II SA/Kr 749/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody M. na uchwałę Rady Gminy w O. z dnia 14 lipca 1999 r. (...) w przedmiocie statutu Gminy O. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części objętej par. 25 ust. 2 załącznika do uchwały. I. Uchwałą z dnia 14 lipca 1999 r., (...), Rada Miejska w O. określiła treść statutu Gminy O. Wojewoda M. wezwał Radę Gminy w O. do zmiany tej uchwały, a następnie wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego domagając się stwierdzenia nieważności par. 25 ust. 2 statutu Gminy O., stanowiącego, że "Przewodniczącego Komisji wybiera Rada spośród radnych." W ocenie Wojewody M. przepis taki nie ma podstawy prawnej. W szczególności art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym "nie stanowi umocowania" do stwarzania normatywnych /w drodze norm statutowych/ ograniczeń w zakresie możliwości wyboru przewodniczących komisji." Skoro przepis ten przewiduje, że w skład komisji mogą wchodzić osoby spoza rady gminy, a nie można różnicować uprawnień obywateli znajdujących się w takiej samej pozycji /art. 2 i art. 32 Konstytucji RP/, więc w konsekwencji brak jest podstaw prawnych dla zróżnicowania uprawnień członków komisji w zakresie prawa do ubiegania się o stanowisko przewodniczącego komisji. Dodatkowo jeszcze art. 25 ust. 4 i 5 ustawy o samorządzie gminnym świadczy /zdaniem Wojewody M./ o intencji ustawodawcy zrównania statusu prawnego członków komisji, niezależnie od tego czy pozostają oni radnymi, czy też wybrani zostali spoza rady. Na koniec swej skargi Wojewoda M. powołał analogiczny tok rozumowania przyjęty przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 1996 r. i przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 1996 r. II. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy domaga się jej oddalenia. Skoro art. 21 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym upoważnia Radę Gminy do powoływania stałych i doraźnych komisji oraz ustalania ich składu osobowego, to nie można /zdaniem Przewodniczącego Rady/ odmawiać Radzie prawa do decydowania, kto i jak będzie wybrany przewodniczącym komisji. Przewodniczący Rady jest ponadto zdania, że podstawą prawną stanowienia prawa miejscowego i regulowania wszystkich spraw pozostających w zakresie działania Rady Gminy jest art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Tym samym Rada może skutecznie uregulować sposób wyboru przewodniczącego komisji. Ograniczenia przewidziane w zaskarżonym przepisie statutu gminy nie naruszają /zdaniem Przewodniczącego Rady Gminy/ art. 2, ani art. 32 Konstytucji RP, skoro członek komisji, nie będący radnym może uczestniczyć w pracach komisji. Rozpoznając skargę Gminy O., Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: A. Skarga została wniesiona prawidłowo. Zgodnie z art. 93. ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym "Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego." "Jeżeli (...) Wojewoda nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego w trybie określonym w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to do zrealizowania uprawnień z art. 93 ust. 1 tej ustawy do zaskarżenia (...) uchwały organu gminy do sądu administracyjnego musi wpierw wezwać organ gminy do usunięcia naruszenia prawa, stosowanie do wymogu określonego w art. 34 ust. 3 ustawy o NSA." /uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego Składu Siedmiu Sędziów z dnia 8 listopada 1999 r., OPS 5/99/. Pismem z dnia 16 lutego 2000 r., (...), Wojewoda M. skierował do Rady Gminy w O. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Jednakże 29 lutego 2000 r., (...), Przewodniczący Rady Gminy poinformował Wojewodę M., że jego wezwanie było przedmiotem obrad Rady Gminy w dniu 29 lutego 2000 r. i Rada odmówiła zmiany swej uchwały. Tym samym należało uznać, że skargę wniesiono prawidłowo i podlega ona rozpoznaniu na rozprawie. B. Kompetencji Rady Gminy do stanowienia prawa miejscowego /przepisów gminnych/ nie można domniemywać. Konieczna jest każdorazowo wyraźna podstawa prawna. 