I SA/Gd 1333/98

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy P. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. z dnia 27 maja 1998 r. (...) w przedmiocie nieważności uchwały w sprawie udzielenia absolutorium Zarządowi gminy - uchyla zaskarżoną uchwałę. Uchwałą z dnia 23 marca 1998 r. Komisja Rewizyjna Rady Gminy P. wnioskowała o nieudzielenie absolutorium Zarządowi Gminy P. za 1997 r. Powyższy wniosek został pozytywnie zaopiniowany przez skład orzekający Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. w uchwale z dnia 10 kwietnia 1998 r. Ten sam skład orzekający uchwałą z dnia 8 maja 1998 r. pozytywnie zaopiniował przedłożone przez Zarząd Gminy P. sprawozdanie z wykonania budżetu i planu finansowego zadań administracji rządowej zleconych gminie na 1997 rok. Uchwałą z dnia 29 kwietnia 1998 r. Rada Gminy P. przyjęła sprawozdanie z działalności finansowej Gminy P. za 1997 r. i udzieliła za ten okres absolutorium Zarządowi Gminy. O nieważności powyższej uchwały orzekło Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. w uchwale (...) z dnia 27 maja 1998 r. Kolegium RIO wykazało, że uchwała Rady Gminy P. naruszała przepisy art. 18 ust. 2 pkt 4 i art. 18 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym. Z przedstawionych bowiem dokumentów nie wynikało, aby na sesji Rady Gminy rozpatrzono sprawozdanie z wykonania budżetu, a takowe jest niezbędne dla udzielenia absolutorium Zarządowi. Nadto przedmiotem głosowania był projekt uchwały przedstawiony przez Przewodniczącego Rady Gminy, który był sprzeczny z treścią wniosku Komisji Rewizyjnej. Po bezskutecznym wezwaniu Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej do usunięcia naruszenia prawa, Gmina P. wniosła do Naczelnego sądu Administracyjnego o uchylenie uchwały z dnia 27 maja 1998 r. (...). W uzasadnieniu skargi, Gmina wskazała, że sesja z dnia 29 kwietnia 1998 r. obejmowała dyskusję nad sprawozdaniem z wykonania budżetu gminy za rok 1997 oraz nad uchwałą Komisji Rewizyjnej w sprawie nieudzielenia absolutorium Zarządowi Gminy. Z tymi aktami, a nie z kwestiami technicznymi miała związek dyskusja dotycząca budowy i remontów dróg. W trakcie tej dyskusji odczytano uchwałę składu orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia 10 kwietnia 1998 r. Przewodniczącemu Komisji Rewizyjnej umożliwiono przedstawienie opinii w sprawie absolutorium. Rada Gminy nie musiała głosować negatywnego projektu uchwały Komisji Rewizyjnej, ale mogła głosować projekt przeciwny. Za udzieleniem absolutorium opowiedziało się 10 radnych, przeciwko zaś jedynie 3, zatem ewentualne uchybienia proceduralne nie mogłyby rzutować na wynik głosowania. Regionalna Izba Obrachunkowa winna korzystać z uprawnienia do uczestnictwa w obradach Rady Gminy, co zapobiegłoby sporom sądowym. W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa wniosła o jej oddalenie i wskazała na sprzeczne z prawem podjęcie uchwały na wniosek Przewodniczącego Rady Gminy po dyskusji poświęconej głównie problemom technicznym budowy dróg na terenie Gminy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Instytucja udzielenia absolutorium zarządowi gminy uregulowana jest przepisami art. 55 ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. Prawo budżetowe /t.j. Dz.U. 1993 nr 72 poz. 344 ze zm./ oraz art. 18 ust. 2 pkt 4 i art. 18a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./. Zgodnie z powyższym rada gminy jest organem o kompetencji rozstrzygającej, gdyż jedynie ona jest uprawniona do rozpatrywania sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmuje uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium zarządowi z tego tytułu. Z kolei komisja rewizyjna opiniuje wykonanie budżetu gminy i jedynie ona jest uprawniona do wystąpienia z wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium zarządowi. Trzecim ogniwem w procesie udzielania absolutorium jest regionalna izba obrachunkowa, która opiniuje wniosek komisji rewizyjnej w sprawie absolutorium. Ponadto organ ten bada uchwały podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego zawierające oceny wykonania budżetu przez zarządy jednostek samorządu terytorialnego, tj. uchwały w sprawie absolutorium /art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych - Dz.U. nr 85 poz. 428 ze zm./. W szczególności regionalna izba obrachunkowa