II SA/Łd 1073/97

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Bogumiły D.-G. na decyzję Wojewody Ł. z dnia 17 kwietnia (...) w przedmiocie rozbiórki samowolnie wykonanego przyłącza wodociągowego - oddala skargę. Bogumiła D.-G. w dniu 12 listopada 1996 r. wystąpiła o wydanie decyzji na budowę przyłącza wodociągowego. Burmistrz Miasta G. decyzją z dnia 12 listopada 1996 r. udzielił Bogumile D.-G. pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej budowę przyłącza sieci wodociągowej do nieruchomości przy ulicy Ł. nr 38 w G. Wojewoda Ł., po rozpatrzeniu odwołania Bronisławy D., decyzją z dnia 12 grudnia 1996 r. (...) uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wyjaśnił, że inwestor wykonał przyłącze wodociągowe przed uprawomocnieniem się decyzji o pozwoleniu na budowę. Potwierdził to burmistrz w piśmie z dnia 21 listopada 1996 r. Stwierdził, że inwestor popełnił samowolę budowlaną i w związku z powyższym organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Bogumiła D.-G. w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnego wykonania przyłącza wodociągowego wyjaśniła, że: 1. Jestem prawną właścicielką 25 procent ww. nieruchomości, w skład której wchodzą: działka 1.707 m2, budynek mieszkalny o powierzchni użytkowej 633 m2 oraz budynki gospodarcze. Pozostali współwłaściciele to Tomasz D. i mieszkająca z nim jego matka, Bronisława D., uzurpujący sobie wyłączne prawo do korzystania i zarządzania nieruchomością. 2. W Sądzie Rejonowym w Z. toczy się sprawa o dział spadku i zniesienie współwłasności, w której jestem wnioskodawczynią (...), gdyż nie mogłam wyegzekwować prawa do należnego mi udziału w inny sposób. Pozostali współwłaściciele utrudniają i odwlekają zakończenie postępowania kwestionując opinie biegłych, nie stawiając się na terminy rozpraw, wnioskując o przyznanie całości nieruchomości Tomaszowi D. lub forsując przekonanie o niepodzielności posesji. Robią to, gdyż nie rozliczając się ze mną, osiągają znaczne dochody z wynajmowania pomieszczeń na cele handlowe i usługowe o łącznej powierzchni 230 m2, w tym także w części mi przypadającej. 3. Przez wiele lat wodę do naszego domu dostarczała z własnego ujęcia Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna Z. W czasie toczącej się rozprawy Tomasz D. wykonał przyłącze wodociągowe z sieci miejskiej na własny użytek przez część budynku, o którą się ubiegam i w której mieszkam. Mógł to zrobić bezpośrednio do swojej części z ul. Ł., a nie koniecznie z ul. D., przez jedyną piwnicę którą będę posiadała po podziale nieruchomości. Wykonał te roboty nie konsultując się ze mną i nie pytając o zgodę. Przyłącze to nie jest naniesione na mapę geodezyjną, ale jej wykonanie w opisanym miejscu i czasie odnotowane zostało przez Sąd podczas oględzin w dniu 1 października 1991 r. Później w sądzie zgłaszał nawet roszczenia o zwrot kosztów przeniesienia tego przyłącza do jego części. 4. Do wykonania przyłącza zmusiły mnie bardzo przykre doświadczenia zeszłorocznej zimy, kiedy to od 28 grudnia w wyniku zamarznięcia rurociągu nad rzeką Brzuśnią, pozbawiona zostałam dopływu wody. Podejmowane wskutek moich interwencji próby usunięcia awarii nie powiodły się ze względu na silne i długotrwałe mrozy. Wówczas Prezes Spółdzielni Z. zwrócił się osobiście i z własnej inicjatywy do Tomasza D. o pozwolenie na wykonanie czasowego przyłącza z jego instalacją, co nie wymagało dużo pracy ani nakładów. Zgoda została wyrażona, ale gdy Spółdzielnia zakupiła potrzebne materiały i chciała przystąpić do realizacji ustnej umowy, Tomasz D. z niej się wycofał. Przez 4 miesiące nosiłyśmy z córką /lat 15/ wodę wiadrami ze studni miejskiej do mieszkania na I piętrze. Najbardziej uciążliwe było wnoszenie wody na strych i ręczne wlewanie jej do zbiornika przelewowego c.o., aby utrzymać znośną temperaturę w mieszkaniu. Syn mój odbywał wówczas obowiązkowe praktyki studenckie w Beskidach i nie mógł nam pomagać. Kiedy w końcu mrozy puściły, okazało się, że rura uległa pęknięciu i woda z niej leje się