1. Przewodniczący Rady Gminy w O. jest zdania, że podstawą prawną stanowienia prawa miejscowego i regulowania wszystkich spraw pozostających w zakresie działania Rady Gminy jest art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Już na tej podstawie Rada może skutecznie uregulować sposób wyboru przewodniczącego komisji. 2. Natomiast w ocenie Wojewody M. ani art. 21 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ani żaden inny przepis "nie stanowi umocowania" do stwarzania normatywnych /w drodze norm statutowych/ ograniczeń w zakresie możliwości wyboru przewodniczących komisji." Rada Gminy w O. nie jest w stanie wskazać przepisu, który pozytywnie legitymowałby Radę do ustalanie takiego przepisu. Równocześnie z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP oraz art. 25 ust. 4 i 5 ustawy o samorządzie gminnym wynika zakaz dla wprowadzania do statutu gminy reguł, odmiennie traktujących członków komisji nie będących radnymi, więc w konsekwencji zaskarżony par. 25 ust. 2 statutu Gminy O. jako pozbawiony podstaw prawny jest nieważny. 3. W tym punkcie rację należy przyznać Wojewodzie M. Kompetencji Rady Gminy do stanowienia prawa miejscowego /przepisów gminnych/ nie można domniemywać. Konieczna jest każdorazowo wyraźna podstawa prawna. Zgodnie z ogólną regułą demokratycznego państwa prawa "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa." /art. 7 Konstytucji RP/. Zasada ta wiąże również organy samorządu terytorialnego z tym skutkiem, że muszą się one wykazać postawą prawą w każdym przypadku podejmowania działań. Do podstawowych sankcji zaliczyć można nadzór administracyjny i kontrolę Naczelnego Sądu Administracyjnego, mające zagwarantować, że z porządku prawnego eliminowane będą wszelkie działania organów gminy, które nie spełniają powyższych wymogów. Ustanowiony został m.in. nadzór administracyjny nad gminą /"Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem" - art. 85 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym/, jak i skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego na uchwałę organu gminy /w szczególności art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego."/ Obywatel w swoim działaniu korzysta z domniemania swobody i wolności, dla których wyjątkiem są obowiązki, zakazy czy nakazy działania. "Przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela. Jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych." /art. 30. Konstytucji RP/. "Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw." /art. 31 ust. 3 Konstytucji RP/. Dla samorządu terytorialnego i innych podmiotów, powołanych do życia celem wykonywania zadań publicznych punktem odniesienia nie są swobody i wolności działania. ale przeciwnie - obowiązek działania "na podstawie i w granicach prawa." /art. 7 Konstytucji RP/. Nie zmienia tego osobowość prywatno-prawna. "Gmina posiada osobowość prawną." /art. 2. ust. 2. ustawy o samorządzie gminnym/ i w zakresie korzystania z instrumentów prywatnoprawnych nie korzysta z żadnego uprzywilejowania. Zawsze pozostaje aktualna wspomniana reguła praworządności /art. 7 Konstytucji RP/. Zgodnie z poglądem dobrze ugruntowanym już orzecznictwie sądowym "do działalności organów samorządowych w sferze zobowiązań publiczno-prawnych (...) nie stosuje się zasady co nie jest zakazane jest dozwolone, lecz zasadę dozwolone jest to, co praw-o wyraźnie przewiduje' " /wyrok NSA z dnia 24 maja 1993 r., III SA 2017/92 (w:) ONSA 1993 Nr 4 poz. 113/. 4. Przewodniczący Rady Gminy w O. formułuje jeszcze jedną, szczegółową tezę: "podstawą prawną stanowienia prawa miejscowego i regulowania wszystkich spraw pozostających w zakresie działania Rady Gminy jest art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Już na tej podstawie Rada może skutecznie uregulować sposób wyboru przewodniczącego komisji." Również ta wypowiedź jest błędna. Art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym /"Do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej."/ stanowi regułę kolizyjną, zabezpieczenie przed ewentualnymi lukami w systemie prawnym. Trudno byłoby natomiast przypisać temu przepisowi tak zasadnicze znaczenie, jak upoważnianie do stanowienia przepisów gminnych. Dla takich potrzeb należy sięgnąć do art. 40. ust. 1. ustawy o samorządzie gminnym: "Na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy, zwanych dalej przepisami gminnymi." Ogólne negatywne domniemanie kompetencji potwierdzone tu zostało w odniesieniu do stanowienia przepisów gminnych." W konsekwencji błędem obarczone jest wnioskowanie Przewodniczącego Rady Gminy w O., który w odpowiedzi na skargę pyta "z czego zakaz miałby wynikać ?" Otóż wystarczy zakaz zawarty w art. 7 Konstytucji RP i art. 40. ust. 1. ustawy o samorządzie gminnym. Dlatego odpowiedź na skargę powinna była odpowiedzieć na pytanie: "z czego płynie kompetencja Rady Gminy do pozbawiania członków komisji, nie będących radnymi, biernego prawa w wyborach przewodniczącego komisji ?" I na tak postawione pytanie prawidłowej odpowiedzi nie udzielono. C. Podstawa dla stanowienia przepisów gminnych regulujących ustrój gminy nie musi być szczegółowa /kazuistyczna/, jeśli nie narusza do uprawnień ani interesów prawnych osób trzecich. 1. Zarówno Wojewoda M., jak i Gmina O. odwołują się do art. 21 ustawy o samorządzie gminy celem wykazania swych przeciwstawnych, wykluczających się konkluzji. Dzieje się tak nieprzypadkowo, albowiem przepis ten nie odpowiada wprost, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, na zasadnicze pytanie w tej sprawie. Przepis nie wypowiada się wprost na temat osób, które mogą być wybrane na przewodniczącego komisji. Dlatego konieczne jest sięgnięcie do ogólniejszej reguły. Sposób interpretowania art. 21 ustawy o samorządzie gminnym uzależniony jest od tego, jakie standardy ustroju jednostki samorządu terytorialnego są przyjmowane za podstawę interpretacji ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. 2. Możliwe jest mianowicie domaganie się od organu gminy, regulujące statutem gminy jej ustrój /art. 3 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym/ szczegółowej /kazuistycznej/ i pozytywnej podstawy prawnej dla każdego rozstrzygnięcia. Jest to przenoszenie do stosunków ustrojowych gminy reguł, jakie rządzą materialnym prawem administracyjnym. Niesporny w doktrynie prawa i w orzecznictwie sądowym jest wymóg szczegółowej podstawy prawnej decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 Kpa. Powstaje jednak pytanie, czy ten wymóg należy wprost, bez żadnych modyfikacji przenieść do regulowania stosunków ustrojowych. Jak się wydaje takie właśnie stanowisko zajął Wojewoda M. w swej skardze pisząc, że "art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przyznaje Radzie Gminy kompetencję do powoływania stałych lub doraźnych komisji, określania ich zadań, ustalania przedmiotu działania oraz składu osobowego, ale przepis ten nie stanowi umocowania do stwarzania normatywnych /w drodze norm statutowych/ ograniczeń w zakresie możliwości wyboru przewodniczących komisji." Skoro w ustawie nie zostało ustalone, że Rada może zawęzić krąg kandydatów na przewodniczącego komisji do radnych członków komisji, to milczenie takie wystarcza już do wyprowadzenia wniosku że takie zawężenie jest niedopuszczalne. Jest to kierunek interpretacyjny obarczony znacznym ryzykiem, albowiem bardzo łatwo można przekroczyć granicę dzielącą "szczegółowe" podstawy prawne od podstaw "kazuistycznych", a w konsekwencji przekreślić granice oddzielające - ustawowe i wyraźne, ale jednak wystarczająco ogólne podstawy prawne względnie samodzielnego organu samorządu terytorialnego - z jednej strony od - kazuistycznych podstaw prawnych ustroju administracji hierarchicznej /scentralizowanej/, gdzie nie ma żadnego miejsca na samodzielne kształtowanie struktur. 