jako organ nadzoru nad działalnością komunalną w zakresie spraw budżetowych zgodnie z art. 91 ustawy o samorządzie terytorialnym /obecnie o samorządzie gminnym/ orzeka o nieważności uchwały sprzecznej z prawem lub w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie Regionalna Izba obrachunkowa w G. stwierdzając nieważność uchwały o udzieleniu absolutorium Zarządowi Gminy P. wskazała, że naruszała ona przepis art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie terytorialnym, gdyż absolutorium udziela się w wyniku rozpatrzenia sprawozdania z wykonania budżetu, natomiast na podstawie protokołu z obrad Rady Gminy nie wynika, aby sprawozdanie z wykonania budżetu było przedmiotem dyskusji, która to koncentrowała się jedynie na szczegółach technicznych budowy dróg. W ocenie sądu stanowisko RIO było w powyższym zakresie niezasadne. Uznanie, że dyskusja radnych nie dotyczyła rozpatrzenia sprawozdania z wykonania budżetu stała w sprzeczności z zapisami protokołu z dnia 29 kwietnia 1998 r. W szczególności porządek obrad zawierał sprawozdanie z wykonania budżetu gminy za rok 1997. Przewodniczący Komisji Rewizyjnej przedstawił opinię tej komisji w sprawie wykonania budżetu gminy oraz uchwałę w sprawie nieudzielenia absolutorium Zarządowi Gminy zaś Przewodniczący Rady Gminy stwierdził, że radni otrzymali obszerne materiały dotyczące wykonania budżetu gminy i zapytał, czy radni mają uwagi i zapytania w tej sprawie. Dyskusja, która się rozpoczęła rzeczywiście dotyczyła głównie problematyki dróg gminnych, jednak nie w kontekście technicznym, ale w związku z faktem, iż zarzuty Komisji Rewizyjnej i Regionalnej Izby Obrachunkowej koncentrowały się właśnie na zanegowaniu wydatku poniesionego na zasypanie żwirem drogi brukowej. Szczególnego podkreślenia wymaga, że inne zarzuty Komisji Rewizyjne, tj. oparte na wyniku kontroli prowadzonej przez RIO za 1996 r. dotyczące nieuwzględnienia wniosku Komisji Rolnej i Ochrony Środowiska oraz Komisji Kultury Oświaty i Sportu i nieprzekazywania żadnych projektów uchwał - jak wskazała Regionalna Izba Obrachunkowa w uchwale z dnia 10 kwietnia 1998 r. - nie miały związku z wykonaniem budżetu za 1997 r. Ponadto Regionalna Izba obrachunkowa w uchwale z dnia 8 maja 1998 r. pozytywnie zaopiniowała przedłożone przez Zarząd Gminy P. sprawozdanie z wykonania budżetu za 1997 r. Nie może więc dziwić, że dyskusja nad sprawozdaniem koncentrowała się wokół spornego zagadnienia kosztów na zasypanie żwirem drogi brukowanej. Przepisy prawa nie nakazują, aby rozpatrzenie sprawozdania z wykonania budżetu polegało na ustosunkowywaniu się radnych do każdego punktu sprawozdania. Wystarczy więc, iż radni mieli możliwość aktywnej oceny wszystkich aspektów sprawozdania i dostęp do danych objętych sprawozdaniem. Odmiennie wypada ocenić drugi z zarzutów Regionalnej Izby Obrachunkowej w G., która stwierdziła nieważność uchwały absolutoryjnej z uwagi na naruszenie zasady, iż jedynie komisja rewizyjna uprawniona jest do przedstawienia radzie wniosku w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium. W niniejszym przypadku wprawdzie radnym przedłożono i przedstawiono uchwałę Komisji Rewizyjnej w sprawie nieudzielenia absolutorium Zarządowi Gminy oraz uchwałę składu orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej w G., jednakże projekt uchwały w sprawie udzielenia absolutorium przedstawił przewodniczący Rady Gminy. Taka sytuacja pozostawała w sprzeczności z uregulowaniem art. 18a ust. 4 ustawy o samorządzie terytorialnym. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 listopada 1996 r. I SA/Po 1051/96 /Orzecznictwo w sprawach samorządowych 1997 nr 1 str. 25/ istotnym naruszeniem prawa było to, że Rada Gminy nie głosowała nad wnioskiem jej własnej Komisji Rewizyjnej w sprawie absolutorium, lecz nad odmiennym wnioskiem zgłoszonym przez Przewodniczącego Rady Gminy. Podobne stanowisko zajmuje doktryna /por. Z. Kmieciak "W kwestii wykładni przepisów ustawy o samorządzie terytorialnym regulujących tryb podejmowania uchwał w sprawie absolutorium dla zarządu Gminu" - Samorząd Terytorialny 1997 nr 6 str. 35-39, czy A. Agopszowicz, Z. Gilowska Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 1999, str. 131-132/. W szczególności Z. Kmieciak szczegółowo i trafnie wskazuje, że to wniosek komisji rewizyjnej