II SA/Kr 1975/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Grzegorza K. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia 24 lutego 2000 r., (...), w przedmiocie likwidacji Szkoły Podstawowej w W. - stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; (...). Przedmiotem skargi Grzegorza K. jest uchwała Rady Gminy K. z dnia 24 lutego 2000 r., (...), w przedmiocie likwidacji Szkoły Podstawowej K. Została ona podjęta na podstawie: - art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./: "Do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej." - art. 18. ust. 2. pkt 9 lit. "h" ustawy o samorządzie gminnym: "Do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek" - art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty "Szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej o tym samym albo zbliżonym profilu. Organ prowadzący jest obowiązany co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji zawiadomić rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego o zamiarze likwidacji." Par. 1 tej uchwały stanowi, że likwiduje się Szkołę Podstawową w W. z dniem 31 sierpnia 2000 r. W dniu 11 lipca 2000 r. Grzegorz K. wezwał pisemnie Radę Gminy K. do usunięcia prawa, jakiego w ocenie Grzegorza K. dopuściła się Rada Gminy K. podejmując w 24 lutego 2000 r. uchwałę (...), w przedmiocie likwidacji Szkoły Podstawowej w W. W uzasadnieniu Grzegorz K. odwołał się do par. 21 ust. 3 Regulaminu Rady Gminy K. /będącego załącznikiem do statutu Gminy K./. Przepis ten stanowi co następuje: "Głosowanie tajne przeprowadza się w sprawach: a/ wyboru i odwołania przewodniczącego i wiceprzewodniczących Rady, b/ wyboru delegata do Sejmiku Samorządowego Województwa K., c/ wyboru Wójta i jego zastępcy, d/ wyboru i odwołania Zarządu, e/ udzielenia absolutorium Zarządowi." Powołując się na ten przepis statutu Grzegorz K. zarzucił Radzie, że podjęła uchwałę w przedmiocie likwidacji Szkoły Podstawowej w W. w głosowaniu tajnym pomimo tego, że przedmiot uchwały nie jest objęty katalogiem par. 21 ust. 3 Regulaminu, a więc należało przeprowadzić głosowanie jawne. Grzegorz K. zarzucił również Radzie Gminy K., że wniosek w sprawie przeprowadzenia głosowania tajnego został zgłoszony w trybie "udzielenia głosu poza kolejnością", czym naruszono par. 16 pkt 4 Regulaminu Rady. Przepis ten stanowi: co następuje: "Kierując obradami Rady, Przewodniczący udziela głosu poza kolejnością w sprawach wniosków o charakterze formalnym, przez co rozumie się wnioski dotyczące: - stwierdzenia quorum, - zdjęcia określonego tematu z porządku obrad, - odroczenia Sesji lub jej przerwania, - zakończenia dyskusji, - ograniczenia czasu trwania wystąpień, - przeliczenia głosów, - formy repliki i przestrzegania regulaminu obrad." Odpowiedzi na to wezwanie udzielił Przewodniczący Rady Gminy K., kierując do Grzegorza K. pismo z dnia 18 lipca 2000 r., (...) /doręczone w dniu 20 sierpnia 2000 r./. Pierwszy zarzut, dotyczący dopuszczalności głosowania tajnego został zakwestionowany w oparciu na odmienną interpretację par. 21 ust. 3 regulaminu Rady. Zdaniem Przewodniczącego Rady par. 21 ust. 3 regulaminu wylicza przypadki, gdy głosowanie tajne jest obligatoryjne, a uchwała podjęta w głosowaniu jawnym byłaby nieważna. Nie można jednak w tym przepisie statutu upatrywać zakazu przeprowadzania głosowania tajnego również w innych sprawach. W sprawach nie wymienionych w par. 21 ust. 3 regulaminu Rady uchwały mogą być podejmowane w takim trybie, jaki ustali Rada Gminy. We wcześniejszym piśmie /z dnia 4 lipca 2000 r./ Przewodniczący Rady wyraził pogląd, że ustawodawca nie wskazał w art. 14 ustawy o samorządzie gminnym jednoznacznie, że zasadą jest przeprowadzanie głosowań jawnych lub tajnych, ponieważ nie wskazano zasady głosowania." Argument ten zaakcentowany