3. Dlatego trzeba dostrzec możliwość przyjęcia odmiennych założeń interpretacyjnych. Trzeba przede wszystkim zaakcentować fakt, że ustawa o samorządzie gminnym zawiera przepisy skutecznie legitymujące Radę Gminy do regulowania ustroju gminy, w czym mieści się w szczególności - określanie organizacji komisji tej Rady. Wymienić w tym miejscu należy trzy przepisy: - art. 40. ust. 2. pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym "Na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać przepisy gminne w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych." - art. 3. ust. 1. ustawy o samorządzie gminnym: "O ustroju gminy stanowi jej statut.", oraz - art. 22. ust. 1. ustawy o samorządzie gminnym: "Organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy." Nie wymaga dowodu wiążący charakter tych przepisów, ani - prawo Rady Gminy do wyprowadzania stąd swoich pozytywnych kompetencji do kształtowania organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów gminy. Ponieważ zaś komisja rady gminy jest organem tej rady, więc w konsekwencji art. 22. ust. 1. w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 40. ust. 2. pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi pozytywną i wystarczającą podstawę prawną do podejmowania przez Radę Gminy uchwały ustalającej organizację i zasady pracy swoich komisji, w tym - do ustalenia kręgu osób upoważnionych do ubiegania się o wybór na przewodniczącego komisji rady. Tej podstawy nie ma potrzeby domniemywać, gdyż ona jest wprost wyrażona w powołanych przepisach art. 22. ust. 1. w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 40. ust. 2. pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym. 4. W tym miejscu wnioskowania Gmina O. powołuje się na tekst ustawy o samorządzie gminnym. Mianowicie art. 21 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym /"W skład komisji mogą wchodzić osoby spoza rady gminy w liczbie nie przekraczającej połowy składu komisji."/ nie wypowiedział się na temat trybu wyboru przewodniczących komisji rady. W tym zakresie istnieje zgodność poglądów skarżącej Gminy i Wojewody. Jeżeli więc w wyniku dalszej analizy okazałoby się, że porządek prawny nie zawiera żadnych zakazów czy nakazów dotyczących wyboru przewodniczącego komisji rady gminy, to należałoby uznać, że zakwestionowany przez Wojewodę M. par. 25 ust. 2 zd. 1 statutu Gminy O. /"Przewodniczącego komisji wybiera rada spośród radnych"/ ma swą wystarczającą, pozytywną podstawę prawną w art. 22. ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 40. ust. 2. pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym. D. Statut gminy nie może ani w całości, ani częściowo uchylać obowiązywania w gminie normy konstytucyjnej. Art. 32. ust. 1 zdanie 2 Konstytucji RP ustanawia zasadę równości podmiotów prawa wobec władz publicznych "Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne." Jest to przepis, który ogranicza w szczególności statutową regulację ustroju gminy. Prawidłowe jest twierdzenie zawarte w skardze Wojewody M., że par. 25 ust. 2 zd. 1 statutu Gminy O. /"Przewodniczącego komisji wybiera rada spośród radnych" (...) jest sprzeczny z zasadą, wyrażoną w art. 32. ust. 1. zdanie 2 Konstytucji RP. Nie ma zaś racji skarżąca Gmina gdy wywodzi, że sprawa wyboru przewodniczącego komisji rady nie jest uregulowana przez ustawę czyli oddana w gestię rady gminy uchwalającej statut gminy. Wybór przewodniczącego jest generalnie uregulowany o tyle, że art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wprowadził domniemanie niedopuszczalności odmawiania członkom komisji nie będącym radnymi prawa kandydowania do funkcji przewodniczącego komisji. Statut gminy nie może ani w całości, ani częściowo uchylać mocy wiążącej normy konstytucyjnej na terenie gminy. Gmina nie wykazała, aby ustawa o samorządzie gminnym wprowadziła odstępstwo od konstytucyjnego domniemania równości. Wobec braku takiego przepisu ustawowego, obowiązuje reguła art. 32 ust. 1 Konstytucji RP czyli zakaz wprowadzania statutem gminy ograniczeń dla konstytucyjnej reguły równego traktowania obywateli przez władze publiczne. W konsekwencji odmówienie niektórym członkom komisji biernego prawa wyborczego przy