w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium poddany winien być aktowi głosowania. Przy czym nie poddaje się już ponownemu głosowaniu wniosku przeciwnego do zgłoszonego przez komisję. W niniejszym przypadku zależne od wyniku głosowania nad wnioskiem Komisji Rewizyjnej byłaby to uchwała o nieudzieleniu absolutorium /zgodna z wnioskiem/ lub o udzieleniu absolutorium /gdy większość głosów padłaby przeciwko wnioskowi/. Akceptując stanowisko RIO, że uchwała Rady Gminy P. naruszała prawo, równocześnie Sąd nie podzielił oceny organu nadzoru, iż w okolicznościach sprawy uzasadnione było stwierdzenie nieważności uchwały. Zgodnie z art. 91 ust. 4 cyt. ustawy o samorządzie terytorialnym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Sama uchwała o udzieleniu absolutorium jest naturalną konsekwencją przyjęcia sprawozdania z wykonania budżetu. W wyrokach z dnia 17 lutego 1994 r. SA/Gd 1697/93 /Wspólnota 1995 nr 5 str. 16/ i z dnia 22 marca 1996 r. SA/Gd 3695/95 /Prawo Gospodarcze 1996 nr 8 str. 43, Finanse Komunalne 1997 nr 1 str. 70/ NSA wyraził nawet pogląd, że nieudzielenie absolutorium zarządowi gminy może być wyłącznie następstwem negatywnej oceny działalności finansowej i poprzedzać je musi uchwała o nieprzyjęciu w całości lub w części sprawozdania finansowego za dany rok. Z kolei w uchwale z dnia 17 lutego 1997 r. FPS 8/96 /Wspólnota 1997 nr 17-18 str. 34, Finanse Komunalne 1997 nr 5 str. 67/ Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że rozpatrzenie sprawozdania z wykonania budżetu bez zastrzeżeń nie pozbawia rady gminy prawa do podjęcia uchwały o nieudzieleniu absolutorium z tego tytułu zarządowi, chyba że sprawozdanie takie wykazuje zgodność budżetu wykonanego z budżetem uchwalonym. Ponownego przypomnienia w tym kontekście wymaga uchwała składu orzekającego RIO z dnia 8 maja 1998 r. pozytywnie opiniująca sprawozdanie z wykonania budżetu Gminy P. oraz brak sformułowania merytorycznych zarzutów przeciwko Zarządowi Gminy w uzasadnieniu uchwały składu orzekającego RIO z dnia 10 kwietnia 1998 r. Do takiego stwierdzenia winna ograniczyć się Regionalna Izba Obrachunkowa, W przywołanym w skardze wyroku z dnia 27 stycznia 1995 r. SA/Rz 58/94 - Orzecznictwo w sprawach samorządowych 1996 nr 3 poz. 87/ Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że naruszenie przez uchwałę rady gminy przepisów proceduralnych będzie skutkowało jej nieważność jako naruszenie istotne tylko wtedy, gdy na skutek tego naruszenia zapadła uchwała o innej treści niż gdyby naruszenie nie nastąpiło. Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 10 października 1996 r. I SA/Kr 887/96 /Finanse Komunalne 1997 nr 2 str. 64/. Wskazać należy, że proporcja głosów oddanych za absolutorium 10 do głosów przeciwnych - 3, w okolicznościach sprawy nie pozwala na racjonalne przypuszczenie, iż zgłoszenie przez Komisję Rewizyjną pod głosowanie przeciwnej treści uchwały, tj. o nieudzielenie absolutorium mogłaby spowodować jej przyjęcie. W niniejszym przypadku w dyskusji poprzedzającej głosowanie nad uchwałą w przedmiocie udzielenia absolutorium brali aktywny udział niemal wszyscy radni, a było ich jedynie 10. Tym samym trudno uznać, że mogli oni być przedmiotem "manipulacji" poprzez przyjęcie wadliwego trybu głosowania. tj., że w sposób nieświadomy oddali głosy za udzieleniem absolutorium. Radykalność działania Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stała w sprzeczności z ustaleniami zawartymi wcześniej w uchwałach składu orzekającego RIO i skalę uchybień proceduralnych przy podejmowaniu uchwały absolutoryjnej przez Radę Gminy P. szczególnie wobec lakoniczności regulacji instytucji udzielenia absolutorium zarządowi gminy. Reasumując zatem, należy podkreślić, że głosowanie nad projektem uchwały o udzielenie absolutorium zarządowi gminy poddanym pod głosowanie przez przewodniczącego rady gminy, w sytuacji gdy było ono poprzedzone rozpatrzeniem sprawozdania z wykonania budżetu i przedstawieniem wniosku komisji rewizyjnej o nieudzielenie absolutorium wraz z akceptacją, dla niego regionalnej izby obrachunkowej, stanowiło nieistotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ustawy o samorządzie terytorialnym /obecnie o samorządzie gminnym/. Mając powyższe na względzie należało zaskarżoną uchwałę uchylić w oparciu o art. 27 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.