II SA/Ka 2407/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu przy udziale prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w K., sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Z. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z 25 listopada 1999 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Z. w sprawie ustanowienia nagrody Prezydenta Miasta dla uzdolnionych uczniów i studentów za promowanie miasta - oddalił skargę. Rada Miejska w Z. uchwałą (...) z 13 września 1999 r., podjętą z powołaniem się na przepisy art. 12 pkt 11 w związku z art. 92 ust. 1 pkt 21 oraz art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. nr 91 poz. 578/, ustanowiła 5 nagród dla uzdolnionych uczniów w roku szkolnym oraz 4 nagrody dla uzdolnionych studentów w roku akademickim za promowanie miasta. W uchwale tej Rada Miejska ustaliła jednocześnie wysokość nagród dla uzdolnionych uczniów w kwocie po 200 zł miesięcznie w roku szkolnym oraz dla uzdolnionych studentów w kwocie po 400 zł w roku akademickim, powołała również Komisję do spraw rozpatrywania wniosków o nagrody i nominowania kandydatów. Integralną częścią uchwały uczyniony został regulamin, określający kryteria oraz zasady przyznawania nagród, który zakładał m.in., że decyzje w sprawie przyznania nagród podejmuje Prezydent Miasta, po przedstawieniu nominowanych kandydatów przez Komisję. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. uchwałą (...) z 25 listopada 1999 r., na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. nr 85 poz. 428 ze zm./ oraz art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, stwierdziło nieważność powyższej uchwały Rady Miejskiej w Z. z powodu naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014 ze zm./, polegającego na ustanowieniu nagród za promowanie miasta bez oparcia w obowiązujących przepisach. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru stwierdził, że żadna z obowiązujących ustaw nie reguluje kwestii promocji powiatu i nie określa kompetencji poszczególnych organów jednostki samorządu terytorialnego, a więc i rady powiatu w tym przedmiocie. Rada Miejska w Z. /gmina miejska na prawach powiatu/ nie mogła więc podjąć uchwały na podstawie art. 12 ust. 11 ustawy o samorządzie powiatowym, ponieważ nie wskazała jednocześnie ustawy, która takie kompetencje dla niej przewiduje. Organ nadzoru zauważył, że wśród obowiązujących przepisów jedynie ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej /Dz.U. 1997 nr 110 poz. 721 ze zm./ daje możliwość przyznawania nagród pieniężnych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego za osiągnięcia w dziedzinie twórczości artystycznej oraz upowszechniania kultury i ochrony zdrowia. W sferze publicznoprawnej nie stosuje się zasady "co nie jest zakazane, jest dozwolone", lecz zasadę "dozwolone jest to, co prawo wyraźnie przewiduje", ponadto w ramach gospodarki finansowej obowiązuje zasada, że organom gminy wolno tylko to, na co zezwalają ustawy. W ocenie organu nadzoru, badana uchwała przy jej wykonaniu wywoła skutki finansowe /będzie podstawą do dokonywania wydatków/, narusza tym samym w sposób istotny normę art. 28 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Według tego przepisu, jednostki sektora finansów publicznych dokonują wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków. Skoro żaden przepis nie wskazuje na możliwość przyznania nagród za promocję, należało stwierdzić nieważność uchwały Rady Miejskiej w Z. w tym przedmiocie. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina Miejska Z. wniosła o uchylenie uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. Wniesienie skargi poprzedzało podjęcie przez Radę Miejską w Z. uchwały z 13 grudnia 1999 r. o wystąpieniu do sądu administracyjnego ze skargą na powyższą uchwałę organu nadzoru. Skarżąca Gmina podniosła, że w myśl art. 12 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 21 ustawy o samorządzie powiatowym, powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponad gminnym, między innymi w zakresie promocji powiatu. Żadne przepisy szczególne nie określają, w jakich formach ma być prowadzona promocja powiatu /miasta na prawach powiatu/, dlatego też Rada Miejska, samodzielnie prowadząc gospodarkę finansową na podstawie budżetu gminy /art. 51 