I SA/Gd 2038/99

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Miasta (...) na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w (...) z dnia 23 września 1999 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Miasta dotyczącej wydatków na promocję miasta i na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ uchylił zaskarżoną uchwałę. Uchwałą (...) z dnia 23 sierpnia 1999 r. w sprawie wprowadzenia zmian w uchwale nr 105/99 Zarząd Miasta Ł. nadał par. 1 następujące brzmienie: "z działu 83 Kultura i Sztuka rozdziału 8331 Dom Kultury przeznacza się kwotę 100.000 zł na opłacenie kontraktu dotyczącego promocji miasta przez Kapitana Krzysztofa B. podczas rejsu dookoła świata oraz w 2 lata po powrocie". Nieważność powyższej uchwały stwierdziło Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. uchwałą (...) z dnia 23 września 1999 r. W uzasadnieniu tej uchwały Kolegium RIO wskazało, że pomimo zmiany treści par. 1 uchwały Zarządu Miasta Ł. nr 105/99 nadal ma miejsce dofinansowanie wyprawy żeglarskiej, a nie zapłata za wykonanie usług z umowy, która miałaby na celu wykonanie zadań publicznych o znaczeniu lokalnym, mających zaspokoić zbiorowe potrzeby wspólnoty. Promocja miasta i portu jachtowego nie mieści się w katalogu zadań określonych w art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./. Umowa zawarta przez Gminę z organizatorem rejsu jest de facto umową zbliżoną do darowizny, gdyż zawiera jedynie obowiązek świadczenia przez Gminę kwoty 81.900 zł na rzecz Krzysztofa B. Samodzielność prowadzenia przez gminę gospodarki finansowej nie oznacza dowolności w zakresie wydatkowania dochodów. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Miasto Ł. wniosło o uchylenie powyższej uchwały Kolegium RIO jako naruszającej art. 6, 7 ust. 1 i art. 51 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 164 ust. 3, art. 165 i art. 166 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Strona skarżąca podkreśliła, że art. 7 ustawy ó samorządzie gminnym nie zawiera zamkniętego katalogu zadań gminy, a art. 6 ustawy wyraźnie stanowi, że do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Promocja miasta nie jest zastrzeżona dla innych podmiotów, a jest szczególnie istotna dla miasta turystycznego, w którym życie ogółu mieszkańców toczy się wokół spraw związanych z turystyką i morzem. Umowa zawarta w celu promocji miasta w ramach rejsu miała na celu m.in. przyciągnięcie żeglarzy do nowego portu jachtowego. Strona skarżąca zarzuciła, że RIO nie podało podstawy prawnej unieważnienia uchwały. W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa w G. wniosła o oddalenie skargi, podkreślając, że dotacja na sfinansowanie rejsu nie należy do katalogu zadań własnych gminy. Promocja może należeć do zadań własnych gminy o ile zaspokaja zbiorowe potrzeby wspólnoty. W niniejszym przypadku nie istniał związek pomiędzy wielkością nakładów a konkretnymi korzyściami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty strony skarżącej odnośnie naruszenia przez zaskarżoną uchwałę przepisów art. 6-7 i art. 51 cyt. ustawy o samorządzie gminnym były uzasadnione. Z powyższych unormowań wynika samodzielność gminy w prowadzeniu gospodarki finansowej i zasada objęcia zakresem działania gminy wszystkich spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów. Do zadań tych należy zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty, których katalog z art. 7 cyt. ustawy ma charakter otwarty /przykładowy/. Spór sprowadzał się do rozstrzygnięcia czy wydatki na dofinansowanie rejsu jachtu Lady B. stanowiły zapłatę za usługę promocji miasta i portu jachtowego, czy też nie stanowiły ekwiwalentu za korzyści uzyskane przez gminę i w swojej istocie zbliżone zbyły do darowizny na rzecz organizatora rejsu. Oceniając powyższy spór Sąd przychylił się do racji przedstawionych przez stronę skarżącą. Oczywiście przeznaczenie środków finansowych na określony