II SA/Wr 1060/00

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej we W. sprawy ze skargi Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z 12 kwietnia 2000 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały (...) Rady Miejskiej S. z 3 marca 2000 r. o przeprowadzeniu prareferendum w sprawie integracji Polski z Unią Europejską - oddala skargę. Rada Miejska S. podjęła 3 marca 2000 r. uchwałę (...) o przeprowadzeniu prareferendum w sprawie integracji Polski z Unią Europejską. Została ona wydana na podstawie art. 12 ust. 2 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 11 października 1991 r. o referendum gminnym /Dz.U. 1996 nr 84 poz. 386/. Rada stanowi w uchwale: "par. 1. Przeprowadzić prareferendum w sprawie integracji Polski z Unią Europejską, par. 2. W prareferendum mają prawo brać udział mieszkańcy Gminy S. stale zamieszkujący na jej obszarze i posiadający czynne prawo wyborcze do rady gminy, par. 3. Pytanie prareferendum brzmi następująco: Czy jesteś za integracją Polski z Unią Europejską, par. 4. Wzór karty do głosowania stanowi załącznik do niniejszej uchwały, par. 5. 1. Prareferendum odbędzie się 11 czerwca 2000 r., 2. Prareferendum przeprowadza się w obwodach głosowania ustalonych dla wyborów do rady gminy, 3. Lokale wyborcze będą czynne w godzinach od 8.00 do 17.00, par. 6. Prareferendum przeprowadzają i ustalają jego wyniki powołane w tym celu komisje terytorialne i obwodowe, par. 7 Rada Miejska zwraca się do Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o objęcie honorowego patronatu nad prareferendum w sprawie integracji Polski z Unią Europejską, par. 8. Rada Miejska zwraca się do Marszałka Sejmu, Marszałka Senatu i Premiera Rządu Rzeczypospolitej Polskiej o współuczestnictwo w prareferendum w sprawie integracji Polski z Unią Europejską, par. 9. W okresie 3 miesięcy poprzedzających prareferendum rozpowszechniać będzie się informacje na tematy europejskie poprzez różnego rodzaju wystawy, cykle otwartych publicznych spotkań ze specjalistami z różnych dziedzin, konferencje ze środowiskami opiniotwórczymi, konkursy w szkołach i klubach, par. 10. Uchwała podlega rozplakatowaniu na terenie Gminy lub w inny sposób zwyczajowo przyjęty oraz opublikowaniu w dzienniku urzędowym województwa, między 30 a 35 dniem przed przeprowadzeniem referendum, par. 11. Wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Miasta, par. 12. Uchwała wchodzi w życie z dniem ogłoszenia". Wojewoda D. rozstrzygnięciem nadzorczym z 12 kwietnia 2000 r. (...), wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, stwierdził nieważność uchwały (...) Rady Miejskiej S. z 3 marca 2000 r. o przeprowadzeniu prareferendum w sprawie integracji Polski z Unią Europejską. W uzasadnieniu wywodzono, że zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o referendum gminnym, rada gminy w drodze referendum gminnego rozstrzyga w sprawach samoopodatkowania mieszkańców na cele publiczne oraz odwołania rady gminy przed upływem kadencji, a także w każdej innej sprawie ważnej dla gminy. Określone dwa pierwsze powody, dla których ma być przeprowadzone referendum, nie budzą wątpliwości, natomiast przyjęte w ustawie określenie: "każda sprawa ważna dla gminy" wymaga bliższego wyjaśnienia. Zgodnie z art. 170 ust. 1 zd. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. /Dz.U. nr 78 poz. 483/, członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować w drodze referendum o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego. Art. 6 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje, że do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Są to zatem zadania, o których mowa w art. 166 ust. 1 Konstytucji, których realizacja służy zaspokojeniu potrzeb wspólnoty samorządowej, a jedynym kryterium, które pozwala ustalić to pojęcie, jest lokalny charakter potrzeb mieszkańców. Jednocześnie art. 4 i art. 67 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o referendum /Dz.U. nr 99 poz. 487/ wskazują na Sejm oraz Prezydenta Rzeczypospolitej, a także grupę 500.000 osób posiadających prawo wybierania do Sejmu, jako inicjatorów przeprowadzenia referendum. Art. 125 Konstytucji stanowi, że w sprawach o szczególnym znaczeniu dla państwa może być przeprowadzone referendum ogólnokrajowe. Referendum ogólnokrajowe ma prawo zarządzić Sejm, bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, lub Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, za zgodą Senatu, wyrażoną bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby senatorów. Jeżeli w referendum ogólnokrajowym wzięło udział więcej niż połowa uprawnionych do głosowania, wynik referendum jest ważny. Ważność referendum ogólnokrajowego stwierdza Sąd Najwyższy. Zasady i tryb referendum określa ustawa. Art. 1 ustawy o referendum gminnym w związku z art. 37 w sposób jednoznaczny wskazuje, że przedmiotem