ustawy o samorządzie gminnym/, mogła określić formę promowania miasta, polegającą na nagradzaniu przodujących uczniów i studentów, uczestników olimpiad przedmiotowych, konkursów, przeglądów, festiwali, zawodów sportowych na szczeblu regionalnym, wojewódzkim i centralnym, gdzie uzyskują dobre wyniki. W ten sposób uczniowie i studenci promują miasto w dziedzinie oświaty, kultury i sportu. W uchwale Rady Miejskiej dotyczącej budżetu miasta na prawach powiatu, w dziale 91 - "Administracja samorządowa", znajduje się zaś pozycja wydatków na promocję miasta. Roczna kwota nagród nie stanowi nawet 10 procent środków przeznaczonych na promocję miasta. Regionalna Izba Obrachunkowa w K. w odpowiedzi na skargę podtrzymała dotychczasowe stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, wnosząc o jej oddalenie. Dodatkowo organ ten wskazał, że wydatkowanie środków publicznych nie może być realizowane wyłącznie na podstawie ogólnych norm kompetencyjnych. Praktyka, jaką stara się zastosować skarżąca /wskazanie innego celu dokonania wydatków uregulowanych szczegółowo odrębnym przepisem/, dopuszczałaby dowolne omijanie wymogów wynikających z przepisu odnoszącego się do takich wydatków. Takim omijanym przepisem w rozpatrywanym przypadku jest rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 sierpnia 1993 r. w sprawie warunków, form, trybu przyznawania i wypłacania oraz wysokości pomocy materialnej dla uczniów /Dz.U. nr 74 poz. 350 ze zm./. Z kolei do ustalania stypendiów studentom, z tytułu ich wyników w nauce, jednostki samorządu terytorialnego nie są w ogóle właściwe /art. 152 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym - Dz.U. nr 56 poz. 385 ze zm. oraz wydane na podstawie tego przepisu rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 stycznia 1991 r. w sprawie warunków, form, trybu przyznawania i wypłacania oraz wysokości świadczeń pomocy materialnej dla studentów studiów dziennych - Dz.U. nr 9 poz. 32 ze zm./. Na rozprawie przed Sądem, Prokurator, przychylając się do stanowiska prezentowanego przez organ nadzorczy, wniósł o oddalenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż - zdaniem Sądu - zaskarżone rozstrzygnięcie organu nadzoru nie narusza prawa, a zawarte w skardze zarzuty nie mogły doprowadzić do podważenia jego legalności. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. nr 91 poz. 578 ze zm./, powiat /miasto na prawach powiatu/ wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Z kolei przepis art. 4 tej ustawy wyznacza zakres działania i wskazuje zadania publiczne realizowane przez te jednostki samorządu terytorialnego. Jednym z tych zadań jest promocja powiatu /miasta na prawach powiatu/ - art. 4 ust. 1 pkt 21, a przepis ten, wraz z normą art. 12 pkt 11 ustawy, stanowiły podstawę prawną podjęcia przez Radę Miejską w Z. uchwały w sprawie ustanowienia nagrody Prezydenta Miasta dla uzdolnionych uczniów i studentów za promowanie miasta. Nie znajduje jurydycznego uzasadnienia zarzut skargi, iż wskutek rozstrzygnięcia organu nadzoru, stwierdzającego nieważność powyższej uchwały, naruszona została samodzielność Gminy Miejskiej Z., w tym w zakresie samodzielnego prowadzenia gospodarki finansowej /art. 51 ust. 1 ustawy/. Konkretne zadanie należące do zakresu działania powiatu, w omawianym przypadku promocja, nie staje się zadaniem publicznym tylko dlatego, że wydatki na jego realizację znalazły się w budżecie. Warunkiem zgodności z prawem działalności uchwałodawczej organu powiatu, także w odniesieniu do wydatkowania środków publicznych, jest nie tylko przestrzeganie przez ten organ zakresu własnych kompetencji, przestrzeganie wymaganej procedury, ale także zgodność treści aktu z dyspozycją właściwego przepisu prawa materialnego. Wynika to wprost z unormowania zawartego w powołanych przepisach art. 2 ust. 1 i art. 4 ustawy, w których jest mowa o wykonywaniu przez powiat zadań publicznych "określonych ustawami". Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie przyjmuje się, że w ramach gospodarki finansowej organom jednostek samorządu terytorialnego wolno to, na co zezwalają ustawy /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 1993 r., III SA 2017/93 - ONSA 1993 Nr 4 poz. 13; Z. Gilowska: System ekonomiczny samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 1998, str. 129/. Zasada ta znalazła swój wyraz w normie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014 ze zm./, w myśl której jednostki sektora finansów publicznych dokonują wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków. W przypadku wydatkowania z budżetu powiatu świadczeń na rzecz określonej grupy osób, zasada ta oznacza, że podstawą do dokonywania takich wydatków mogą być wyłącznie przepisy ustaw, które przewidują m.in. rodzaj świadczeń i wskazują podmiot uprawniony do ich udzielania. Skoro zaś powiat samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową na podstawie budżetu, wydatki te powinny być również zamieszczone w tym planie finansowym. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje to, że w budżecie Gminy Miejskiej Z., w dziale dotyczącym administracji samorządowej, znalazła się pozycja obejmująca wydatkowanie środków na promocję miasta. Trzeba jednak rozważyć, czy Rada Miejska, jako organ uchwałodawczy tego miasta na prawach powiatu, władna była określić formę promowania miasta przez ustanowienie nagrody dla uzdolnionych uczniów i studentów, przyznawanych w drodze decyzji przez Prezydenta Miasta, co wynika z pkt 6 regulaminu określającego kryteria i zasady przyznawania nagród, stanowiącego załącznik do przedmiotowej uchwały. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru, że żaden powszechnie obowiązujący akt prawny rangi ustawowej nie reguluje kwestii promocji powiatu i nie określa kompetencji organów tej jednostki samorządu terytorialnego przy wykonywaniu tego zadania, co zresztą dostrzegła i przyznała w skardze skarżąca Gmina Miejska. Nie może być kwestionowane, że takimi przepisami regulującymi tę kwestię nie są przytoczone w podstawie prawnej uchwały art. 4 ust. 1 pkt 21 i art. 12 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym, gdyż są to ogólne normy o charakterze ustrojowo-kompetencyjnym; pierwszy z nich określa jedynie promocję powiatu jako zadanie tej jednostki, drugi z kolei wyznacza wyłączną właściwość rady powiatu do podejmowania uchwał w innych sprawach niż wymienione w pkt 1-10, lecz zastrzeżonych ustawami do kompetencji tego organu. Z tych powodów Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej zasadnie przyjęło, iż uchwała Rady Miejskiej ustanawiająca nagrody dla uzdolnionych uczniów i studentów za promowanie miasta narusza przepis art. 28 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, skoro nie ma oparcia prawnego w obowiązujących przepisach. Założenia tego nie zmienia fakt, że wśród kryteriów przyznawania nagrody, ustalonych w pkt 4a regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały Rady Miejskiej, wymieniono "wyniki uzyskiwane w olimpiadach przedmiotowych, konkursach, przeglądach, festiwalach, zawodach sportowych - na szczeblu centralnym, regionalnym lub wojewódzkim", a kryteria te są niezależne od "podejmowanych działań mających na celu promowanie miasta" /pkt 46 regulaminu/. Mogłoby to sugerować, że Rada Miejska uchwalając nagrody dla uzdolnionych uczniów i studentów postanowiła, zgodnie z własnymi kompetencjami, wykonać zadania w zakresie edukacji publicznej i kultury fizycznej, a te zadania należą również do zakresu działania powiatu /art. 4 ust. 1 pkt 1 i 8 ustawy/, i w ten sposób pośrednio promować miasto. Nagroda dla ucznia, wypłacana periodycznie, stanowi w istocie stypendium szkolne za wyniki w nauce, a zatem formę pomocy materialnej. Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./, uczniowi przysługuje prawo do pomocy materialnej ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 sierpnia 1993 r. w sprawie warunków, form, trybu przyznawania i wypłacania oraz wysokości pomocy materialnej dla uczniów /Dz.U. nr 74 poz. 350 ze zm./, wydane w wykonaniu delegacji zawartej w art. 91 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, stypendium szkolne za wyniki w nauce traktuje jako formę tej pomocy /par. 1 ust. 1 pkt 2/. Jednak świadczenie z tego tytułu władna jest przyznać uczniowi szkolna komisja do spraw pomocy materialnej, w ramach środków przeznaczonych na ten cel w budżecie szkoły, a uchwałę tej komisji zatwierdza dyrektor szkoły, który jednocześnie określa szczegółowy regulamin przyznawania i ustalania wysokości świadczeń i powołuje komisję na okres roku