II SA/Kr 1010/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody M. na uchwałę Rady Gminy w U.-G. z dnia 17 grudnia 1999 nr (...) w przedmiocie wyrażenia zgody na dokonanie darowizny gruntu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Gminy w U.-G. podjęła w dniu 17 grudnia 1999 r. uchwałę (...) w sprawie wyrażenia zgody na dokonanie darowizny na rzecz Stowarzyszenia na Rzecz Rozwoju Gminy U.-G. Podjęto ją na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ oraz art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./. Mocą tej uchwały postanowiono o dokonaniu darowizny na rzecz ww. Stowarzyszenia 3 nieruchomości położonych w miejscowości K. o łącznej powierzchni 31,64 ha i stwierdzono, że będą one wykorzystane na cele publiczne, zgodnie ze statutem Stowarzyszenia. Cele te zostały następnie uściślone Uchwałą Rady Gminy U.-G. z dnia 22 sierpnia 2000 r. (...), zmieniającą ww. Uchwałę. Napisano tam, że nieruchomości będą przeznaczone na "działalność w zakresie wszechstronnego rozwoju społeczno-gospodarczego Gminy", a w szczególności na cele agroturystyki, kształtowania świadomości ekologicznej producentów, rozwijania i propagowania wszelkich form samoorganizacji społecznej, promowania Gminy, aktywnego przeciwdziałania bezrobociu; podtrzymania i propagowania miejscowych tradycji kulturowych, aktywizowania samopomocy podejmowania działań na rzecz rozwoju infrastruktury. Na Uchwałę z dnia 17 grudnia 1999 r. skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego skierował w dniu 21 kwietnia 2000 r. Wojewoda M., wzywając uprzednio Radę Gminy w U.-G. do usunięcia naruszenia prawa. Odpowiedź na to wezwanie, zawiadamiająca o podjęciu czynności w celu jego rozpatrzenia została Wojewodzie doręczona w dniu 23 marca 2000 r. Wojewoda podniósł, że wyrażenie zgody na darowanie Stowarzyszeniu nieruchomości o tak znacznej powierzchni, stanowiących całość mienia gminnego stanowi nadużycie instytucji darowizny, o której mowa w art. 13 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Taka forma przeniesienia własności nieruchomości na określone cele publiczne może być stosowana tylko wyjątkowo, a cele te nie zostały sprecyzowane w zaskarżonej uchwale. Wojewoda zaznaczył, że Uchwała została podjęta na 4 dni przed zmianą granic Gminy i włączenia miejscowości K. do Gminy R. Akt notarialny darowizny zawarto już po tej dacie. W piśmie z dnia 12 maja 2000 r., uzupełniającym skargę Wojewoda M. podkreślił istotną rolę, jaką spełnia określenie celu publicznego, na jaki ma być przeznaczona darowana nieruchomość. W odpowiedzi na skargę Gmina U.-G. wniosła o jej oddalenie. Zarzucono, że Wojewoda nie wskazuje przepisu, który został naruszony przez zaskarżoną Uchwałę, a najwyżej mówi o "nadużyciu" art. 13 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Gmina uważa przeprowadza wywód, w którym interpretuje ww. przepis i stwierdza, że cel publiczny został określony pośrednio przez odesłanie do statutu Stowarzyszenia, na rzecz którego dokonano darowizny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Art. 13 ust. 2 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje możliwość darowizny nieruchomości stanowiącej własność gminy. Przepis ten przewiduje dwuetapowe postępowanie, w którym pierwszy etap ma charakter publicznoprawny i polega na wyrażeniu przez radę gminy zgody na darowiznę, a drugi etap, o charakterze cywilnoprawnym polega na zawarciu umowy darowizny. Z redakcji cyt. przepisu wynika, że powinien zostać sformułowany cel planowanej czy dokonywanej darowizny którym ma być "cel publiczny". Jego szczegółowe określenie następuje w umowie darowizny co nie znaczy, że rada gminy podejmująca uchwałę o wyrażeniu zgody na tę darowiznę jest zwolniona z jego określenia. Pojęcie "celu publicznego", jakim posługuje się cyt. ustawa, a w tym art. 13 ust. 2 nie jest dowolne i przy jego interpretacji nie można się odwoływać do potocznego, czy ogólnego jego znaczenia. Przeciwnie: ustawodawca w art. 6 cyt. ustawy ustalił katalog celów publicznych w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jest to katalog konkretny i zamknięty w tym sensie, że jego pkt 10: "inne cele", to tylko cele "określone w odrębnych ustawach". Żeby więc mówić o celach publicznych darowizny nieruchomości stanowiącej własność gminy, należy znaleźć cel expressis verbis wyrażony w art. 6 pkt 1-9 albo cel określony jako publiczny w innej ustawie. Rada Gminy w U.-G. w swojej pierwszej /zaskarżonej/ uchwale nie określiła żadnego celu publicznego dla akceptowanej przez siebie darowizny. Trzeba z naciskiem podkreślić, że ustawa o gospodarce nieruchomościami wymaga bezpośredniego wyrażenia konkretnego publicznego celu darowizny, a nie pozwala na wskazywanie go tylko poprzez odwołanie się do statutu organizacji, na rzecz której jest dokonywana darowizna. Nota bene większość celów, jakie są określone w statucie Stowarzyszenia na Rzecz Rozwoju Gminy U.-G., nie ma charakteru publicznego nawet w potocznym rozumieniu tego słowa. Próbując naprawić swój błąd w efekcie krytyki wyrażonej przez Wojewodę M., Rada Gminy U.-G., już po wniesieniu skargi przez Wojewodę, w dniu 22 sierpnia 2000 r. zmieniła zaskarżoną uchwałę, dodając do niej szersze wyliczenie celów projektowanej darowizny. Z formalnego punktu widzenia nowa uchwała nie podlega ocenie Sądu, skoro skarga Wojewody M. dotyczy tylko uchwały w wersji pierwotnej, z dnia 17 grudnia 1999 r. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale kontroluje zaskarżone do niego akty w takim kształcie, w jakim istniały one w momencie wniesienia skargi. Na marginesie tylko można zauważyć, że cele wyrażone w tekście uchwały z dnia 22 sierpnia 2000 r. nie są konkretne i nie stanowią "celów publicznych" w rozumieniu cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Żaden z tych celów nie należy do katalogu zamieszczonego w art. 6 tej ustawy. Nie są to również cele określane jako "cele publiczne" w innych ustawach. Tekst tej uchwały zawiera niektóre punkty zaczerpnięte ze statutu Stowarzyszenia na Rzecz Rozwoju Gminy U.-G. Dlatego też nie można uznać, że nowelizacja poprzedniej /zaskarżonej/ uchwały spowodowała usunięcie jej niezgodności z prawem. W opisanej sytuacji należy stwierdzić, że skarga Wojewody M. jest zasadna, jakkolwiek argumentacja dotycząca czasu podjęcia zaskarżonej uchwały na 4 dni przed dokonaniem zmiany granic Gminy, nie ma charakteru prawnego, a wyłącznie celowościowy. Argumenty celowościowe nie mogą być jednak przedmiotem analizy Sądu i nie mogą wpłynąć na jego orzeczenie. Zaskarżona uchwała jest sprzeczna z art. 13 ust. 2 i z art. 6 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami i z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził jej nieważność, na podstawie art. 24 ust. 1 cyt. ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w zw. z art. 91 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie gminnym.