referendum gminnego ma być stanowcze rozstrzygnięcie sprawy ważnej dla gminy. A zatem, referendum gminne ma charakter rozstrzygający, nie zaś opiniodawczy czy sondażowy. Rozstrzygana w drodze referendum sprawa musi się mieścić w zakresie właściwości organów gminy. Wyrażona w referendum wola mieszkańców może kształtować rozstrzygnięcie jedynie takich spraw, których rozstrzygnięcie należy do gminy /postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 1993 r., SA/Wr 935/93 - ONSA 1994 Nr 3 poz. 105/. Takie samo stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 grudnia 1992 r., SA/Ka 112/92, w którym orzekł: "Przedmiotem referendum może być każda ważna sprawa dla gminy /art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm. i art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 11 października 1991 r. o referendum gminnym - Dz.U. 1996 nr 84 poz. 386/, ale mieszcząca się w zakresie zadań i kompetencji gminy, która nadaje się do "rozstrzygnięcia" w drodze referendum". Przynależność Polski do Unii Europejskiej jest niewątpliwie sprawą o szczególnym znaczeniu dla państwa i w konsekwencji nie mieści się w zakresie zadań i kompetencji gminy, określonych w rozdziale II /art. art. 6-10/ ustawy o samorządzie gminnym. Nie nadaje się ona do rozstrzygnięcia w drodze referendum gminnego. Jak podkreślono w postanowieniu NSA z dnia 29 czerwca 1993 r. "właściwą drogą do zbadania rzeczywistych preferencji mieszkańców gminy powinny być w takim wypadku odpowiednie sondaże opinii prowadzone za pomocą metod socjologiczno-statystycznych bądź przez radnych utrzymujących stałą więź z mieszkańcami. Nie byłoby ani słuszne, ani prawnie uzasadnione dokonywanie takiego sondażu w drodze kosztownego i finansowanego w całości ze środków publicznych referendum gminnego". Gmina S. wniosła skargę na rozstrzygnięcie Wojewody D. Wywodziła w niej, że postanawiając o przeprowadzeniu prareferendum wychodziła z założenia, że integracja z Unią Europejską w sposób niewątpliwy wpłynie również na działanie wspólnoty samorządowej Gminy S. Bezsprzeczne byłyby jej efekty zarówno w zakresie rozwoju przemysłu, jak i rozwiązywania spraw zatrudnienia, oświaty i kultury, promocji i zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty Gminy. Prareferendum traktowane jako sondaż, ankieta opinii wspólnoty w żadnym razie nie miało być konstytucyjne w zakresie stanowiska wspólnoty Gminy S. co do przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Decyzja w tej sprawie, zgodnie z Konstytucją, należy nie do gminy, lecz do innych organów i instytucji. Wynik powyższego prareferendum /ankiety, sondażu/ władze samorządowe zamierzały i zamierzają wykorzystać przy opracowaniu zarówno strategii gospodarczej Gminy, jak i wdrażaniu działań związanych z realizacją zadań określanych w art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przeprowadzenie prareferendum jest zatem uzasadnione interesem Gminy S. Z tego też względu gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu, ustosunkowując się do zarzutów skargi, wywodził, że są one chybione. Nie można bowiem powoływać się na zasadę samodzielności gmin jako możliwość swobodnego, niczym nie skrępowanego działania. Samodzielność gmin może być realizowana tylko w granicach prawa. Ograniczenie gminy w zakresie możliwości podejmowania referendum gminnego w każdej sprawie nie jest ograniczeniem podmiotowości gminy czy jej samorządności, lecz wynika z ograniczenia aktywności gminy do zadań wyznaczonych jej prawem. W art. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ ustawodawca wskazał jednocześnie, że do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Art. 1 w związku z art. 37 ustawy z dnia 11 listopada 1991 r. o referendum gminnym /Dz.U. 1996 nr 84 poz. 386/ również stanowi, że przedmiotem referendum gminnego może być wyłącznie sprawa mieszcząca się w zakresie zadań i kompetencji gmin. Integracja Polski z Unią Europejską nie mieści się w zakresie zadań gminy. Nie ma więc znaczenia fakt nazwania instytucji referendum jako prareferendum. Zarówno podstawa prawna, jak i czynności przewidziane do wykonania odpowiadają instytucji referendum gminnego. Zamiar, który w drodze prareferendum chciały osiągnąć władze Gminy, mogą osiągnąć przy zastosowaniu innych metod, np. sondaży opinii publicznej, prowadzonych za pomocą metod socjologiczno-statystycznych bądź przez radnych utrzymujących stałą więź z mieszkańcami. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w W. wniósł o oddalenie skargi ze względu na zgodność z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Przesłanki zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego są wyznaczone w art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, który stanowi: "Uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od daty doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90" /ust. 1/. "W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa" /ust. 4/. Art. 91 ust. 1 i ust. 4 wyznacza, przez określenie kategorii wad: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa, podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały rozstrzygnięciem nadzorczym. Rozstrzygnięcie nadzorcze zgodne z prawem to takie, które nie narusza granic dopuszczalnej ingerencji nadzorczej wyznaczonej w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Ustawa o samorządzie gminnym wyróżniając kategorie wad uchwał organu gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa, nie wylicza jednak rodzaju wad, które należą do istotnego naruszenia prawa. A zatem, wykładni wymaga to, jakie naruszenie prawa można zakwalifikować do istotnego, dającego podstawę do podjęcia przez wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego. W art. 91 ust. 5 ustawa ta stanowi: "Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio". A zatem, ustalenie pojęcia "istotne naruszenie prawa" należy oprzeć na rozwiązaniach przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego. Według nich, do "istotnych naruszeń" należy zaliczyć naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów regulujących hipotetyczną treść uchwał - przepisów ustrojowych, prawa materialnego oraz regulujących procedurę podejmowania i ogłaszania uchwał. Według art. 11 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, "Mieszkańcy gminy podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym /poprzez wybory i referendum/ lub za pośrednictwem organów gminy". Artykuł ten stanowi expressis verbis o "rozstrzygnięciu". Wprowadzenie takiego rozwiązania prawnego jednoznacznie przesądza, że zarówno wybory, jak i referendum są władczymi rozstrzygnięciami określonej sprawy, które mają moc obowiązującą w obrocie prawnym. Takie rozwiązanie przyjmuje również art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 11 października 1991 r. o referendum gminnym /Dz.U. 1996 nr 84 poz. 386/, stanowiąc: "W referendum mieszkańcy gminy wyrażają swoją wolę co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy w drodze głosowania lub odwołania rady gminy przed upływem kadencji". Konsekwentnie, w art. 37 ustawa o referendum gminnym stanowi: "Jeżeli referendum zakończy się wynikiem rozstrzygającym w sprawie poddanej referendum, rada gminy niezwłocznie podejmuje czynności w celu jej realizacji". Przedmiot referendum reguluje art. 12 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiąc w art. 12: "W sprawach samoopodatkowania mieszkańców na cele publiczne oraz odwołania rady gminy przed upływem kadencji, rozstrzyga się wyłącznie w drodze referendum gminnego" /ust. 1/. "Referendum może być przeprowadzone w każdej innej sprawie ważnej dla gminy" /ust. 2/. Tak też przedmiot referendum określa w art. 3 ustawa o referendum gminnym: "W sprawach samoopodatkowania mieszkańców na cele publiczne oraz odwołania rady gminy przed upływem kadencji rozstrzyga się wyłącznie w drodze referendum gminnego" /ust. 1/. "Referendum może być przeprowadzone w każdej innej sprawie ważnej dla gminy" /ust. 2/. Granice dopuszczalności podjęcia uchwały o referendum gminnym wyznacza przedmiot sprawy oraz władcze rozstrzygnięcie w tej sprawie. Przy wykładni tych rozwiązań prawnych, wyznaczających granice dopuszczalności przeprowadzenia referendum gminnego, należy uwzględniać zakres zadań oraz kompetencji organów gminy, a zatem art. 6 i art. 7 ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy szczególne, wyznaczające odpowiednio kompetencje organów gminy /rady, zarządu/. Ustawa o samorządzie gminnym nie umocowuje gminy do prowadzenia polityki zagranicznej i podejmowania działań prawnych /rozstrzygnięć/ w zakresie integracji europejskiej. Kompetencje w tym zakresie należą do wyodrębnionego działu administracji rządowej /art. 5 pkt 8 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, Dz.U. 1999 nr 82 poz. 928/ - integracji europejskiej. Zadania i kompetencje Komitetu Integracji Europejskiej i jego przewodniczącego określa ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Komitecie Integracji Europejskiej /Dz.U. nr 106 poz. 494/. Problematyka ta ma charakter ogólnopaństwowy, co wyłącza ją z zakresu spraw o charakterze lokalnym. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Tymi konstytucyjnymi granicami działania są związane wspólnoty samorządowe. Przekroczenie ich stanowi istotne naruszenie prawa. Rada Miejska S. uchwałą (...) o przeprowadzeniu prareferendum w sprawie integracji Polski z Unią Europejską przekroczyła tę granicę działania na podstawie prawa. Z tego też względu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze nie można uznać za zasadną. Wobec powyższego, na podstawie art. 27 ust. 1 powołanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Sąd orzekł jak w sentencji.