został przez gminę również na rozprawie. W sprawie drugiego zarzutu, dotyczącego sposobu zgłoszenia wniosku o przeprowadzanie głosowania tajnego, Przewodniczący Rady Gminy K. stwierdził, że wniosek dotyczył trybu głosowania czyli należał do kategorii wniosków o charakterze formalnym i zostaje poddany pod głosowanie przez Przewodniczącego Rady /lub zastępcę/ prowadzącego obrady." Skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego została przez Grzegorza K. wniesiona osobiście w dniu 16 sierpnia 2000 r. Tak jak uprzednio w piśmie do rady, tak i w skardze Skarżący zarzucił Radzie, że działała ona z pogwałceniem statutowej zasady jawnego podejmowania uchwał /par. 21 ust. 3 regulaminu Rady Gminy K./. Wszystkie sprawy nie wymienione w tym przepisie muszą być przedmiotem głosowania jawnego. Odpowiadając na skargę Przewodniczący Rady Gminy K. wniósł o jej odrzucenie w trybie art. 27 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, a to z uwagi na prawomocność uchwał i faktyczną likwidację placówek oraz uchybienie terminowi do wniesienia skargi. Przewodniczący Rady Gminy K. opiera swój wniosek o przekroczeniu przez Grzegorza K. terminu do wniesienia skargi na dwóch przesłankach: /1/ zaskarżona uchwała już marcu została podana po powszechnej wiadomości /tj. wywieszona na tablicach ogłoszeń w miejscowościach których sprawa dotyczyła oraz przekazana dyrektorom likwidowanych/ szkół/, a ponadto /2/ pierwsze pismo w sprawie Grzegorz K. wniósł do Urzędu Gminy w dniu 28 czerwca 2000 r. Zdaniem Przewodniczącego Rady Gminy K. wskazuje to na niedochowanie przez Grzegorza K. terminu do wniesienia skargi, określonego w art. 35 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Natomiast wniosek o oddalenie skargi oparty jest na pozytywnej ocenie zaskarżonej uchwały z punktu widzenia jej zgodności z obowiązującym prawem. Rada uzyskała pozytywną opinię Kuratora Oświaty, likwidacja była merytorycznie uzasadniona. Przeprowadzenie głosowania tajnego nad uchwałą miało na celu umożliwienie radnym podjęcie decyzji swobodnie i w sposób nieskrępowany. Rozpoznając skargę Grzegorza K., Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga została wniesiona prawidłowo, z zachowaniem ustawowego terminu, a w konsekwencji podlega ona rozpoznaniu na rozprawie. Przewodniczący Rady Gminy K. zarzuca Skarżącemu niedochowanie terminu do zaskarżenia, powołując się najpierw na fakt podania zaskarżonej uchwały jej do publicznej wiadomości już w miesiącu marcu. Dlatego skarga wniesiona w sierpniu powinna być uznana za spóźnioną. Sąd stwierdza, że Gmina nie udowodniła faktu z którego wyprowadza konsekwencje prawne. Zgodnie zaś z art. 232 zd. 1 Kodeksu postępowania cywilnego w zw. z art. 59 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym "Strony są obowiązane wskazywać dowody dla stwierdzenia faktów, z których wywodzą skutki prawne". Dla ustalenia terminu do wniesienia skargi nie ma zastosowania domniemanie znajomości przepisów prawidłowo promulgowanych. Dlatego z braków dowodu na zapoznanie się przez Skarżącego z przedmiotem zaskarżenia w konkretnej dacie, należy przyjąć, że uchwała rady gminy jest zaskarżalna w każdym czasie. Dlatego zaskarżenie uchwały po 6 miesiącach od jej uchwalenia nie skutkuje niedopuszczalnością skargi. Zupełnie nietrafny jest argument podniesiony przez Przewodniczącego Rady w odpowiedzi na skargę dotyczącą uchwały (...) w przedmiocie likwidacji Szkoły Podstawowej w W. Przewodniczący domaga się liczenia terminu do wniesienia skargi od dnia 28 czerwca 2000 r., gdy do Urzędu Gminy wpłynęło pismo Grzegorza K. w sprawie likwidacji szkoły Podstawowej B.