do rzeki, a ciśnienie u mnie w kranach jest słabe. Ponieważ zostałam jedynym odbiorcą wody z tej strony rzeki uznano, że poważniejsze inwestowanie w remont spółdzielczej instalacji, specjalnie dla mnie, jest nieopłacalne. Zostałam również poinformowana, że Spółdzielnia nosi się z zamiarem likwidacji własnego ujęcia z powodu zbyt wysokich kosztów utrzymania i przyłączenia się do sieci miejskiej. Pozostało mi zrobić to samo, aby ratować się przed ponownym brakiem wody. 5. W początkach czerwca ubiegłego roku na wprost naszego domu, w ul. D. miała miejsce awaria wodociągu miejskiego i prowadzone były roboty. Korzystając z obecności kierownika zakładu wodno-kanalizacyjnego MZGKiM zapytałam o możliwość wykonania dla mnie przyłącza. Przyglądając się robotom Tomasz D., nie proszony, włączył się do rozmowy doradzając usytuowanie przyłącza od ul. D. w odległości 2 m od ściany mojej kotłowni. Kierownik był tego samego zdania, inne możliwości nie były rozważane. Przyłącze wykonałam we wskazanym miejscu. Dodam jeszcze, że ani podczas owej rozmowy ani do momentu rozpoczęcia robót, Tomasz D. nie wnosił żadnych zastrzeżeń w tej sprawie. 6. Tomasz D. i jego matka /lat 85/, ignorując usankcjonowany prawnie mój udział we współwłasności usiłują traktować mnie jak lokatora, na co nie pozwalam. Nigdy nie informowali mnie o dokonywaniu licznych zmian technicznych w budynku, ani o wynajmie lokali czy urządzaniu w domu szwalni wielozmianowej. Pozostawiają mi jednak prawo do płacenia 25 procent podatku od całości nieruchomości, w tym prawo do płacenia za 25 procent lokali handlowych i usługowych, z których w ogóle nie korzystam. Zadłużenie narasta z roku na rok, gdyż ja nie chcę z tego prawa skorzystać. Płacę za to, co rzeczywiście zajmuję. Wobec powyższych faktów wnoszę o umorzenie przeciwko mnie postępowania. Przyłącze zostało wykonane w miejscu bezkolizyjnym i nie godzi w interesy pozostałych współwłaścicieli inne niż ambicjonalne. Do działania w tej sprawie zostałam zmuszona przez czynniki ode mnie niezależne oraz z obowiązku zapewnienia sobie i moim dzieciom elementarnych potrzeb bytowych jakimi są woda i ciepło zimą i w związku z tym nie zgadzam się z określeniem mojego działania jako samowolne. Osoba, która mi to zarzuca, samowolę uprawia na co dzień. Kierownik Urzędu Rejonowego w Z. decyzją z dnia 14 lutego 1997 r. nakazał Bogumile D.-G. rozbiórkę samowolnie wykonanego przyłącza wodociągowego zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. Ł. 38 w G. Wyjaśnił, że jak wykazało postępowanie dowodowe, Bogumiła D.-G. wykonała przyłącze wodociągowe przed uprawomocnieniem się decyzji - pozwolenia na budowę. Dopuściła się zatem samowoli budowlanej, a więc organ mógł orzec jedynie rozbiórkę tego przyłącza. Bogumiła D.-G. w odwołaniu od tej decyzji wyjaśniła, że nieprecyzyjnie sformułowała wniosek, gdyż w rzeczywistości dokonała zgłoszenia stosownie do art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. Uważa, że nie wykonywała nowego obiektu a jedynie dokonywała remontu już istniejącego przyłącza wodociągowego. Okoliczność tę potwierdza umowa zawarta z Rolniczą Spółdzielnią Produkcyjną w 1987 r. i pismo Spółdzielni z dnia 25 lutego 1997 r., w którym potwierdzono awarię sieci wodociągowej oraz fakt prowadzenia pertraktacji na temat zmiany zasilania przyłącza z sieci wodociągowej Spółdzielni na zasilanie z sieci miejskiej. W piśmie określono również zakres robót połączenia długości kilkuset centymetrów bez dokonywania innych przeróbek. Dlatego uważa, że nie było potrzeby wydania pozwolenia na budowę. Wyjaśniła dlaczego wykonała remont przyłącza sieci wodociągowej. Jej zdaniem, to MZGKiM w G. jako właściciel przyłącza wodociągowego powinien rozebrać przyłącze. Wojewoda Ł. decyzją (...) z dnia 17 kwietnia 1997 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powołał się na przepisy art. 28 i art. 29 ustawy Prawo budowlane. Stwierdził, że w art. 29 nie wymieniono przyłączy wodociągowo-kanalizacyjnych jako budów i robót budowlanych zwolnionych z uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Również art. 30 tej ustawy nie ma zastosowania w sprawie, gdyż ten tytuł budowy nie został w nim wymieniony. Wyjaśnił, że właścicielem przyłącza jest właściciel nieruchomości, a nie gestor sieci. Umowa, na którą powołała się strona dotyczy tylko określenia kosztów dostarczenia wody i usuwania ścieków. Bogumiła D.