powoływaniu przewodniczącego komisji należy uznać za przepis sprzeczny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Trafnie skarga Wojewody M. odwołuje się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 1996 r.; SA/Gd 1798/95 - ONSA 1997 Nr 2 poz. 93 "Uchwała w sprawie zmiany statutu miasta i gminy, wprowadzająca przepis, który pozbawia osoby spoza rady wchodzące w skład komisji prawa głosowania na posiedzeniach tych komisji, rażąco narusza prawo /art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym/". Jeszcze bardziej wyraźnie w analizowanej to kwestii wypowiedział się Antoni Agopszowicz "Nie ma podstaw dla różnicowania pozycji prawnej członków komisji będących radnymi, jak i osób spoza rady (...). Nie ma ustawowego zakazu powierzania członkom komisji spoza rady funkcji przewodniczącego komisji lub jego zastępcy." /(w:) A. Agopszowicz, Z. Gilowska "Ustawa o samorządzie terytorialnym. Komentarz", Wyd. C.H.Beck, Warszawa 1999 r., str. 180/. E. Wszyscy członkowie komisji rady gminy korzystają z takiego samego statusu w ramach tej komisji. Nie w pełni zgodny z obowiązującym prawem jest pogląd /wyrażony w odpowiedzi Przewodniczącego Rady Gminy w O./, że "Dokooptowany członek komisji /spoza radnych/ nigdy nie może dorównać w prawach radnym wybranym w wyborach powszechnych". Rada nie ma obowiązku powoływać do swych komisji osób spoza grona radnych. Jeżeli jednak zdecyduje się na taki krok, to musi przestrzegać ustawowej reguły równych praw /w ramach danej komisji/ wszystkich członków komisji, niezależnie od tego czy dysponują mandatem od wyborców, czy tylko - od wybierających ich radnych. Nie ma żadnej przenośni w art. 21 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym "W skład komisji mogą wchodzić osoby spoza rady gminy w liczbie nie przekraczającej połowy składu komisji." Mowa jest o "składzie komisji" i dlatego z woli ustawodawcy uczyniono wyłom w regule wyłączności radnych wykonywania kompetencji rady gminy. Komisje rady gminy są organami rady, a mimo to w ich skład "mogą wchodzić osoby spoza rady gminy". Skoro taka jest wola ustawodawcy, to "dokooptowany członek komisji /spoza radnych/" jest jej członkiem w znaczeniu całkowicie dosłownym, pełnym. Mając zaś na uwadze art. 32 ust. 1 zdanie 2 Konstytucji RP nie można w statucie gminy czynić w tej jednolitej formule żadnych wyłomów, ograniczeń, nie mających wyraźnych, szczegółowych podstaw prawnych. F. Po rozpoznaniu skargi Wojewody M. na uchwałę Rady Gminy w O. z dnia 14 lipca 1999 r., (...), w przedmiocie statutu Gminy O., w której to skardze Wojewoda zarzucił par. 25 ust. 2 zd. 1 nieważność, z uwagi na sprzeczność z art. 32 ust. 1 zdanie 2 Konstytucji RP - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: 1. nie ma podstaw do różnicowania pozycji członków komisji rady w zależności od posiadania mandatu radnego, a w konsekwencji nie jest prawnie dopuszczalne odmawianie zastosowania /w toku wyborów na stanowisko przewodniczącego komisji/ wobec niektórych członków komisji - konstytucyjnej zasady "równości wobec władz publicznych"; 2. par. 25 ust. 2 zd. 1 statutu Gminy O. /"Przewodniczącego komisji wybiera rada spośród radnych"/ jest sprzeczny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP /"Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne."/, 3. zasługuje na uwzględnienie przez Sąd żądanie skargi Wojewody M. stwierdzenia nieważności par. 25 ust. 2 zd. 1 statutu Gminy O. /"Przewodniczącego komisji wybiera rada spośród radnych"/, o czym Sąd orzeka wyrokiem na podstawie art. 24 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 2 ustawy o NSA, -art. 24 ust. 1 ustawy o NSA "Sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego (...) stwierdza nieważność tej uchwały (...) w całości lub w części." - art. 53 ust. 2 ustawy o NSA /"Wyrok rozstrzyga sprawę co do stwierdzenia naruszenia prawa i skutków prawnych tego naruszenia."/. G. Mając powyższe na uwadze i orzekając na podstawie art. 24 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.