-W. Punkt Filialny we W., co było przedmiotem odrębnej uchwały (...). W dniu 11 lipca 2000 r. /a więc przed wniesieniem skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego/ Skarżący wezwał Radę Gminy K. do usunięcia naruszenia prawa. Odpowiedź została Grzegorzowi K. doręczona w dniu 20 lipca 2000 r. i od tego dnia zaczął biec 30-dniowy termin do wniesienia skargi, przewidziany w art. 35 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /"Skargę wnosi się bezpośrednio do Sądu w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie, a w innych przypadkach w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o podjęciu aktu lub innej czynności organu uzasadniającej wniesienie skargi."/ Ostatnim dniem terminu była więc sobota 19 sierpnia 2000 r. Dlatego wnosząc skargę w dniu 16 sierpnia 2000 r. Grzegorz K. dochował terminu dla skutecznego dokonania tej czynności. Możliwa jest oczywiście bardziej rygorystyczna odpowiedź i przyjęcie, że żadna odpowiedź na wezwanie do usunięcia prawa nie została Grzegorzowi K. udzielona. Odpowiedzią powinna być bowiem stosowna uchwała Rady Gminy K., a taka uchwała nie została w ogóle podjęta do dnia rozprawy, mimo że taki obowiązek ciąży na radzie na mocy art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Uchwała taka mogła być podjęta nawet po wniesieniu skargi do Sądu, ale nic takiego się nie stało. Dlatego Sąd uznał, że wniesienie skargi na uchwałę rady gminy, przed upływem terminu udzielenia odpowiedzi przez radę gminy nie skutkuje odrzuceniem skargi, jeżeli do dnia rozprawy taka uchwała rady gminy nie została Sądowi przedłożona mimo upływu terminu do jej podjęcia. Podobny pogląd wyraził NSA w wyroku z dnia 27 stycznia 1997 r., /II SA 1522/96/ "Przewidziane w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ wezwanie do usunięcia naruszenia może być skierowane już od dnia podjęcia uchwały naruszającej interes prawny podmiotu kwestionującego tę uchwałę." Zarzut naruszenia prawa można natomiast postawić Radzie Gminy K., która nie dochowała wymogów ustalonych prawem. Grzegorz K. skierował wezwanie do Rady Gminy K. i to Rada Gminy K. /a nie jej Przewodniczący/ była zobowiązana ustosunkować się do wezwania w drodze stosownej uchwały. Nie można czynić zarzutu Grzegorzowi K. z tego powodu, że nie czekał na podjęcie uchwały przez Radę Gminy. Na podstawie treści odpowiedzi Przewodniczącego Rady zasadnie Skarżący przypuszczał, że zobowiązana Rada Gminy nie będzie się w ogóle wypowiadała w sprawie. Fakty to potwierdzają, albowiem stosowna uchwała do dnia rozprawy nie została przedłożona Sądowi. Powyższe ustalenia uzasadniają wniosek, że skarga została wniesiona prawidłowo i podlega rozpoznaniu na rozprawie. Podstawowy zarzut Grzegorza K. dotyczy dopuszczalności przeprowadzenia głosowania tajnego w sprawie, która nie została objęta katalogiem par. 21 ust. 3 Regulaminu Rady Gminy K. Przepis ten stanowi co następuje: "Głosowanie tajne przeprowadza się w sprawach: a/ wyboru i odwołania przewodniczącego i wiceprzewodniczących Rady, b/ wyboru delegata do Sejmiku Samorządowego Województwa K., c/ wyboru Wójta i jego zastępcy, d/ wyboru i odwołania Zarządu, e/ udzielenia absolutorium Zarządowi." Oczywiście przepis oznaczony wyżej literą "b" /wybór delegata do Sejmiku Samorządowego Województwa K./ utracił moc wiążącą nie później niż dnia 1 stycznia 1999 r., tj. z dniem ukonstytuowania się samorządu terytorialnego województwa M. Aby udzielić odpowiedzi na tak postawione pytanie, należy wcześniej ustalić, czy było dopuszczalne zamieszczanie par. 21 ust. 3 w Regulaminie Rady Gminy K. Gdyby uregulowanie okazałoby się sprzeczne z ustawą, to wówczas Sąd pominąłby ten przepis statutowy przy kontroli zaskarżonej uchwały. Interpretacja art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w orzecznictwie sądowym jest niejednolita. Z jednej strony można wskazać orzeczenia, w których z milczenia ustawy wyprowadzono wniosek o zakazie przeprowadzenie głosowania