-G. w skardze na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła o zmianę decyzji w ten sposób, aby stwierdzić, że nie była to samowola budowlana, a jedynie remont. Wniosła również, aby przy rozpoznaniu skargi Sąd uwzględnił celowość wykonania zaskarżonej decyzji. Przyłącze istniało już od 1987 r. a dokonany remont nie spowodował uszczerbku w interesie prawnym zainteresowanych. Wniosła o wzięcie pod uwagę koszty dokonania rozbiórki i ponownego wykonania przyłącza. Podniosła, że Bronisława D. nie ma legitymacji do występowania w sprawie, gdyż nie ma interesu prawnego. Stronami w tej sprawie są RSP i ZGKiM, które nie wniosły zastrzeżeń do dokonanego remontu. Strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi z przyczyn podanych w uzasadnieniu decyzji. Skarżąca w dniu rozprawy 3 października 2000 r. o godz. 9.10 złożyła wniosek - osobiście jak wynika z adnotacji na prezentacie Sądu o odroczenie rozprawy. Wyjaśniła, że jest nauczycielką i nie mogła zapewnić zastępstwa w czasie lekcji. Zgodnie z obowiązującymi przepisami nauczyciel otrzymuje zapłatę tylko za efektywnie przepracowane godziny lekcyjne. Wniosła o wyznaczenie terminu rozprawy po godzinie trzynastej. We wniosku stwierdziła, że wiadomość o wniesieniu odwołania otrzymała po zakończeniu prac związanych z podłączeniem wodociągowym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. To oznacza, że Sąd bada czy organy administracji publicznej w toku postępowania nie naruszyły prawa materialnego i procesowego. Jest to w zasadzie jedyne kryterium, które stosuje Sąd rozpoznając skargę. Inne okoliczności, z którymi przepisy prawa nie łączy skutków prawnych nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego też Sąd, oceniając legalność zaskarżonej decyzji, pominął wyjaśnienia skarżącej dotyczące przyczyn, które były powodem wykonania inwestycji, kosztów rozbiórki, motywów działania współwłaścicieli nieruchomości, gdyż przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ nie zajmują się tymi kwestiami. Nie można również podzielić pozostałych zarzutów skarżącej. Stosownie bowiem do art. 22 ust. 2 ustawy o NSA decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi: 1/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższy przepis Sąd nie stwierdził, aby organy administracyjne naruszyły prawo w sposób określony w powołanym przepisie. Zgodnie bowiem z art. 28 prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. W art. 29 podano listę budów i robót budowlanych zwolnionych od obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę. Nie należała do niej budowa przyłącza wodociągowego. Skarżąca zatem mogła rozpocząć realizację inwestycji dopiero wtedy, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna. Decyzja ostateczna to taka, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji /art. 16 par. 1 Kpa/. Zgodnie z art. 130 par. 1 Kpa przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. Wniesienie odwołania - po myśli ust. 2 tegoż artykułu - wstrzymuje wykonanie decyzji. Wobec powyższego należy jednoznacznie stwierdzić, że skarżąca działała w warunkach samowoli budowlanej. Nie ma tutaj znaczenia, że skarżąca nie została powiadomiona o wniesieniu odwołania. Istotnym jest, że zrealizowała inwestycję przed upływem terminu do wniesienia odwołania, czego nie kwestionowała zarówno w tym postępowaniu, jak i nie składając skargi do NSA na decyzję organu odwoławczego o uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie można też zgodzić się z poglądem, że ta budowa nie wymagała pozwolenia na budowę. Nie została bowiem wymieniona w art. 29 prawa budowlanego. W tym stanie faktycznym i prawnym organy