szkolnego, po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej i rady szkoły /par. 10 i par. 11 rozporządzenia/. Wynika z tego, że powołane przepisy wskazują na inne niż rada i prezydent podmioty uprawnione do przyznawania stypendium za wyniki w nauce, w tym w związku z uczestnictwem ucznia w olimpiadach przedmiotowych, konkursach itp. Skoro zaś szkoła świadczenie to przyznaje w ramach środków finansowych określonych w budżecie szkoły /par. 12 rozporządzenia/, należy wyrazić zapatrywanie, że Gmina Miejska Z. mogłaby przekazać do budżetu prowadzonych przez siebie szkół środki z przeznaczeniem na ten cel i w ten sposób, wykazując zadanie w zakresie edukacji publicznej, wspierać i nagradzać uczniów za uzyskiwane przez nich wyniki w nauce. W tym więc zakresie, wyznaczone przez treść art. 28 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, granice swobodnego dysponowania środkami pochodzącymi z budżetu Gminy Miejskiej nie zostałyby przekroczone. Jeśli natomiast chodzi o studentów szkół wyższych, w obowiązującym stanie prawnym udzielanie pomocy materialnej przez przyznanie nagród, stypendiów za uzyskiwane przez nich wyniki w czasie studiów nie jest zadaniem jednostek samorządu terytorialnego. Wynika to z przepisu art. 152 ust. 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym /Dz.U. nr 65 poz. 385 ze zm./, w świetle którego, jak również z wykonawczego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 stycznia 1991 r. w sprawie warunków, trybu, form przyznawania i wypłacania oraz wysokości świadczeń pomocy materialnej dla studentów studiów dziennych /Dz.U. nr 9 poz. 32 ze zm./, taka forma wspierania i nagradzania uzdolnionych studentów realizowana jest ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa. W odniesieniu do możliwości nagradzania uczniów i studentów, członków wspólnoty samorządowej, w zakresie kultury fizycznej, to ani ustawa z dnia 18 stycznia 1990 r. o kulturze fizycznej /Dz.U. nr 25 poz. 113 ze zm./, ani akty wykonawcze do tej ustawy nie nakładają na powiat zadań dotyczących udzielania pomocy materialnej w formie nagród lub stypendiów za wyniki uzyskiwane w sporcie profesjonalnym lub amatorskim. Stypendia sportowe finansowane są z budżetu państwa /art. 22 ust. 4 ustawy/. Dla uzdolnionej sportowo młodzieży mogą być tworzone szkoły lub klasy z rozszerzonym programem wychowania fizycznego, szkoły lub klasy sportowe lub szkoły mistrzostwa sportowego /art. 20 ustawy/. Uczniom tych szkół, prowadzonych przez Gminę Miejską Z., stypendia za uzyskiwane wyniki sportowe w zawodach na szczeblu miejskim, regionalnym i centralnym mogą zaś być przyznawane na zasadach i w trybie określonym w omówionych już przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 sierpnia 1993 r. Trzeba dodać, że ustawa o kulturze fizycznej określa również inne zasady działalności samorządu terytorialnego i wiążące się z nią kwestie finansowania z budżetu jednostek samorządu terytorialnego uprawiania sportu. Trafnie zauważył organ nadzoru, że ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej /t.j. Dz.U. 1997 nr 110 poz. 721 ze zm./ upoważnia jednostki samorządu terytorialnego do ustanawiania i przyznawania nagród za osiągnięcia w dziedzinie twórczości artystycznej, upowszechniania i ochrony kultury /art. 7a ust. 1/. Kultura i ochrona dóbr kultury jest jednym z zadań wykonywanych przez powiat /miasto na prawach powiatu/ - art. 4 ust. 1 pkt 7 ustawy o samorządzie powiatowym. Rada Miejska w Z. mogłaby więc w tej dziedzinie przyznać uzdolnionej młodzieży nagrody, a ustalenie w drodze uchwały szczegółowych zasad, trybu przyznawania tych nagród oraz ich wysokości mieściłoby się w kompetencji organu uchwałodawczego tej jednostki /art. 7a ust. 2 i 3 ustawy/. Jednak uchwała Rady Miejskiej w Z., objęta rozstrzygnięciem organu nadzoru, nie przewidywała nagród dla uzdolnionych uczniów i studentów zajmujących się twórczością artystyczną, upowszechnianiem i ochroną dóbr kultury. Powyższe rozważania prowadzą do akceptacji stanowiska i argumentacji Regionalnej Izby Obrachunkowej o braku zgodności z prawem omawianej uchwały Rady Miejskiej w Z. Skoro zaś zarzuty zawarte w skardze i przesłanki, na których zostały oparte, nie są uzasadnione, skargę należało oddalić, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.