tajnego poza przypadkami wyraźnie przewidzianymi w ustawie /por.: wyrok NSA z dnia 26 października 1991 r., II SA 873/91 - ONSA 1993 Nr 1 poz. 9; podobnie postanowienie SN z dnia 3 września 1998 r.; III RN 49/98/. Z drugiej jednak można spotkać się ze stanowiskiem, że art. 14 ust. ustawy o samorządzie gminnym nie eliminuje możliwości wprowadzenia do statutu gminy wymogu tajnego głosowania przy podejmowaniu uchwał w innych sprawach niż przewidziane w przepisach tej ustawy. W statucie rada gminy może postanowić o przeprowadzeniu głosowania tajnego w innych sprawach, jak również przyjąć zasadę dokonywania w głosowaniu tajnym wyboru na wszelkie funkcje i stanowiska. /por.: wyrok NSA z dnia 29 czerwca 1995, II SA 1179/95 - Wspólnota 1996 nr 19 str. 1; wyrok NSA z dnia 26 czerwca 1996 r., II SA 695/96; wyrok NSA z dnia 5 grudnia 1996 r., II SA 821/96/. Skład orzekający w niniejszej sprawie uznaje, że sprawa została uregulowana w art. 3, art. 18. ust. 2. pkt 1 i art. 22 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym: - art. 3. ust. 1. "O ustroju gminy stanowi jej statut." - art. 22 ust. 1. "Organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy." oraz - art. 18. ust. 2. pkt 1 "Do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie statutu gminy." Przepisy art. 3 ust. 1, art. 18. ust. 2. pkt 1 i art. 22 ustawy o samorządzie gminnym stanowią pozytywną podstawę prawną dla regulowania ustroju gminy w jej statucie. Przepisy te upoważniają Radę Gminy do kształtowania tego ustroju, chyba, że konkretne kwestie z tego zakresu zostały już określone przez ustawę. Nie wymaga zaś szczegółowego uzasadnienia zaliczenie do materii statutowej m.in. zasad głosowania tajnego i jawnego. Art. 14. ust. 1. ustawy o samorządzie gminnym /"Uchwały organów gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy składu organu, chyba że ustawa stanowi inaczej."/ nie określa generalnej reguły, domniemania na rzecz jawności czy też tajności głosowania. Dlatego do rady gminy należy kompetencja ustalania trybu głosowania. Nie dotyczy to spraw wprost uregulowanych w ustawie czyli głosowań tajnych w sprawie wyboru przewodniczącego rady gminy i wiceprzewodniczących /art. 19 ust. 1/, wyboru wszystkich członków zarządu /art. 28 ustawy o samorządzie gminnym/, odwołania zarządu /art. 28b, art. 28d/. Z drugiej strony uchwały w sprawach budżetowych powinny zapadać w głosowaniu jawnym, albowiem "gospodarka finansowa gminy jest jawna." /art. 61 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym/. Oznacza to, że rada gminy jest uprawniona do poszerzenia w statucie gminy ustawowego katalogu uchwał, które pod rygorem nieważności muszą być podejmowane w głosowaniu tajnym oraz ustanowienia reguły, że w pozostałym zakresie uchwały zapadają w głosowaniu jawnym. W konsekwencji dopuszczalne było zamieszczenie w statucie Gminy K. katalogu spraw, w których głosowanie musi być przeprowadzone w sposób tajny. W niniejszej sprawie sporne są skutki cytowanego wcześniej par. 21 ust. 3 Regulaminu Rady Gminy K. Przewodniczący Rady jest zdania, że par. 21 ust. 3 regulaminu Gminy K. wylicza jedynie te przypadki, gdy głosowanie tajne jest obligatoryjne. Nie można jednak /zdaniem Przewodniczącego Rady/ upatrywać w tym zakazu przeprowadzania głosowania tajnego również w innych sprawach. W innych sprawach uchwały mogą być podejmowane w takim trybie, jaki ustali Rada Gminy. Natomiast dla Skarżącego nie ulega wątpliwości, że wyliczenie ma podwójne znaczenie /a/ pozytywne, które wymienia Przewodniczący Rady, a dodatkowo jeszcze /b/ negatywne, tj. wykluczenie możliwości przeprowadzania głosowania tajnego, w przypadkach nie wymienionych w tym katalogu. Przede wszystkim nie ulega wątpliwości, że tajne głosowanie jest obligatoryjne we wszystkich przypadkach wskazanych w ustawie oraz w par. 21 ust. 3. Czy w innych przypadkach rada może ad hoc /doraźnie/ podjąć decyzję o przeprowadzeniu głosowania tajnego ? Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, należy odwołać się do art. 3 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 1 i art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W przepisach tych ustanowiona bowiem została zasada, że ustrój gminy, w tym przede wszystkim-organizacja i zasady działania władz gminy podlegają regulacji przez radę gminy wyłącznie w statucie gminy. Zagadnień tych nie należy regulować poza statutem gminy. Powołane tu przepisy zastrzegają do wyłącznej regulacji statutowej całą problematykę ustroju gminy. Do takich właśnie spraw ustrojowych należy w szczególności tryb podejmowania uchwał. Dlatego trybu podejmowania uchwał przez radę gminy nie można regulować poza statutem gminy; trzeba dokonać stosownej nowelizacji statutu, a dopiero po wejściu w życie nowelizacji statutu, rada gminy może procedować według nowych reguł. Rada Gminy K. mogła więc ustalić tryb głosowania tajnego w sprawach związanych z likwidacją szkoły gminnej, ale powinna to była uczynić poprzez poszerzenie katalogu par. 21 ust. 3 Regulaminu Rady. Wymagało to nowelizacji statutu Gminy, która podlega promulgacji w dzienniku Urzędowym Województwa M. /art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym/. Skoro Rada tego nie uczyniła to była związana swymi ustaleniami zawartym w statucie, a dokładniej w par. 21 ust. 3 Regulaminu Rady. Wyliczenie z par. 21 ust. 3 Regulaminu nie obejmuje uchwał w sprawie likwidacji szkoły. Nie ulega zaś wątpliwości, że przed głosowaniem w sprawie zaskarżonej uchwały par. 21 Regulaminu nie został znowelizowany. Dlatego zaskarżona uchwała powinna była być podjęta w głosowaniu jawnym. W konsekwencji Sąd stwierdza, że na mocy par. 21 ust. 3 Regulaminu Rady Gminy K. głosowanie w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej K. musiało być przeprowadzone w sposób jawny. Przeprowadzenie w tej sprawie głosowania tajnego nastąpiło z naruszeniem par. 21 ust. 3 Regulaminu Rady Gminy K. Dlatego zaskarżona uchwała jest nieważna na mocy zaś art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym /"Uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna."/ Drugą przesłanką stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały jest uchybienie trybowi likwidacji szkoły publicznej. Nieważność zaskarżonej uchwały wynika z uchybienia trybowi podejmowania uchwały w sprawie likwidacji szkoły publicznej Stosownie do art. 59 ust. 1. ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./ "Organ prowadzący jest obowiązany co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji zawiadomić rodziców uczniów... o zamiarze likwidacji." W aktach sprawy nie ma dowodów spełnienia tych wymogów. Dlatego Sąd uznał za udowodnioną okoliczność, że uprawnieni rodzice nie zostali prawidłowo powiadomieni o zamiarze likwidacji szkoły. Jest to kolejna przesłanka stwierdzenia przez Sąd nieważności zaskarżonej uchwały. Po rozpoznaniu skargi Grzegorza K. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia 24 lutego 2000 r., (...), w przedmiocie likwidacji Szkoły Podstawowej w W. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z: - par. 21 ust. 3 Regulaminu Rady Gminy K., stanowiącym załącznik do Statutu Gminy K., - art. 59 ust. 1. ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./. Na mocy art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm. według stanu z dnia podejmowania zaskarżonej uchwały/ "Uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna." Mając powyższe na uwadze i działając na podstawie art. 24 ust. 1, art. 53 ust. 2 i art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ - Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.