konkretnie cel jako należący bądź nie należący do zadań gminy będzie często kategorią ocenną. Jednak z uwagi na art. 6 cyt. ustawy o samorządzie gminnym i art. 166 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. ingerencja organów nadzoru musi być wyważona. Tytułem przykładu można wskazać wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 lipca 1998 r. III RN 45/98 /OSNAPU 1999 nr 8 poz. 261/, w którym uznano za zgodne z prawem przeznaczenie środków gminy na remonty budynków prywatnych, w których najemcy obowiązani są opłacać czynsz regulowany, czy wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1994 r. SA/Wr 1961/93 akceptujący utworzenie ośrodka samorządowej telewizji lokalnej o ile jego zadaniem będzie informowanie o sprawach wspólnoty gminnej. W rozpoznawanej sprawie - zdaniem Sądu - ingerencja RIO nie była usprawiedliwiona. Kolegium RIO w uchwale z dnia 23 września 1999 r. wskazało, że umowa zawarta przez gminę nie zobowiązuje do wykonania na jej rzecz jakichkolwiek zadań publicznych o znaczeniu lokalnym, związanych z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty ale była to umowa dla gminy jednostronnie zobowiązująca. Z powyższą argumentacją nie sposób się zgodzić. Sfinansowanie przez stronę skarżącą części kosztów rejsu miało bowiem stanowić ekwiwalent za promocje miasta i mariny przez przyjęcie Łeby jako portu macierzystego jachtu, umieszczenie nazwy i herbu miasta na rufie i burcie, przygotowanie rejsu w marinie Łeby, przekazywanie informacji o rejsie przez Łebskie Biuro Informacyjne, (...) rozprowadzanie materiałów promocyjnych, używanie słowa "Łeba" w komunikatach z rejsu, przekazanie miastu pełnej dokumentacji rejsu /dziennik pokładowy, dokumentacja filmowa i fotograficzna/, uwzględnienie Ł. w materiałach, publikacjach, wywiadach, spotkaniach, pomocy w zorganizowaniu szkoły o profilu i tradycjach morskich w Ł., inicjowanie imprez żeglarskich w oparciu o marinę w Ł. W sytuacji kryzysu w rybołówstwie morskich podstawą rozwoju Ł. decydującą o powodzeniu ekonomicznym mieszkańców może być jedynie turystyka. W tym celu dużym nakładem środków zbudowano w Ł. port jachtowy i promocja tegoż, oraz walorów wypoczynkowych miasta, szczególnie podczas nagłośnionego rejsu dookoła świata może mieć podstawowe znaczenie dla sukcesu ekonomicznego mariny i związanych z nią usług. Argumentacja RIO z odpowiedzi na skargę o braku związku między wielkością nakładów a konkretnymi korzyściami promocyjnymi nie przekreślało celowości tych wydatków dla rozwoju społeczności lokalnej. Odwołać tu można się do przykładów z prawa podatkowego, w którym to za koszt uzyskania przychodu uznaje się wydatki na reklamę i działalność marketingową /prowadzącą m.in. do tworzenia i utrzymywania popytu/. Brak przychodu w związku z tymi wydatkami nie wyklucza możliwości zaliczenia ich do kosztów uzyskania przychodów z uwagi na to, że warunkiem takiego zaliczenia jest kryterium celowości, a nie rezultatu /np. wyrok NSA z dnia 6 lutego 1998 r. I SA/Gd 1196/96, czy z dnia 28 lutego 1997 r. SA/Gd 3458/95/. Odnosząc te zasady bliżej do okoliczności rozpoznawanej sprawy można wskazać wyrok NSA z dnia 18 października 1995 r. SA/Ka 1894/94 /POP 1998 nr 2 poz. 62/, gdzie pod pojęciem reklamy zakwalifikowano także promocje i wyrok NSA z dnia 16 stycznia 1998 r. I SA/Gd 326/96, w którym do kosztów uzyskania przychodów zaliczono umieszczanie ogłoszeń prasowych, reklam na stadionie, wizytówek itp. Reasumując powyższe rozważania uznać należało, że promocję miasta jako centrum turystycznego można uznać za zadanie własne gminy, o ile jej zakres /realny krąg potencjalnych klientów/, forma, koszt i wiarygodność kontrahenta pozwala na racjonalne założenie, że wspólnota samorządowa osiągnie wymierne korzyści z napływu dodatkowej liczby turystów. Wobec powyższego należało zaskarżoną uchwałę uchylić w oparciu o art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.