznać za niezasadny. Natomiast przechodząc do meritum, należy przede wszystkim zwrócić uwagę na przepis art. 11 ust. 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych /będący powtórzeniem art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, który stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa w uchwale /organu jednostki samorządu terytorialnego/ izba nie stwierdza nieważności uchwały, lecz ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Z przepisu tego należy wyciągnąć wniosek, że tylko istotne naruszenie prawa powoduje nieważność uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego, przy czym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 par. 1 Kpa. Jednocześnie pojęcie "istotne" jest pojęciem ocennym i nieostrym, zaś przy kwalifikowaniu określonego uchybienia pod kątem stopnia nasilenia naruszenia prawa, jakiego dopuścił się organ jednostki samorządu terytorialnego, należy mieć na uwadze okoliczności konkretnego przypadku. Przede wszystkim przy ocenie, czy popełnione uchybienie jest istotnym, czy też nieistotnym naruszeniem prawa powinny być brane pod uwagę skutki tego naruszenia. W rozpatrywanej sprawie Regionalna Izba Obrachunkowa zakwestionowała uchwałę Rady Miejskiej w Ł. (...) z 8 września 1999 r. w części /par. 6 tej uchwały/, w której zatwierdziła ona czynności podjęte przez Zarząd Miasta związane z przeprowadzeniem konkursu ofert o udzielenie dotacji z budżetu Miasta dla podmiotów nie zaliczonych do sektora finansów publicznych. Przy czym istota sporu sprowadza się do oceny dokonanego w omawianym par. 6 uchwały Rady Miejskiej zatwierdzenia czynności Zarządu Miasta i skutków tego zatwierdzenia. Według skarżącej Gminy, jest to forma akceptacji ocenianej przez Radę - w ramach jej funkcji kontrolnej - działalności Zarządu, nie wywołująca skutków prawnych na zewnątrz układu: Rada - Zarząd. Natomiast zdaniem organu nadzoru, zatwierdzenie czynności Zarządu nie jest tylko przejawem oceny tych czynności przez Radę, ale świadczy o zamiarze wywołania skutków prawnych na zewnątrz układu: Rada - Zarząd oraz o zamiarze usankcjonowania czynności dokonanych przed unormowaniem trybu postępowania o udzielenie dotacji na podstawie art. 118 ust. 3 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014 ze zm./ w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 maja 1999 r. /Dz.U. nr 49 poz. 485/, która weszła w życie z dniem ogłoszenia /31 maja 1999 r./, z mocą od 1 stycznia 1999 r. Przepis ust. 1 tego artykułu stanowi, że podmioty nie zaliczone do sektora finansów publicznych i nie działające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje na cele publiczne związane z realizacją zadań tej jednostki. Zgodnie zaś z ust. 2, zlecenie zadania i udzielenie dotacji następuje na podstawie odpowiedniej umowy. Z kolei ust. 3 zobowiązuje organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do określenia w drodze uchwały trybu postępowania o udzielenie dotacji, sposobu jej rozliczania oraz sposobu kontroli wykonywania zadania zleconego. Właśnie na podstawie tego ostatniego przepisu Rada Miejska w Ł. w par. 1-5 uchwały (...) z 8 września 1999 r. określiła procedurę udzielania i rozliczania dotacji oraz kontroli zleconych zadań; ustalona przez Radę procedura przewiduje udzielanie dotacji po przeprowadzeniu odpowiedniego postępowania konkursowego. Wymienione przepisy uchwały nie zostały zakwestionowane przez organ nadzoru. Zakwestionował on jedynie par. 6 tej uchwały. W paragrafie tym Rada Miejska zatwierdziła jedynie czynności Zarządu związane z przeprowadzonymi konkursami ofert, co oznacza, że zatwierdzenie to nie obejmowało czynności polegających na zawarciu umów o zleceniu zadań i udzieleniu dotacji. Zaś z art. 118 ust. 2 ustawy o finansach publicznych wynika, że podstawą udzielenia dotacji jest umowa. A zatem, wiążące skutki prawne dla gminy /"na zewnątrz układu Rada - Zarząd", jak to określono w skardze i w odpowiedzi na skargę/, przede wszystkim polegające na obowiązku wypłacenia dotacji w określonej wysokości i przy