administracyjne prawidłowo zastosowały sankcje określone w art. 48 prawa budowlanego. Przepis ten stwierdza, że właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Obiektem budowlanym, zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, jest: a/ budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b/ budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c/ obiekty małej architektury. Budowla to - zgodnie z art. 3 pkt 3 - każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, m.in. sieci techniczne, sieci uzbrojenia terenu. Budowlą jest również, w ocenie Sądu w tym składzie, część sieci technicznej. W takim razie przyłącze wodociągowe, użytkowane poza budynkiem, jako część sieci wodociągowej jest budowlą w rozumieniu ustawy. Nie ma przy tym znaczenia, czy biegnie ono od ujęcia wody z rzeki, studni głębinowej, czy od zwykłej studni, jeżeli wykracza poza obręb nieruchomości, na której znajduje się obiekt zasilany w wodę, bądź przyłącze zasila kilka obiektów na danym obszarze. Fakt, że przyłącze wodociągowe może być urządzeniem budowlanym związanym z obiektem budowlanym /art. 3 pkt 9 prawa budowlanego/ nie oznacza, że nie jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3. Określenie zawarte w art. 3 pkt 9 określa funkcje urządzeń technicznych /które mogą być obiektem budowlanym/ w stosunku do głównego obiektu. Pojęcie obiekt budowlany zawarte w art. 48 prawa budowlanego obejmuje, zdaniem Sądu w tym składzie, urządzenia budowlane jako stanowiące całość z obiektem budowlanym umożliwiające jego użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem i zagospodarowaniem terenu z nim związanym. Świadczy o tym chociażby art. 5 ust. 1 prawa budowlanego, który stanowi, że obiekt budowlany należy projektować, budować i utrzymywać zgodnie z przepisami. Gdyby spod pojęcia obiekt budowlany wyłączyć urządzenia budowlane /przy założeniu, że nie są budowlą/, to spod działania art. 5 ustawy i przepisów techniczno-budowlanych wyłączone byłyby urządzenia do gromadzenia ścieków, oczyszczania, instalacje, które ze względu na rozmiar, przeznaczenie, uciążliwość, w istotny sposób wpływają na prawa osób trzecich. Z tych też względów Sąd, w tym składzie, nie podziela poglądu wyrażonego w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2000 r. OPS 20/99 /ONSA 2000 Nr 4 poz. 133/. Odnosząc się do zarzutu braku legitymacji współwłaścicieli, to zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 prawa budowlanego w procesie budowlanym należy chronić interesy osób trzecich. Przepisy te pozwalają również na ustalenie, że osoby trzecie w rozumieniu tych przepisów są tożsame ze stroną w rozumieniu art. 28 Kpa. Z przepisu tego wynika, że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. A tutaj osobą trzecią jest współwłaściciel nieruchomości. Należy zwrócić uwagę na wyroki: Sądu Najwyższego z dnia 11 października 1990 r. i III ARN 15/90 /OSP 1991 z. 6 poz. 169/ oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 1990 r. IV SA 33/90 /ONSA 1990 Nr 2 poz. 35/ dotyczące zgody współwłaścicieli albo zastępującego tę zgodę orzeczenia Sądu jako niezbędnej przesłanki prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Każda osoba trzecia będąca stroną w postępowaniu administracyjnym powinna być powiadomiona przez organ administracyjny o wszczęciu postępowania /art. 61 par. 4 Kpa/ i uczestniczyć w tym postępowaniu zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Z tych też względów Sąd na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o NSA oddalił skargę. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej o odroczenie rozprawy ze względu na adnotację o osobie składającej pismo. Ponadto skarżąca drugi raz przed rozprawą wnosi o jej odroczenie, mimo że zawiadomienie o jej terminie doręczono z miesięcznym wyprzedzeniem. Należy dodać też, że zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy o NSA stawiennictwo uczestnika postępowania nie jest obowiązkowe, a Sąd orzeka na podstawie akt sprawy - art. 52 ust. 1 ustawy o NSA.