zachowaniu ustalonego trybu płatności /art. 71 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 118 ust. 2 ustawy o finansach publicznych/, stwarza dopiero zawarcie umowy, a nie poprzedzający je konkurs ofert o udzielenie dotacji. Zamieszczenie w uchwale (...) Rady Miejskiej, określającej m.in. tryb postępowania o udzielenie dotacji, omawianego par. 6 nastąpiło na skutek tego, że Zarząd Miasta przed wydaniem tej uchwały podjął pewne czynności poprzedzające przyznanie dotacji; jak wynika z brzmienia par. 6 uchwały, czynności te dotyczyły przeprowadzonego postępowania konkursowego. W zaistniałej sytuacji Rada Miejska miała do wyboru albo dokonać oceny czynności Zarządu wykonanych przed podjęciem uchwały i zaakceptować je, co umożliwiłoby natychmiastowe przystąpienie do dokończenia rozpoczętej procedury przyznawania dotacji, albo spowodować rozpoczęcie całej procedury od początku /czyli od ogłoszenia o konkursie ofert/. Rada Miejska wybrała pierwsze rozwiązanie, zatwierdzając w par. 6 uchwały czynności Zarządu Miasta związane z przeprowadzonymi konkursami ofert o udzielenie dotacji. Oczywiście w ten sposób Rada Miejska wyraziła swój zamiar - jak zauważono w odpowiedzi na skargę - "usankcjonowania" /czy raczej konwalidacji/ czynności dokonanych przed unormowaniem trybu postępowania o udzielenie dotacji. Jednak okoliczność ta nie może przesądzać o uznaniu podjęcia omawianego par. 6 uchwały za istotne naruszenie prawa. Należy mieć na uwadze, że dopiero w trakcie roku budżetowego 1999 ustawodawca umożliwił jednostkom samorządu terytorialnego udzielanie dotacji podmiotom spoza sektora finansów publicznych na cele publiczne związane z realizacją zadań tych jednostek. Nastąpiło to w wyniku nowelizacji art. 118 ustawy o finansach publicznych, dokonanej wymienioną ustawą z dnia 7 maja 1999 r., którą wprowadzono z mocą wsteczną od 1 stycznia 1999 r. /art. 2 tej ustawy/. Zmuszało to organy jednostek samorządu terytorialnego do pośpiechu we wprowadzaniu rozwiązań przyjętych w wymienionej noweli, tym bardziej że brak w pierwotnym tekście ustawy o finansach publicznych możliwości udzielania dotacji podmiotom spoza sektora finansów publicznych niewątpliwie spowodował perturbacje w realizacji zadań wcześniej /tzn. przed 1 stycznia 1999 r./ wykonywanych przez te podmioty. A w przypadku organu przedstawicielskiego, jakim jest rada gminy, czynności związane z przygotowaniem i podjęciem odpowiedniego aktu prawnego wymagają stosunkowo długiego czasu. Dlatego nie można czynić Radzie Miejskiej zarzutu, że - chcąc przyspieszyć procedurę przyznawania dotacji - w omawianym par. 6 uchwały zaakceptowała czynności Zarządu Miasta związane z przeprowadzeniem konkursu ofert o udzielenie dotacji, dokonane przed podjęciem uchwały przewidzianej w art. 118 ust. 3 ustawy o finansach publicznych. Rada Miejska użyła przy tym zwrotu o zatwierdzeniu wymienionych czynności Zarządu Miasta, na co zwróciła uwagę Regionalna Izba Obrachunkowa, twierdząc, że nie ma podstawy prawnej do podjęcia uchwały o treści, jaką zawierał par. 6; dodatkowo, w głosie do protokołu rozprawy sądowej, Izba powołała się na słownikową definicję wyrazu "zatwierdzenie", według której oznacza on "nadanie mocy prawnej, uczynienie czegoś obowiązującym". Jednak w gruncie rzeczy Rada Miejska nie dokonała zatwierdzenia w podanym znaczeniu /czyli nie nadała mocy prawnej/ omawianych czynności Zarządu, lecz jedynie dokonała pozytywnej oceny /z punktu widzenia uchwalonego trybu postępowania o udzielenie dotacji/ i zaakceptowała te czynności w ramach przysługujących jej kompetencji kontrolnych wobec Zarządu Miasta. Użycie w tym wypadku sformułowania o zatwierdzeniu nie może być uznane za istotne naruszenie prawa, powodujące - w świetle art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 11 ust. 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych - konieczność stwierdzenia nieważności omawianego par. 6 uchwały Rady Miejskiej w Ł. Z powyższych względów, na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, orzeczono jak w sentencji.